中缅边境“三非”问题治理现状及对策

陈若曦

(中国人民公安大学，北京 100038)

“三非”人员的不断涌入破坏了我国国(边)境秩序，滋生了一系列违法犯罪活动，给维护国家安全，确保边境地区社会稳定带来了挑战。近年来，随着缅北局势持续动荡，缅甸国内民族矛盾进一步加深，中缅边境“三非”人员的持续流入，成为影响社会稳定、边境安全，乃至国家安全的重要因素。

一、“三非”人员的概念界定

(一)“三非”的概念

“三非”是我国实务部门在处理相关问题时，对非法入境我国、在我国境内非法居留以及非法就业外国人的习惯性称呼。其中，“非法入境”是指外国人没有持我国签发的有效签证，或其他合法有效的入境证件入境我国；或没有通过我国的口岸也没有经过移民管理部门查验，而选择从小道、便道入境我国的偷渡行为。“非法居留”是指外国人未办理居(停)留证件，或超过签证许可停留期限和居(停)留证件过期后，仍在我国境内居留等非法滞留行为。“非法就业”是指外国人未按照法律规定取得外国人就业证和有效的工作签证，就在我国境内就业的行为。在我国的行政管理中，只要相关外国人的行为满足上述其中一个条件就可以将其认定为“三非”人员。(1)方卫军.我国境内“三非”外国人问题分析[J].山东警察学院学报,2019,(03).

(二)“三非”人员、非法移民与难民

由于我国并不是移民国家，因此官方没有对非法移民正式定义。但是非法移民和“三非”人员在产生原因，各国对该问题的法律和制度规定，相应的管理和处理办法中，存在一定的相似性。因此学界在研究“三非”问题时通常会借鉴关于非法移民的理论成果。当前，国内不少学者认为“三非”人员和非法移民是交叉关系。因为对于“三非”人员来说，非法入境和非法居留都与非法移民的内涵重叠，只有非法工作超过了这个范畴。也有学者认为“三非”人员和非法移民是一种包含关系，认定非法移民往往需要满足居留时长条件，而认定“三非”人员只需要满足三个条件其中之一即可，因此，非法移民就是非法入境后达到一定居留时间的“三非”人员。(2)罗刚.论我国移民、非法移民概念的界定[J].政法论丛,2012，(03).不管持哪种观点，不可否认“三非”人员和非法移民这两个概念虽然具有密切的联系，但不等同，在治理“三非”问题时，应该充分考虑到其特殊性。

我国自1982年加入《关于难民地位的公约》后，就一直采用该公约对“难民”的定义。但我国从未接收过难民，因此也没有现行的国内法对难民问题作出相关规定。但难民离开本国进入另一国境内生活是通过合法途径，并具有合法的“难民”身份，这一点与“三非”人员有本质区别。如缅北地区发生战乱后，非法逃入我国境内寻求庇护并声称自己是“难民”，战乱结束后也仍在我国境内非法滞留的外国人，实际上就是典型的“三非”人员。在处理中缅边境“三非”问题时，必须明晰“三非”人员和难民的差异，无论是官方还是民间，不可将二者混为一谈。

