论国家民主集中制与政党民主集中制的分合

谭 波，赵 智

（1．海南大学法学院，海南海口，570228；2．河南工业大学法学院，河南郑州，450001）

自国际无产阶级运动以降，民主集中制原则就伴随而生。检视早期无产阶级理论著作，马克思和恩格斯虽未明确提出民主集中制的具体概念，但在其著作中却对民主集中制的内涵和精神作出了准确的描述。①1850年8月，马克思、恩格斯在《中央委员会告共产主义者同盟书》中写道：“革命活动只有在集中的条件下才能发挥出自己的全部力量。”参见《马克思恩格斯选集》（第1卷），人民出版社1995年版，第562页。1872年，恩格斯在《论权威》中写道：“联合活动的首要条件‘是要有一个能处理一切所属问题的起支配作用的意志’……”其后，随着俄国无产阶级运动的兴起，国内无产阶级政党对于民主集中制原则的争论也日益激烈，最终在1905年12月举行的俄国社会民主工党第一次代表会议上，通过和确立了由列宁提出的“民主集中制”原则②列宁本人也在此时完成了从坚持集中制到民主集中制的转变。，并于1906年4月在俄国社会民主工党的党章中正式确立了民主集中制作为党的根本组织原则。随后，列宁在领导俄国无产阶级革命运动实践中，对民主集中制原则的理论及相关制度的发展加以推进。

中国共产党成立后，在长期的革命实践中，自始至终将民主集中制作为党的根本组织原则，确保了党领导人民成功建立了新中国。建国后，中国共产党作为执政党，民主集中制原则依旧作为党的根本组织原则。而在国家层面，在起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》第15条中③《中国人民政治协商会议共同纲领》第15条规定：“各级政权机关一律实行民主集中制。”，正式确立了民主集中制原则作为各级政权机关的根本组织原则。由此，民主集中制作为我国政党与国家共同的根本组织原则正式得以确立并沿用至今。2016年10月27日，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（以下简称《准则》）正式实施，作为新时代党建工作的代表性规范，对如何坚持民主集中制原则指明了建设方向。以此为例，本文对政党和国家两种不同秩序下的民主集中制原则进行了仔细对比和分析，借以对政党的组织发展和国家机构的组织运作提出些许建议。

一、两种视阈下民主集中制原则的考察

（一）政党范畴下的民主集中制

民主集中制原则作为指导党内一切工作的根本原则，在党的历届全国代表大会上或实际工作中均有所体现。尽管在不同的历史时期内对民主集中制的内涵和表述略有不同，但其实质精神和作为党内的根本原则的地位一直未变。如党的七大将六大通过的党章中的“民主集中制”的提法改为“民主的集中制”，把“集中指导下的民主”修改为“集中领导下的民主”。[1]1956年，党的八大对党章进行了新的修改，将“集中领导下的民主”改为“集中指导下的民主”。[2]究其以上变化之原因，更多的是由于特定的历史背景所要求，无涉民主集中制的关键内涵。现阶段下，集党内民主集中制主要精神的规范在《中国共产党章程》（以下简称《党章》）和《准则》这两部党内法规中。党内民主集中制在这两部党内法规的主要内容被表述为：

首先，民主集中制在党内的表现形式为“四个服从”。“四个服从”全面概述了党的组织之间的关系和党员个人与组织之间的关系 ，是党内民主集中制的精髓所在。自1938年毛泽东在《论新阶段》中第一次在党内完整提出“四个服从”以来，中国共产党所取得的伟大成就中无不体现着全党上下对“四个服从”的坚决贯彻和执行，这也逐渐成为区别于其他政党的显著标志。

