论我国农民工法律援助制度的完善

（岳阳广播电视大学 科研与项目建设中心，湖南 岳阳 414006）

农民工是指有农村户口，有承包土地，但离开户籍所在地，主要从事非农产业的人员。农民工是伴随着我国20 世纪80 年代改革开放的浪潮应运而生的，随着时间的推移和经济的快速发展，农民工更替了一代二代，发展至今又衍生出了新生代农民工和新型职业农民。农民工是我国城市中一个特殊且极为重要的群体，他们文化程度普遍不高，法律意识淡薄，社会交际也较少，更谈不上丰富的社会资源和人脉资源。一旦其权益受损，尤其是薪酬拖欠或工伤事故等问题，很难及时、顺利的得到解决。虽然政府及其职能部门出台了相关农民工维权措施，但很难从根本上解决实际问题。笔者认为，引导农民工借助法律援助来维护自身合法权益，是解决农民工权益的关键所在。

1 我国农民工法律援助的立法现状

法律援助是国家建立的保障经济困难公民和特殊案件当事人获得必要的法律咨询、代理刑事辩护等无偿法律服务，维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义的一项重要法律制度[1]。我国对农民工这一群体的法律援助立法不完善。目前已实施的仅有《法律援助条例》（国务院令第385 号），但这一条例位阶层级较低，属于行政法规，还有一些相关规定散见于政策性文件和一般规范性文件中，总之，农民工的法律援助规定没有体现到国家法律体系中。具体而言，我国农民工法律援助制度在立法思想上不明确，法律援助的相关规定过于笼统，主要体现在援助主体、援助对象、援助条件、援助义务和援助经费等方面。援助主体方面，仅有“政府是法律援助的责任主体”规定，没有明确规定社会组织、企事业单位和个人的责任主体；援助对象方面，《法律援助条例》只将经济困难者、残疾人士、未成年人等弱势群体纳入进来，没有将农民工群体完全纳入法律援助范围；援助条件方面，其是以“经济困难+法定身份+案件类型”作为申请标准，没有考虑到农民工群体的身份户籍、身体状况、经济状况和社会地位等综合因素，援助门槛过高，导致大部分农民工无法申请到法律援助；经费方面，法律援助经费本来就不足，更没有明确规定农民工法律援助经费的保障问题等。由于《法律援助条例》对“经济困难”标准没有明确具体的规定，导致实务操作缺乏统一的标准，因此很多城市只能将城镇居民最低生活保障线作为经济困难标准，农民工因此被卡在了法律援助之外。

2 农民工法律援助制度现存问题

2.1 政府责任意识不强，援助工作经费不足

我国法律援助机构系统尚不完备，人均经费0.2 元（以全国13 亿人口计算）[2]。我国法律援助经费保障不足，其重要原因之一就是有些地方政府对法律援助责任意识不强，对法律援助工作不够重视，正因为此，势必导致法律援助工作经费较少，最终导致法律援助与我国法治发展不平衡。

2.2 农民工签约率低，社会保障不到位

相当一部分用人单位不愿意和农民工签订《劳动合同》，就算农民工单方面提出要求，用人单位也不予理睬。有的虽然签订了劳动合同，但实际不按照合同操作，要么合同内容不明确，要么不妥善保管，一旦发生劳资纠纷，合同欠缺，问题重重。恶意克扣、拖欠工资，不为农民工缴纳社会保险，随意要求加班加点等社会现象普遍，社会矛盾突出。农民工在劳动关系中处于劣势地位，外部客观环境又偏袒用人单位，很难在维护农民工权益及劳动执法上做到客观公正。

2.3 调查取证难，索赔难，执行难

一旦农民工与用人单位产生劳资纠纷，当地相关部门不仅不主动作为，还往往相互推诿、拖延、弃责、扯皮，有的甚至对农民工权益侵害案件根本不予受理。在农民工维权过程中，有的部门对农民工调查取证不予配合、阻挠驱赶，甚至威胁维权人员。除此之外，一些地方法院和仲裁机构轻视农民工群体，对国家法律规定置若罔闻，人为阻碍农民工维权案件进入司法程序。事实上，很多农民工权益受到侵害后不懂得如何收集证据。因执行难，农民工认为政府的法律援助制度只不过是一种虚设制度，因而大大削减了他们对党和政府的信赖程度。