二、中缅边境“三非”人员流入原因及引发的问题

(一)中缅边境“三非”人员流入原因

1.人文历史地理原因

缅甸与我国的友好邦交源远流长，两国之间的国际通道在西汉时期就已开通。根据明代中国云南政区图记载，今缅甸的果敢地区、佤邦北部地区、第四特区、腊戍等地自古为中国管辖，直到清朝乾隆年间缅甸木梳王入侵后才被缅方占领。但具体边界至1941年，因国民政府受英国政府封锁交通线的威胁，才以换文的形式划定。新中国成立后，中缅双方根据《中缅边界条约》确立了两国边界。缅甸分别与我国西藏和云南接壤，国境线长约2185公里，其中上段地处我国横断山区，山高谷深，是“三江并流”腹地，高山大川分布其间，人烟稀少，缅方一侧属缅甸境内第一大河伊洛瓦底江流域，巍巍高山和滚滚江河成为了天然屏障。然而两国中下段边境则位于中游河谷地带，地势较为平坦，生存条件适宜，没有天然屏障作为阻隔。其中云南段有怒江、保山、德宏、普洱、西双版纳和临沧6个州、市的19个县(市)与缅甸克钦邦和掸邦两个邦及其17个县接壤，双方共开放了8个边境口岸。中缅边境还有62条主要边境通道供边民往来，此外，中缅边境地区还分布着难以数计的山林小道和渡口。傈僳族、佤族、傣族、拉祜族等16个民族长期在此跨境聚居。这些民族虽生活在两个国家，但语言文字相通，习俗相似，有相同的宗教信仰，自古以来就彼此通婚、跨国互市，往来密切。长期的共同生活导致边民国境意识淡薄，亲缘关系复杂，两国边民历史悠久的通婚、迁居、投亲等习惯和便利的地理条件，成为我国“三非”人员流入的重要原因。

2.劳动力迁移原因

我国经济自改革开放以来就保持着高速发展的良好态势，在党和各级政府的大力扶持之下，边境民族地区因地制宜地发展农业，同时依托当地优越的自然资源和迷人的少数民族风情大力发展旅游业。以现代农业和观光旅游业为主要支柱产业，我国边境民族地区的少数民族大部分摆脱了贫困。然而缅甸与我国接壤地区大部分为民族地方武装控制，经济发展水平长期滞后，人民生活水平普遍低下，缅北山区的部分少数民族甚至还在使用“刀耕火种”的种植方式，生活水平长期徘徊于温饱线以下。我国政府针对缅北实际，帮助推行“替代种植”政策后，实现替代地区种植的少数民族生活已有所改观。但缅甸边境地区经济发展基础薄弱、市场贸易开发条件差、自身经济发展能力较弱的现状很难在短期内得到改变，大量缅方贫民都希望进入中国境内生活。根据“推拉理论”，我国社会经济发展的良好态势对周边国家人员的“拉力”将持续存在。(3)张洁.非法移民对我国非传统安全的影响及治理对策——基于云南边境地区的考察[J].云南警官学院学报,2019，(05).同时，近年来不少边境地区的年轻人都选择到内地发达地区务工，边境农村地区青壮年劳动力缺乏，而缅甸人力资源充足且廉价。因此，农忙时节不少边境农村家庭都选择从缅甸雇佣帮工，一些用工单位为了缩减用人成本，也乐于非法雇佣来自境外的廉价劳动力。除此之外，还有违法分子利用劳工差价，非法组织、引带缅甸边民进入我国境内务工，并从中获取利益。两国的劳动力差价，我国境内用工单位的非法雇佣，以及我国的“民工荒”现象等，为境外缅甸人员非法入境我国边境地区和我国内地，并非法谋职甚至进行犯罪活动提供了土壤和条件。

3.非法通婚原因

中缅边境地区山水相连，16个少数民族在此跨境而居。同一少数民族间相同的语言文字、风俗习惯和宗教信仰，使得这些跨境民族虽然分属两个国家，但是并无文化隔阂，彼此间交流频繁而密切，跨国通婚的情况也屡见不鲜。此外，不少边境女青年选择到中东部发达地区务工，并在发达地区进行了婚配，使得中缅边境地区的男女比例处于失衡状态。而缅甸的经济长期落后，人民生活条件一直得不到改善，境外妇女通过缔结婚姻的方式进入我国境内生活的意愿十分强烈，因此我国边民往往会选择求娶“缅甸新娘”解决婚姻问题。根据云南省普洱市澜沧县公安机关的统计，截至2020年2月20日，当地共有“三非”人员3838人，按居留事由分类，婚嫁2062人，占“三非”人员总数高达三分之二。