其次，民主集中制为党内秩序提供制度保障。党内工作作为一个整体，其每一个部分都具体由每一名党员来完成。无论是在党内的决策阶段或是在执行阶段，都需要坚决贯彻民主集中制原则。这主要体现在以下几个方面：第一，党的各级领导机关在作出决议时必须充分发扬党内民主。民主是集中的前提，党内民主是党的生命，是保障党员充分行使自己权利的基石。党内的任何一项决议都必须经过广泛的民主参与和民主讨论，使每一名党员都可以自由表达自己的意见，从而保证党内决议可以充分体现全体党员的意志。这不仅是民主集中制的内在要求，而且也是加强和规范党内政治生活的目标之一。第二，各级党组织和党员在工作中应当坚决服从上级党组织的决定。《党章》和《准则》对此有着详细规定。下级党组织和党员个人对上级党组织的服从，有利于树立党中央的绝对权威，从而使党的意志得到始终如一的贯彻执行，这也是党集中力量办大事的优势所在。

最后，民主集中制体现党内法规制度体系的精髓。党内法规集中体现着全党的共同意志，是党自身理论建设和实践经验的总结。2016年12月，在《关于加强党内法规制度建设的意见》中，提出要在“建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系的目标”，而民主集中制作为党的根本组织原则，自然贯穿于党内法规体系中从制定到实施的每一个阶段。党内各项法规制度，包括党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度，其实质都是民主集中制原则在党的建设和党内生活的具体应用。[3]由此，党内法规体系作为目前全面从严治党之利器，坚持以党章为根本，以民主集中制为核心，推进党内法规体系的逐步完善，就有着尤为显著的划时代意义。

（二）国家范畴下的民主集中制

新中国成立以来，我国的历次宪法修改，都将民主集中制作为国家机关的根本组织原则写入宪法，这也就从根本上确立了民主集中制原则的合宪性和合法性。回顾整个国家的发展历程，无论是在国家内部决策还是国际上的角色发挥，民主集中制都成为促进国家在这些领域各项政策顺利推行的原则保障。

1．民主集中制是实现人民当家作主的根本路径

《宪法》第2条确立了我国国家权力的来源，即任何权力都来自于人民。人民行使国家权力的机关为全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。细考宪法文本中对国家权力机关的规定内容，可以发现，国家权力机关从产生到运作，无不体现着民主集中制原则。一方面，国家权力机关组成人员的产生由人民选举产生。《宪法》第97条规定了我国目前的人民代表大会代表选举制度，虽然目前只是在县乡两级实行直接选举，县级以上实行间接选举，但随着经济社会的发展，直接选举的范围可能会逐渐扩大。另一方面，宪法详细规定了国家权力机关的具体职权，这些职权在实践中的运行，其本质就是民主集中制的体现。

2．民主集中制为国家机关的架构奠定根基

我国现行权力架构为人民代表大会领导下的政府和司法机关对其负责的运行模式。根据现行《宪法》第58条、第85条、第123条、第128条和第134条的规定，全国人民代表大会及其常务委员会作为国家的立法机关，国务院和地方各级政府作为国家的行政机关，监察委和法院、检察院分别作为监察机关、审判机关和国家法律监督机关，构成了我国基本的国家机关框架。而在这个框架内，民主集中制被体现得淋漓尽致。以全国人民代表大会为例，国务院和最高人民法院、最高人民检察院和国家监察委员会都由全国人民代表大会选举产生，而全国人民代表大会作为最高国家权力机关，由人民选举产生，行使人民所赋予的国家权力，因此，这些国家机关的产生都是人民意志的体现。另外，这些国家机关又要对全国人民代表大会负责，并且受其监督，全国人民代表大会有权罢免其不称职的人员。[4]纵观整个过程，民主集中制的体现并非处于静态之中，而是在动态的运转中，充分发扬民主优势，协调各种权利运行，消除阻滞因素，从而维护国家权力的正常运转。

3．民主集中制是推进国家治理能力提高的不竭动力

改革开放以来，中国所取得的伟大成就不仅从侧面反映出我国民主法治建设程度的不断完善，而且也是对国家治理能力的肯定。但各方对决定国家治理能力取得巨大成就的原因则有着不同的理解，如有的学者对此秉持“发展型国家”理论[5]，也有的学者则坚持“中国模式”理论[6]，还有的学者认为根本原因在于中国具有强大的政治能力[7]。这些观点的不同甚至意见相左，也间接证明了中国治理能力取得的成就的背后原因不能被简单地一语概括，其关键因素仍然值得继续深思。