2.4 劳动争议处理机制不合理

我国劳动争议处理机制繁琐复杂、程序太多，农民工如果通过仲裁或诉讼途径维权，程序多、周期长、成本大。我国《劳动法》（中华人民共和国主席令第24 号）、《劳动合同法》（中华人民共和国主席令第七十三号）关于“60 天仲裁时效”“劳动仲裁前置程序”及一裁二审制度的规定，显然不利于劳动者，反而有利于企业，少数企业利用这些法律规定对付农民工维权。法律援助机构虽然可以为农民工提供免费法律服务，在劳动仲裁或诉讼程序中缴纳的费用较少，但涉及工伤致残和医疗事故还要缴纳伤残等级鉴定费用和医疗鉴定费。有些农民工因交不起医疗费被迫提前出院，有些医院因农民工交不起医疗费而拒绝开具疾病证明书、医疗费发票等关键证明材料，导致农民工维权时缺乏证据。

3 完善农民工法律援助制度的对策

在实际运作中，农民工法律援助机制发挥的作用与建设社会主义新农村、和谐社会的目标要求上有较大差距。在城市中，农民工工资拖欠、人身损害赔偿和医疗事故等纠纷问题已成为社会焦点，农民工因各种因素很难实现辩护权等问题，迫切需要国家和地方政府采取有力有效措施解决，建立和完善农民工的法律援助制度，正好弥补了我国立法这方面的缺失。

3.1 建立和完善农民工法律援助管理机制

3.1.1 建立专门的农民工法律援助管理部门

目前，全国各地已初步成立了法律援助中心机构，为了更有效更具针对性的保护好农民工权益，应建立专门面向农民工的法律援助机构，设立统一的维权服务平台，为农民工普及法律知识，让农民工知晓法律赋予其什么权利，享受哪些权益，从而让农民工更好地维护自己的合法权利。此外，因农民工流动性较大，应加强不同地区的农民工法律援助机构合作。非本地户籍的农民工在当地受到权利侵害时，应避免各地援助机构信息沟通不顺畅甚至互相推诿的现象，否则就会增加农民工的维权成本，再次变相地侵犯农民工权利[3]。

3.1.2 加强对法律援助主体的统筹和整合

加强对法律援助主体的统筹和整合既可以提高法律援助主体的积极性，又可以避免援助资源的浪费。加紧建设法律援助机构工作人员队伍和公职律师队伍，从质量和数量上提升法律援助队伍，从根本上保障农民工维权的后盾。建立对执业律师进行法律援助的激励和表彰机制[4]。如将律师参与农民工法律援助作为评选优佳律师的重要因素，明确规定执业律师每年必须提供不少于3 次的农民工法律援助，并给予表彰等。充分调动其他法律服务志愿者的积极性，发挥他们的作用，他们虽然不及执业律师拥有专业系统的法律知识，但凭借志愿者们长期积累的司法实践工作经验，依然能够更好地帮助农民工维权。

3.2 构建农民工法律援助的律师服务体系

律师在法律援助制度的发展进程中，起着最重要的作用，提供法律援助的主体首先是律师，由哪类律师为农民工提供法律援助？是专门的公职律师、社会律师还是私人律师？这取决于我国的律师和农民工群体的社会实际。从效率上讲，公职律师是主动接受法律援助案件，其工作更具有针对性，并且可以更多地利用政府法律援助平台所提供的公共信息，所以他们在同一时间处理案件的效率要比社会律师高。根据国情，我国农民工队伍庞大，而公职律师中专职法律援助律师队伍薄弱，需要援助的农民工和能够提供援助的律师资源之间悬殊太大，所以纯公职律师法律援助模式是满足不了现状的，因此，在我国采用混合模式为农民工提供法律援助是最为科学合理的选择。但由于农民工法律援助案件调查取证难，办案时间相对较长，且政府的激励和补助制度不够健全，致使执业律师很少主动接受农民工法律援助案件。为此，可以从以下几方面进行改进。