4.其他原因

缅甸与我国接壤的地区中，除木姐地区、九谷市、南坎县(与德宏州接壤)外，其余接壤我国州、市的缅方一侧均由缅甸民族武装力量所控制。怒江州接壤地区为“克钦新民主军”控制区,保山市接壤地区为“克钦独立军”控制区,临沧市接壤的是“缅甸果敢民族民主同盟军”控制区和“佤邦联合军”控制区,普洱市接壤地区为“佤邦联合军”控制区。(4)数据来源：云南省普洱市澜沧县公安局。这些民族武装地区虽和缅政府达成了和解，即在政治上保持与缅政府的往来和合作，在军事上仍保持独立。由于缅政府推行“缓和国内矛盾，对内务实政策，对外扩大开放，对内致力于民族和解与发展经济”的方针，各民族武装都希望更多地占有和开发森林、矿藏资源，由经济利益引起的冲突时有发生。佤邦军和克钦军甚至不惜与政府军对抗，用武力占据森林资源、珠宝玉石资源、土地资源和贩毒通道。每当境外发生武装冲突，当地居民总会通过便利的地理条件，逃入我国境内，寻求稳定的生存条件，部分人也选择在冲突结束后长期非法居留于我国。2009年缅甸政府军对果敢实施军事打击时，短短几天就有数万缅甸难民通过各种方式逃入我国境内以获得庇护，事件平息后一部分难民选择了在我国境内非法居留下来。(5)潘军. 云南省边境地区“三非”人员管理存在的问题及对策研究[D].云南财经大学,2013.

除上述原因外，还有部分缅甸居民通过走便道、“黑渡口”乘船等多种途径，非法进入我国境内。他们通常没有有效证件，也没有固定经济来源，入境后选择从事临时性工作，或以卖淫、贩卖毒品、盗窃、抢劫等手段获取钱财，成为威胁中缅边境地区社会治安秩序的一大不稳定因素。

(二)中缅边境“三非”人员引发的问题

1.违法犯罪问题

近年来，流入我国的“三非”人员逐年增加。“三非”人员进入我国后，由于没有合法身份，教育程度低等原因，多数靠打黑工维生，导致其在我国没有固定生活来源，没有社会保障，一直处于社会底层。低廉的工资难以满足其物质需求，因此部分人员会选择走上了违法犯罪的道路，严重危害我国边境社会治安秩序、边境稳定安全。

最为突出的是毒品犯罪。与我国接壤的缅北一带属于“金三角”地区，一直以来都是全球最大的毒品输出地之一。中缅边境径道相通的条件为境内外贩毒分子提供了极大的便利，造成该地区毒品走私犯罪猖獗，人体藏毒、蚂蚁搬家式的贩毒活动十分突出，其中“三非”人员就是中缅边境毒品走私、运输、贩卖的主力军。其次，赌博及其相关的违法犯罪活动近年来也日益增加。缅甸与我国接壤地区政府看中博彩业带来的巨大利润，大力倡导发展博彩业，导致中缅边境地区赌博活动猖獗。以佤邦地区为例，目前佤邦控制区内有邦康娱乐股份有限公司、邦康莱凉山庄娱乐中心、勐波县勐波区威加斯娱乐城等五个赌场，均收入可观，勐能县、勐冒县、南邓特区地方政府也在引进投资团队，促进博彩业发展。为获取高额盈利，境外赌场还千方百计向我国境内渗透，我国公民出境赌博、外方人员因赌博问题逃入我国境内的也不在少数。不仅损害了我国法律的尊严，还因为追收赌债等行为产生了一系列违法行为。此外，缅甸妇女的卖淫现象也较为严重。在缅甸，妇女社会地位低下，家庭较为贫困，不少女青年想方设法进入我国境内生活，我国边境以及内地部分娱乐场所的老板为谋取暴利，利用他们想要到中国生活以改善生活条件的心理，非法引入了大量缅甸女青年从事相关色情违法活动。因毒品、赌博和卖淫等问题引发的杀人、盗窃、抢劫等犯罪事件已成为该地区刑事犯罪的一大特点。