但可以相对达成共识的是，改革能够被持续作为提升国家治理能力的推进剂。回顾改革开放之初对于要不要改革开放的争论，现在似乎已经可以有定论。在新的历史时期，对于要不要继续深入推进改革开放的争论，也已经得到了肯定的答案。需要肯定的是，坚持民主集中制是持续推进改革开放的首要条件。正如前文所列举的观点，国家治理能力取得巨大成就的原因有多种解释，但是究其本质，其实是民主集中制在不同领域内所产生的作用，只不过其表现形式略有不同。质言之，民主集中制作为沟通国家治理体系与治理能力之间的中介机制，将现代化的国家治理体系转换为现代化的国家治理能力。[8]并且基于稳定的国家权力更迭，从而有效保证国家治理能力的持续发展。因此，坚持民主集中制原则，推进国家治理能力的不断提升，从而为解决社会转型期所产生的矛盾和问题提供了可视化的操作空间，无疑也为国家的现代化和法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设指明了前进的方向。

二、民主集中制原则在两种视阈比较下的检视

（一）纲领性规范不同

民主集中制原则在政党和国家视阈下都有明确的体现，并都发挥着极为重要的作用。然而，民主集中制原则在这两种视阈下所依据的纲领性规范却不甚相同。

在马克思主义政党的理念中，民主集中制所依据的纲领性规范是《党章》。目前，党内法规体系体现民主集中制的最具代表性的就是《党章》和《准则》。《党章》在总纲部分明确指出了民主集中制作为党的根本组织原则，党内所有工作的开展都必须是在贯彻民主集中制原则下进行。如在《党章》所规定的党员的权利义务关系、党的中央和地方组织关系和党内的监督关系中，都被民主集中制原则所涵盖。[4]而《准则》中则对党委的领导在实践中对民主集中制的具体运用作出了规定。党委领导作为党内“关键少数”，处于党内用人制度的顶端，在实际工作中对民主集中制原则的贯彻，对全党上下都具有示范作用。[9]

而在马克思主义国家观下，民主集中制的纲领性规范主要是《宪法》。宪法作为国家根本大法，对我国的国体和政体作了明确的规定，在我国社会主义法律体系的运行过程中有着统领全局的作用。这种作用不仅体现在所有的其他法律皆依宪法制定，而更为重要的是宪法中所规定的原则在其他法律的运行中也具有重要的引领作用。民主集中制作为宪法在国家机构组织方面最具代表性的原则，自然也不例外。改革开放40年来，宪法为相关的改革提供了合宪性基础，也为相应改革的方向作出了制度展望，而这种作用的渠道就是民主集中制。

在宪法的规范意义上，民主集中制的内容主要体现在：首先，由人民选举产生的代表组成人民代表机关，作为“人民行使国家权力的机关”行使国家权力，这种代表机关在我国包括全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；其次，以这种国家权力机关作为所有国家机关，即整个国家机构的“权力母体”，由其自下而上地再逐级对应性地选举产生其他所有的国家机关，而后这些国家机关向选举它产生的机关负责，受其监督；再次，不同的国家机关之间存在一定的权力分工，由此分出各种国家机关；最后，中央与地方之间，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性原则，但是边界并不稳定。[10]上述内容，反映出民主集中制在宪法规范体系内的作用。

（二）组织权能不同

民主集中制作为政党和国家组织架构的指导原则，不仅形式不尽相同，而且其组织之间关系也有较大的不同。在政党范围内，党章的第18条④《中国共产党章程》第18条规定：“党的中央、地方和基层组织，都必须重视党的建设，经常讨论和检查党的宣传工作、教育工作、组织工作、纪律检查工作、群众工作、统一战线工作等，注意研究党内外的思想政治状况。”规定了党的组织包括中央、地方和基层三级组织体系。以党的中央组织为例，党的全国代表大会是党的最高权力机关，同时也是党内的最高监督机关。党的全国代表大会选举出党的中央委员会和中央纪律检查委员会，党的中央委员会选举出党的中央政治局、中央政治局常务委员会和中央委员会总书记，而党的中央军事委员会组成人员由中央委员会决定产生。党的地方组织和基层组织对党的中央组织之间是服从的关系，即党的下级组织要服从上级组织。这种上下服从关系保证了党的中央组织对地方和基层组织的绝对领导，也是党内民主集中制中集中原则的关键所在。

