价值分工与知识合作：一种部门间关系理论

张乾友

内容提要 典型的现代社会结构包括三大组成部门，其中，公共部门、私人部门与非营利部门之间存在一种制度分工，以维护社会的多元价值。在过去几十年的市场化改革中，传统部门分工受到了破坏，使公共部门日益受到私人部门价值的入侵，非营利部门则同时受到了公共部门价值与私人部门价值的入侵。从维护社会的多元价值与促进对公共问题的有效解决这两大目标出发，我们需要在三个部门间建立起价值分工与知识合作的关系，让每个部门中的行动者都能找到更适合于自身价值选择的行动方式，让整个社会成为包容多元价值选择的生活空间。

在过去几十年里，世界各国政府纷纷掀起了一场以市场化为导向的公共部门改革。作为这场改革的结果，今天，公共服务的私人供给或多元供给已经成了一种日常性的公共管理实践，而公共部门与私人部门以及非营利部门间的边界也不再泾渭分明了。这种变化无疑带来了许多好处。相比于政府垄断公共服务的传统模式，在引入竞争之后，人们获得了更多的服务选择，各种服务的供给效率也得到了提高；同时，对私人部门与非营利部门中的行动者来说，通过直接参与公共服务，他们的公共参与精神与能力都可以得到提升，进而就有助于促进社会的良好治理。就此而言，部门间的融合可能意味着社会治理的进步，当所有行动者都可以直接参与治理过程时，社会就有了更多的途径和办法来实现良好的治理。但是，在实践中，部门间的融合具有明显的不对称性，这表现为，公共部门与非营利部门都受到了不适用于它们的原则的入侵，进而导致了它们本应代表和维护的价值的失落。就此而言，部门融合又可以被视为对部门分工的一种破坏，而在这种破坏可能阻碍了多元价值与原则之实践的意义上，它反而导致了社会治理的退步。多元价值的存在与繁荣是现代社会的一大特征，比如，社会主义核心价值观包括了多种价值，表明中国就是一个鼓励多元价值共同发展的社会。从这一前提出发，本文主张，对一个试图维护多元价值的社会来说，不同部门间的合理分工是必不可少的，而社会治理的一大任务就是维护并基于现实的变化来恰当地调整这种分工。本文先从20世纪后期两位重要思想家的观点入手阐述部门分工的理念及其现实表现，然后分析公共部门的市场化改革对部门分工的影响，最后讨论如何在当前重建部门间的合理分工的问题。

一、多部门社会中的部门分工

在展开论证之前，有必要交代本文使用的两个基本范畴，即多部门社会与市场化。现代社会是由不同部门构成的，这是基础性的社会现实，也是所有社会科学研究都必须考虑到的一个前提。任何人想要讨论现实的社会问题，必然立刻就会认识到这一前提。当然，在现代社会到底由哪些部门构成的问题上，学者们可能存在分歧，因为从不同的问题出发，人们可能关注的是社会结构中不同的方面。同时，从趋势上看，在市场化改革之前，人们的讨论主要是建立在公共部门与私人部门二分基础上的，而在市场化改革之后，越来越多讨论则以公共部门、私人部门及非营利部门的三分为前提了。这意味着，社会的部门结构不是一成不变的，甚至，多部门结构也可能并非现代社会结构的唯一可能形式。虽然承认这种可能性，但本文的主旨并不是讨论社会结构的不同可能性。这种讨论指向的是对多部门结构的激进变革，本文的目的则是讨论多部门结构的理想功能，关注的是如何通过多部门结构来促进良好的治理。具体来说，本文关注的是如何通过公共部门、私人部门及非营利部门的三部门结构来促进良好的治理，而这个问题就是由过去几十年的公共部门改革催生的。