2.社会发展问题

我国与缅甸接壤的地区均位于西南山区。近年来在国家政策的扶持下虽社会经济不断发展，但与发达地区相比差距较大，社会资源仍然十分有限。“三非”人员涌入我国边境地区后在我国境内就业生活，结婚生育，子女均在我国境内入学，生病后也在我国境内就医，占用了相当一部分该地区本就匮乏的医疗资源、教育资源等相关社会资源，加大了当地政府的施政压力，还给当地的社会经济发展造成了很大的难题。此外，由于缅甸的社会发展落后，教育并不普及，尤其缅北地区长年冲突不断、经济落后，当地居民少有机会接受相应文化道德教育，因此这些进入我国境内的“三非”人员文化素质低下，也没有接受文化教育的意识，导致家族贫困落后的局面难以改变，也阻碍了我国边境地区社会的发展。

由于没有在我国境内居留的合法身份，“三非”人员无法享有我国各项惠民待遇和福利，也没有相应的社会保障。导致其内心一直存在“漂泊”的心理，因此这些“三非”人员存在“断裂的国家认同”，这种心理还将影响其子女，并在其社会交往中不断向外影响。边境地区的政治文化是国家政治文化的最后一条防线，如果边境居民受到“三非”人员影响，那将对国家主体政治文化的巩固和发展带来很大影响。

3.宗教渗透问题

中缅边境有16种少数民族跨境而居，他们的宗教信仰各不相同，傣族、布朗族等自古以来信奉从缅甸北部传入我国的南传上座部佛教，而拉祜族、景颇族等则信奉由西方传教士传入的基督教，此外中缅边境地区也有信仰伊斯兰教的回族、傣回等少数民族长期居住。跨界民族宗教信仰虽各不相同，但由于他们的宗教信仰程度较高，因此宗教的多样性和同一跨界民族宗教的一致性，成为了宗教渗透的有利条件，带来了严峻的宗教安全挑战。(6)张金平.云南跨界民族的宗教安全问题探析[J].云南民族大学学报(哲学社会科学版),2010,(04).缅北地区与我国一衣带水，与我国西南地区部分少数民族间文化相近、语言相通，又能逃避我国有关部门的监管、打击，因此各方势力一直在此游走。西方国家通过政府和民间两个渠道，加大对缅甸投资和援助，笼络并利用“民地武”组织为保护伞，对我国实施宗教渗透，希望将缅北地区打造为对我国实施宗教渗透的前沿阵地。

三、中缅边境“三非”问题治理现状

(一)中缅边境“三非”问题治理取得的进展

中国与缅甸相毗连，国境线绵延2000余公里，且云南段无天然屏障，因特殊的地理和历史原因，缅籍“三非”人员流入问题突出，对边境地区的社会治安稳定造成了严重影响。对此，云南省各级公安机关对“三非”问题的治理高度重视，建立多警种联合作战的“一线堵、二线查、三线控”打防协作办案机制，采取了多项措施对“三非”问题进行了治理和打击。

对于非法入境问题，在硬件设施方面依托“立体化”边境技防工程，建设中缅边境的物理隔离栏；并积极开展情报信息收集研判，及时获取内幕性、预警性和深层次的非法入境案件情报和线索；加强重点敏感地带的巡查、堵截力度及外国人入境检查，并深挖幕后组织者、运输者，准确掌握“四黑”人员(黑摩的、黑导游、黑出租、黑摆渡)活动轨迹。对于非法居留和非法务工问题，公安机关依托当地党委政府的支持，充分发挥基层党组织、村组联防组织作用，深入乡村、社区基层，建立了境外人员信息联络员制度，将村书记、村主任和村民小组长等建为信息员，进一步掌握其辖区境外人员变动情况。各地公安机关还结合当地实际情况，对容留“三非”人员务工的劳动密集型企业，如修理厂、废品回收站、餐饮场所等定期清理排查，依法查处聘用“三非”人员的用人单位，从源头上挤压其活动空间。2020年以来，中缅边境各地全力推进“三非”治理工作，多次开展治理“三非”人员的专项行动，效果显著，在西双版纳州开展的专项行动中，共查处“三非”人员1309人；德宏州仅第一季度就查获偷越国边境治安案件1218起1218人，偷越国边境刑事案件35起258人，抓获组织运送者21人，查处缅籍“三非”人员4651人。(7)数据来源：云南省普洱市公安局。