在国家范围内，全国人民代表大会与各级人民代表大会之间并不是领导与被领导的关系，而是法律监督、工作指导、业务联系的关系。[11]这种存在关系既可以保障人民主权的地位，同时，也促进地方充分发挥自主权利，这也是民主集中制的本质要求。

（三）实施形式不同

法律的生命在于实施，民主集中制在规范意义上是一种原则，抽象性是其天然属性。因此，民主集中制的功能在很大程度上取决于其是否能在政党和国家范围内得到完整的实施。由于党章和宪法所调整的对象不同，民主集中制在政党内和国家内所实施的具体形式也不相同，主要体现在以下两个方面：

1．适用对象不同

政党范围内，党章中所调整的对象为全体党员，而党员身份不是与生俱来的，而是需要履行一定的程序才可取得。⑤参见《中国共产党章程》的第5-7条。因此，在成为党员后，其权利和义务在党章中都有明确的规定，任何党员个人都应当遵守民主集中制的原则。

而在国家中，宪法所适用的个体对象一般为中华人民共和国公民。公民身份的取得途径具有多样性，既可以先天获得，也可以在以后通过具体途径取得，而民主集中制经由人民代表大会制度适用于所有公民。

2．适用程度不同

民主集中制原则在党内对于全体党员和各级党委都普遍适用，任何党员和党委组织应当坚定不移地执行上级党委的决定。如果对上级党委的决定有不同意见，也应当在执行的基础上，保留自己的意见，并向上汇报。另外，作为党内民主集中制的衍生，党内的选举制度、党委讨论决策制度和请示报告制度构成了民主集中制在党内的制度体系，对全体党员和各级党组织都具有适用性。

但是在国家机构中，民主集中制原则的适用有所不同，主要体现在：第一，宪法第86条⑥《宪法》第86条规定：“……国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制……”规定了国务院的领导制度。显然，虽然在国务院的决策中，可以做到民主参与和民主讨论，但在决策时，则更多的是依赖于行政首长的个人决断。同样，宪法第105条⑦《宪法》第105条规定：“……地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”对地方各级人民政府的领导制度也作出了相似规定。第二，宪法第93条对中央军事委员会的领导制度也作出了规定，即中央军事委员会实行主席负责制，依然与民主集中制原则不相同。第三，在我国目前的司法审判机关中，依据《人民法院组织法》中的有关规定，审判委员会内部在作出决策时所依据的是民主集中制，但目前我国各级法院审判委员会在实践中则更多的是依据少数服从多数的原则，而不是真正的民主集中制。部分国家机关内民主集中制原则的不同适用，也与党内民主集中制的适用形成鲜明对比。

（四）位阶不同

党内民主集中制和国家民主集中制虽然有着许多不同之处，各自也都有自己独特的运行模式，但是党内民主集中制在位阶上却高于国家制度体系中的民主集中制。

首先，虽然在世界范围内人民民主的出现时间早于党内民主，但是在中国，党内民主的形成时间却要早于人民民主。[12]究其原因，是由于在古代乃至近代长期以来的专制统治下，人民并没有真正的民主权利。1921年，中国共产党成立以后，民主集中制逐渐成为党内的根本组织原则。新中国成立后，随着中国共产党作为执政党地位的确立，党内民主集中制也逐渐成为设立国家机构的根本原则。其次，党内民主集中制是国家民主集中制的基础。党内民主集中制经过近百年的发展，其党内立法、执法和监督三种权利体系结构完整，并且在实践中得到了检验和不断的完善，这就为在国家中实行民主集中制奠定了路径基础，提供了经验借鉴。最后，党内民主集中制的发展推动着国家民主集中制的发展。历史证明，在党内民主集中制发展的不同阶段，国家民主集中制的建设也受到较大的影响。往往在党内民主集中制发展较好的时期，国家民主集中制也处于发展较好的阶段。如中共八大时期，党内的民主集中制发展就迎来了建国后发展的一个高峰期，与此同时，国家民主集中制也得到了充分发展，国家的经济建设也取得了显著成就。相反，在党内民主集中制发展缓慢甚至停滞时期，国家中的民主集中制发展也相应地受到巨大挫折。如文革时期，党内的民主集中制原则遭到巨大破坏，党内的正常政治生活秩序被打乱，而反映在国家层面，民主集中制的缺位一定程度上导致了社会生活的动荡。