这场改革包含许多不同的方面，并由此导致了对其描述上的某种混乱，私营化、公私合营、企业家政府、新公共管理、协同治理等不同的标签似乎都可以适用于它。本文之所以选择市场化的概念，主要出自这样一种理解，即过去几十年公共部门改革的主要结果是造就了一个公共服务市场，并把不同部门中的行动者分别变成了这个市场中的买家与卖家。其中，政府主要扮演买家角色，并通过买卖合同而非行政权力来调节其与私人行动者及非营利行动者间的关系，也通过合同将政府所遵循的某些公共规范施加到后两者身上；私人行动者与非营利行动者则在这一买家垄断市场中为了政府合同而互相竞争，而鉴于私人行动者也就是企业往往更擅长竞争，要能与它们争夺资源，非营利行动者就必须让自己也变得越来越像企业；在某些情况下，政府机构仍然会直接扮演公共服务提供者的角色，却不再是垄断性的提供者，而也要面临私人与非营利行动者的竞争，因此也会倾向于引入企业化的管理手段来增强自身的竞争力。由此，围绕公共服务供给所展开的整个部门间关系的领域似乎就变成了一个市场。当然，市场化并不能涵盖近几十年公共部门改革的全部内容，但它描述出了这场改革对社会的三部门结构的影响，即三部门社会似乎正在被改造成一个市场。本文关注的正是这样一种变化的规范后果。可见，三部门社会与市场化之间存在一种紧张关系，本文接下来的内容就是要呈现这种紧张，并从中得出维护和完善三部门社会的理由与实践上的建议。

应当说，对部门间关系的讨论是现代实践哲学与社会科学研究中的一个经典议题，无论早期现代政治理论家对“市民社会与国家”还是当代社会科学对“政府与市场”关系的探讨，很大程度上都是在回应不同社会部门间关系的问题。作为一个经典议题，学者们在此留下了无数的成果。但对于理解当代部门结构的特征与功能，在20世纪后期的人文社会科学研究中有巨大影响的两位思想家——弗里德曼与罗尔斯的观点有着特殊的重要性，因为他们的观点中都包含了某种部门分工的设想。

在过去几十年里，许多政府都放松了对企业行为的规制。而这种改革之所以得以普遍推行，很大程度上得益于由弗里德曼提出的“企业唯一的社会责任就是增加利润”的观点的流行。不过，弗里德曼的观点并不是无条件的，要拒绝让企业承担其他社会责任，前提是政府已经履行了出于诸如控制污染或培训长期失业者等社会目的征税并决定其使用的责任[1]Milton Friedman,“The Social Responsibility of Business is to Increase its Profits”，The New York Times Magazine(Sept.13,1970).。就此而言，弗里德曼主张的其实是一种严格的部门分工，即由企业构成的私人部门与政府所代表的公共部门间的分工[2]Andreas Georg Scherer, Guido Palazzo and Dorothée Baumann,“Global Rules and Private Actors: Toward a New Role of the Transnational Corporation in Global Governance”，Business Ethics Quarterly,2006,16(4),pp.505-532.。在理想条件下，当两个部门都能各司其职时，它们各自所对应的不同类型的价值——比如社会产出的增长与社会分配的公平——就都能够得到有效地促进。反之，如果所有企业的每一项决策都需要顾及其对社会公平的影响，那整个私人部门的产出增长必定极其缓慢，进而，政府能够用来促进社会公平的资源也将变得非常有限；同样地，如果政府在制定每一项决策时都要考虑其对企业利润的影响，那公共政策促进社会公平的功能必然大打折扣，同时，总被当成婴儿一般呵护的企业也将失去在竞争中不断自我提升的能力，进而阻碍社会产出的增长。在理论上，这一分工对私人部门与公共部门各自所承担的社会责任做了一种公平的分配，它既要求企业不断提高自身的盈利能力，也要求政府不断提高自身的监管能力，并通过二者的各司其职来促进各种类型的社会责任的共同履行，进而促进不同类型的价值。然而，当追逐利润被视为一种社会责任时，政府对企业利润的再分配就成了对一种重要社会责任的阻碍。如果这一推理被许多人所接受，他们就将没有理由支持政府监管，而这就会损害政府的监管能力，进而破坏社会的部门分工。就此而言，弗里德曼式的部门分工是有缺陷的，在实践中，它经常沦为了企业反对政府监管的说辞。