(二)中缅边境“三非”问题治理面临的困境

1.相关法律法规滞后

《中华人民共和国出境入境管理法》和《中华人民共和国外国人出境入境管理条例》是现行对于“三非”外国人进行管理的主要法律依据。《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》中也对该问题进行了相应规制。除此之外，还有云南省根据实际制定的《云南省边境地区中方人员出境入境管理规定》和《云南省中缅边境地区境外边民入境出境管理规定》及其具体执行办法。值得注意的是，上述地方性法规出台时间均为20世纪，当时我国尚处于改革开放初期，经济发展水平不高，边境地区“三非”人员流入现象并不突出，与现在不能同日而语，而且相应的处罚规定均是以当时经济发展程度为标准。在现在看来处罚较轻，对于非法居留和非法就业等行为，根据我国法律规定只能处以罚款和拘留，很多“三非”人员没有畏惧之心，屡罚屡犯。而且随着我国经济的飞速发展，缅甸边民非法进入我国并在此非法居留、非法务工的情况突出，之前的立法很难与现在的实际情况相适应，已经严重滞后于如今“三非”人员治理的需要。

2.警力严重不足

公安机关出入境管理部门是对“三非”人员进行打击、治理的主要职能部门。但在实际工作中，一直存在着警力不足的普遍情况。以云南省普洱市为例，该市公安机关出入境管理民警仅占全市总警力1.5%，澜沧县、孟连县、西盟县与缅甸交界，国境线长303.292公里，这三个县公安局出入境管理大队民警数量分别为8人、5人和3人，除大队长、教导员和内勤外，主要警力还要投入到公民出入境证件办理等工作中去，负责“三非”问题治理的警力十分有限①。对“三非”外国人的大力整治、清理工作，往往依赖于专项行动而难以形成常态化治理，导致该问题屡治不止。

3.口岸和通道的基础设施有待改善

当前我国中缅边境地区的口岸、通道，基础设施建设滞后问题仍然突出。主要表现在口岸公路等级低，晴通雨阻，通达能力弱，适应不了一类对外开放口岸的需要。其次，由于当前资金缺口较大，口岸的基础设施建设还不够完善，查验单位使用的查验工具落后、设备老化，边防检查查控机制没有覆盖到每一条边境通道。没有建立边防检查查控机制的通道，就意味着不能持《中华人民共和国出入境通行证》出入境，不能满足当前出入境管理的需要。

4.“三非”人员遣返难度大

根据《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于中缅边境管理与合作的协定》的规定，我国遣返缅籍“三非”人员需要取证、审批等多步程序。缅方对我方移交的“三非”人员也要确认身份且耗时较久。目前我国在中缅边境地区仅有德宏一处设有遣返站，远不能满足日常遣返工作的需要。公安机关出入境管理部门看守待遣返的“三非”人员，需要耗费大量人力物力。不仅如此，根据中缅边境公安机关的统计，正常移交遣返一名“三非”人员平均花费1000余元，遣返工作耗资巨大。除了耗费大量人力、物力之外，遣返工作最大的问题就是由于出入境十分便利，缅方没有对被遣返人员的管理收容机构，该地区“屡劝屡返”的现象十分突出，遣返工作收效甚微。

5.社会公众的参与度不足

治理中缅边境“三非”问题，不能只依靠短期的清理和打击，还应当采取长期有效的防治措施。这不仅需要公安机关的不懈努力，更需要社会公众的积极参与。然而，独特的人文历史地理原因，造成当地边民心中国家边界概念不强，不能深刻意识到“三非”问题的严重危害，导致了社会公众对“三非”问题治理的参与度不高，甚至主动到缅甸雇佣帮工，容留“三非”人员在我国境内生活，难以形成群防群治的有利局面。