三、民主集中制原则在政党和国家关系中的功能细化

在建设中国特色社会主义国家的道路上，处理好政党和国家的关系是关键一环。作为世界上党员人数最多的中国共产党与世界上人口最多的国家，这两个“世界之最”也决定了在处理两者关系时既不能简单地以“拿来主义”为主，也不能固封自守，尤其是随着要坚持“道路自信”观点的提出，我国的社会主义建设也必将为世界提供“中国经验”。十八大以来，随着政党和国家之间关系的进一步融合，民主集中制原则在两者关系中的功能也将迎来新的发展定位。

（一）保障党的领导核心地位

中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，担负着加强自身建设和带领中国人民进行社会主义建设的双重使命。应当看到，这两个使命并非非此即彼，而是互为依存。党只有通过不断加强自身建设，从而提高自身的治理能力，才可以带领中国人民进行社会主义建设。另一方面，不断进行的社会主义建设也为党的自身建设提供经验的积累和制度的革新。而要实现这个双重使命，就应当确保党的领导核心地位不会变质，但我们仍然要继续追问：究竟应当如何保障党的领导核心地位？

自“八二宪法”颁布实施后，我国的根本政治决断制度已经形成为“中国共产党-全国人民代表大会”的模式。[13]在这个决断模式中，中国共产党的领导核心地位被显露无疑，尤其是随着“中国共产党的领导”被写入宪法⑧《宪法》第1条第2款规定：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”，这一政治决断日益成熟，而民主集中制原则为维持这个决断模式发挥着根基作用。一方面，党通过自身的执政党地位，拥有无可比拟的政治号召力，使决策拥有广泛的民主性和正当性；另一方面，通过特定程序，经过全国人民代表大会的表决，上升为国家政策，在这个程序中，又赋予决策的合法性，从而完成党作为中国特色社会主义领导核心的蜕变。

（二）巩固人民代表大会制度

长期以来，人民代表大会制度作为我国宪法宣示的根本政治制度和政权组织形式，已经成为一项社会共识。虽然建国以来我国的宪法历经多次修改，但是这一根本制度却都无一例外地得到保留。尤其是作为全面继承“五四宪法”精神的“八二宪法”的颁布实施，更是将人民代表大会制度赋予了新的逻辑内涵，并且集中地反映在民主集中制原则对于巩固我国人民代表大会制度的这一重大功能实现上。

人民代表大会制度其本质是保障人民充分行使国家权力，其表现形式主要是通过各级民选代表，定期参加人民代表大会，从而行使人民所赋予的各项国家权力，以维持国家各项系统的正常运转。这种“权力接力”的形式可以概括为“人民-民选代表-人民代表大会”的结构模式。而在这个结构模式中，民主集中制原则维系着相邻环节的顺利过渡。无论是在“人民-民选代表”环节中的民主的广泛性，还是在“民选代表-人民代表大会”环节中意志的集中性，都是民主集中制原则在巩固人民代表大会制度中的具体体现。

（三）促进党政融合背景下国家机构职能的有效发挥

党的十九大提出：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，……是决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的根本保证。”[14]因此，在政党和国家之间关系融合的大背景下，如何保障国家机构之间的权力配置适当和职权统一，成为影响国家机构职能有效发挥的难点，但是民主集中制则可以通过成熟的运行模式对这一难点进行制度供给。