第一，扩大公职律师法律援助队伍规模，由国家财政专项资金拨款，强化公职律师对农民工提供法律援助的激励机制，让公职律师承担更多的法律援助任务，更多的服务于社会弱势群体。

第二，由政府出面与社会上的执业律师机构签订合同，进行农民工法律援助项目的招标、评比和奖励，加强完善法律援助律师的税收、补贴等保障措施。

第三，注重年轻律师法律援助资源的挖掘和培养。一些新上手的年轻律师案源较少，政府以通过宣传和实施优惠措施吸纳他们从事农民工法律援助服务，既可以锻炼年轻律师的办案经验和职业素养，又能更好的为农民工提供法律服务[5]。

第四，建立志愿者法律援助服务机制，广泛宣传法律援助体现的公平正义理念，吸收自愿提供法律援助的社会志愿者力量，并做好志愿者的注册管理和表彰激励工作。

农民工法律援助工作是一项社会公益事业，但提供援助的主体难免有一些追名逐利或被动接受的现象。因此，必须建立健全农民工法律援助工作机制。首先，鼓励律师事务所设立专门机构，便捷、快速地向农民工提供法律咨询及援助，并对此类机构予以必要的优惠性政策支持和保障。其次，完善执业律师办理法律援助案件的评估和管理机制。律师管理部门应加强对律师办理农民工法律援助案件的管理，做出一些具体明确的标准和要求，定期评估，并进行必要的淘汰和表彰。最后，政府可定期对农民工法律援助情况进行总结，通过研讨、培训或座谈等形式，加强农民工法律援助工作的信息交流和资源共享，强化农民工法律援助工作机制。

3.3 增加农民工法律援助的相关经费预算

西方国家的法律援助制度是该国的一项福利制度，这势必给国家财政造成较大压力，使得政府责任更为重大。我国是一个人口众多的发展中国家，经济发展水平不及发达国家，国家还没有经济实力负担法律援助费用，权宜之计就是国家提供必要的财政经费作为基础保障，通过宣传号召、激励倡导，使更多的社会力量、社会资源关注支持农民工的法律援助。随着国家国力财力的不断提升，将会逐步加大农民工法律援助的财政投入，加强政府责任，为我国的法律援助事业提供坚强后盾。

3.4 扩大农民工法律援助的便捷途径

除了从实体上切实保障农民工自身权益以外，还必须从程序上实现法律援助工作的快速便捷。首先，应该深入社区、农村等基层区域，用通俗易懂、灵活多样的交流方式，向农民工普及法律援助制度的相关内容，使农民工对国家法律政策产生信任感和认同感，在农民工生活聚集区设立农民工法律援助服务点，随时向农民工提供咨询和服务[4]。其次，农民工接受法律援助的程序应简化快捷、特事特办、降低成本。这样才不至于让农民工望而却步，畏难退缩。最后，必须加强农民工维权的最终执行和落实。很多时候，农民工通过法律援助打官司胜诉了，但其结果却是一张千辛万苦得来的空文，用人单位或侵权方拒不执行判决。实践中，农民工的维权胜诉只停留在纸上，其主张的权益很难落实执行。因此，一定要加强农民工受损权利的最终落实和执行，强化基层法院的强制执行力度。

4 结束语

我国建立法律援助制度，旨在保护社会弱势群体的权益，而农民工是我国弱势群体的重要组成部分。只有从从立法源头和司法过程中全方位多角度给予农民工群体更多关怀，从政策、制度、立法等多层级多方面真正建立一个维护农民工权益的机制，使每位农民工的合法权益都能够从根本上得到保护，才能加快社会主义法治进程，促进社会公平和谐，维护社会稳定。