四、中缅边境“三非”问题治理对策

(一)以总体国家安全观为指导，积极开展国家安全教育

当前我国周边国家冲突不断，传统安全与非传统安全问题交织，边境安全的问题和影响越来越大，必须上升到国家安全的层面进行思考和解决。有关部门应该深刻意识到，中缅边境“三非”人口的流入，引发的危害社会稳定和宗教渗透等问题，对我国国家安全可能造成的威胁。以总体国家安全观为指导思想，防范和化解危害国家安全的风险，并利用国家安全教育日等机会，加强对我国边境人民进行国家安全教育、宣传工作，深化边民对国家安全的认识，并使维护国家安全成为边民内化于心、外化于行的思维方式和行为习惯，自觉抵御危害社会稳定、国家安全的行为。

(二)加强对中缅边境地区的政策扶持，促进边境地区经济发展

中缅边境地区，属于经济发展较慢、生活水平较为低下的地区。落后往往会造成愚昧，长期存在的贫困现状，容易产生毒品犯罪、跨国婚姻、宗教渗透等问题。因此，国家应加大对边境民族地区的政策扶持，改变该地区贫困、落后的状况，从而促使当地的公民综合素质得到提高，坚定边境地区少数民族的国家认同感，减少滋生违法犯罪的经济原因，为维护边境安全铸就坚实的基础。

(三)完善法律体系构建，依法开展治理工作

针对目前治理“三非”问题的法律法规分散、滞后的问题。首先要尽快出台专门性法律，完善法律体系构建。使得对“三非”人员的流入及其产生的一系列违法犯罪问题的治理，均能真正做到有法可依。其次，在保证执法工作有法可依的基础上，一要加强基层公安机关发现和查处涉外违法犯罪的能力和水平，开展基层派出所外国人管理工作业务培训，提高民警涉外管理意识，做到及时发现情况，及时赶赴现场，及时调查处理，及时请示汇报。二要加强边境维稳工作，加强出入境管理，严厉打击非法出入境活动，做好应对边境突发事件的准备，确保国家安全和边境稳定。

(四)建立协作机制，提高情报信息的服务质量

对于中缅边境“三非”问题应当以公安机关为核心，加强综合治理和各社会保障部门联合行动。由地方党委、政府牵头，公安、市场监督管理、司法、卫生等相关部门统一认识、统一部署、统一行动，形成齐抓共管，各部门相互协助配合的执法协作体系，形成打击合力，防范和消除“三非”人员流入后滞留、务工等问题。并进一步提高情报信息的服务质量，将情报信息置于开展相关工作的主导地位、基础位置，各相关部门共享情报信息，将情报信息成果转化为服务领导决策的重要依据，维护国家安全的预警支持。

(五)加强中缅双边合作，共同治理“三非”问题

加强中缅双方国际合作，处理好双方外交关系。我国公安出入境管理部门、国家安全部门在处理相关问题，要坚持以总体国家安全观为指导，依据相关国际条约和有关法律，加强与缅甸政府和缅北民族武装组织的国际警务交流与合作，在解决有关跨国有组织犯罪等问题上通力合作、共同打击。对于偷越国边境问题，形成我国“防”、缅方“堵”的良好合作局面，共同维护双方国边境秩序和社会稳定。

(六)借鉴国外治理“三非”问题经验

随着经济的发展和全球化的进程，“三非”人员的流入成为每个国家在发展过程中必须要面对的问题。美国、英国等发达国家也不堪其扰，一直在寻求解决方法。如美国就通过完善相关组织机构，增加对边境管理执法工作的财政和人员投入，构筑边境隔离墙，给边境管理执法人员装配高科技电子设备等手段，提高边境管理水平，防范非法越境。通过借鉴他国经验、吸取他国教训，并结合我国实际，对中缅边境“三非”人员进行治理，在采取有效措施的同时，防止治理不当而引发社会、民族矛盾。