总体而言，国家机关内部权力关系形成了决策-执行-监督的格局。[15]在目前党政融合的大趋势下，以党政合署办公为例，通过党内民主，在一定程度上消解存在于一些国家机构中的首长负责制所可能带来的弊端，继而为决策的正确性筑牢根基，而这种“正确性”作为民主集中制原则的实质标准[16]，为后续“执行-监督”工作的展开创造良好局面，从而有力地保障了国家机构可以有效发挥其应有职能。

四、结语：稳固民主集中制原则在两种视阈中核心地位的三个坚持

（一）坚持发挥民主集中制原则在两种视阈中的基础性作用

随着我国社会主义基本矛盾的转变，在全面依法治国的背景下，无论是政党层面还是国家层面，都迎来了新的发展时期。与此同时，也都面临着自我不断改革的现实，许多传统的社会治理模式也都在悄然发生变化。然而，在这个渐变的过程中，对民主集中制原则在两种视阈中所发挥出的基础性作用的再提倡，则可以有效地保证改革之路始终行走在正确的方向上。这种基础性作用细言之可以分为两个方面：一方面，坚持发挥民主集中制原则在两种视阈中组织架构方面的作用。新时期下，政党和国家组织架构的设置已然从为了实现政党和国家本身所具有的职能转变成为权力制约之间的动态平衡，在平衡各种权力、防范权力的行使对公民基本权利造成侵犯的过程中，有效发挥民主集中制原则的作用则具有重要的引领意义。另一方面，坚持民主集中制原则在决策制度中得到有效地贯彻和遵循。科学的决策制度对于建设成熟的政党和民主法治的社会主义国家都有着不可替代的地位，不仅对于推进党内政治生活的健康发展，而且对于国家的稳定进步也有着关键作用，而坚持民主集中制原则是科学决策的根本前提。

（二）坚持推进民主集中制原则在规范领域和实践领域之间的互动

党内民主集中制原则与国家民主集中制原则随着社会经济的发展得以日益完善，虽然在不同时期遇到的困难有所不同，但是依靠民主集中制原则在中国现实社会中所展现出的制度优势和活力，都较为妥当地得以一一解决。这种将民主集中制原则不断地从规范领域到实践领域之间的互动，已经成为我国建设社会主义法治国家的基本经验，亦使民主集中制原则本身所具有的内在意涵随着时代的进步得到不断发展，从而更好地发挥其在政党和国家领域内的重要作用。以《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等为代表的一批党内法规颁布，党内的民主集中制原则也迎来了新的发展机遇，对新时期党内建设有着不可估量的意义。而在国家层面，民主集中制原则通过有效的法定程序也在实践中得到有效实施，成为国家“三位一体”制度的基础，有力地推动建设社会主义法治国家的宏伟目标。

（三）坚持强化民主集中制原则发展中的问题意识

从历史的维度上来观察，民主集中制原则在党内的发展呈现出波形状态，不同的时期，党内对民主集中制原则的解读也存在不同程度上的区别，其关键内涵虽然未发生根本变化，但是一些外延的变化所引发的社会效应也在时刻提醒着我们应当树立相应的问题意识。而如今，站在新的社会发展起点上，在政党内和国家中都可以清晰地看到由于贯彻民主集中制原则不充分所引发的种种问题。如在党内民主集中制原则的实践中，仍然存在着党委决策中民主集中制原则体现不够充分、党内生活的民主程度较弱、部分党委班子领导出现“一言堂”等问题。在国家层面，各级人民代表大会对其他同级国家机关的监督力度不够，部分地区人民民主水平仍然处于较低发展阶段等问题。在学术研究领域中，民主集中制原则在传统政治学领域得到深入的研究和发掘，也取得了丰硕的成果，成为政治学领域的重点研究对象。相比较而言，民主集中制原则在法学领域内的研究就显得滞后许多，导致民主集中制原则在法律规范层面的研究仍然处于较低水平，从而造成民主集中制原则在法学理论层面认识的局限性，由此对政党和国家的法治化建设提供的理论支撑较少。以上这些问题的出现需要我们不断地在民主集中制原则的实践中树立问题意识，从政党建设和国家发展中对民主集中制原则进行不断反思和解答，从而可以更为从容地迎接社会转型时期所带来的挑战。