在当代政治哲学中，通过某种分工来促进不同类型价值的想法在罗尔斯一系的平等主义理论中得到了广泛探讨。平等主义希望促进社会范围内的合理平等，同时又不希望把这一责任强加给所有个体，因为这会对个体施加过多干预，降低每一个人追求自己想要的生活这一目标的价值，并因此降低每一个人本身的价值，而如果对平等的追求导致了人的价值的贬损，那平等似乎也就不再是一种值得追求的价值了。所以，“坚持人们必须一直想着其他人的处境好不好并据此调整他们行为的想法是不具有道德吸引力的。如果人们可以将他们的大部分精力投入他们自己的事务而不必总是关注社会的福祉水平或不平等程度，他们就可以过更自由也更好的生活，这是具有规范重要性的事实”[3]Liam B.Murphy,“Institutions and the Demands of Justice”，Philosophy&Public Affairs,1998,27(4),p.258.。出于这一考虑，罗尔斯将他的平等主义正义原则的规范范围限定在社会的基本结构，而不要求个体及其联合也要遵循正义原则。罗尔斯将这一设想称为基本结构与直接适用于个体及联合之规则间的制度分工，并认为，“如果能够建立这一分工，那么，在明确知道为保持背景正义之必要矫正正在社会体系中别的某个地方得到实施的情况下，个体与联合体就可以自由地在基本结构的框架之内去更有效地促进他们自己的目的”[4]John Rawls,Political Liberalism,New York:Columbia University Press,1996,p.269.。需要指出的是，与弗里德曼提出政府与企业间的分工带有免除企业的其他社会责任的意图不同，罗尔斯的关注点并不是为个体免责，而是如何保证背景正义[5]Samuel Scheffler,“Is the Basic Structure Basic?”in Christine Sypnowich, ed., The Egalitarian Conscience: Essays in Honour of G.A.Cohen,New York:Oxford University Press,2006,p.107.，在这里，通过让个体不必徒劳地操心保证社会背景正义这一他们无力解决的问题，制度分工可以更有效地促进分配正义与其他价值间的平衡。

比较弗里德曼与罗尔斯，二者的区别之一是，在弗里德曼这里，企业与政府各自所代表价值之间不存在优先顺序，所以，二者间的分工是一种非整合式的分工，它不受更高层面的价值调节，因而，基于这种分工，企业将不再需要进一步证成其利润最大化的行为，不再需要回应其他社会目标对其提出的潜在要求；而在罗尔斯这里，正义则在所有价值的排序中具有首要地位，所以，社会基本结构与个体及其联合间的分工是可整合的，不是说只要社会的基本结构保证了背景正义，个体及其联合就可以完全拒绝正义原则对其利益最大化行为或生活方式选择的任何约束，相反，要让基本结构所保障的背景正义得到实践，个体接受正义感对其生活计划的规约就是必不可少的[1]John Rawls, A Theory of Justice, Cambridge, Massachusetts: The Belknap Press of Harvard University Press, 1971,p.567.。二者的另一区别是，弗里德曼并没有考虑我们今天所说的非营利部门，而在罗尔斯这里，确立被他称为联合体的非营利部门相对于基本结构的某种程度的独立性与独特性则是使人们“能够以一种尊重小规模人际关系之恰当价值的方式去过他们自己的生活”[2]Samuel Scheffler,“The Division of Moral Labor:Egalitarian Liberalism as Moral Pluralism”，Proceedings of the Aristote⁃lian Society,Supplementary Volumes,2005,79,p.236.的一个必要条件。因此，当罗尔斯说“政治宪法、得到法律承认的财产形式、经济的组织以及家庭的性质都属于基本结构”[3]John Rawls,Political Liberalism,New York:Columbia University Press,1996,p.258.时，他的正义理论似乎并不依赖于弗里德曼式的部门分工，换句话说，企业制度也要接受正义原则的规范。同时，当他把联合体划到基本结构之外时，又明显地表达出，一个价值多元的社会也依赖于基本结构中的社会部门与基本结构之外的社会部门间的制度分工，而这种分工的实质要求就是，作为联合体的非营利部门应当拥有存在上的独立性与功能上的独特性。然而，经过近几十年的公共部门改革，这一条件已被严重破坏，进而，罗尔斯式的制度分工也就很难继续履行其促进多元价值之实现的功能了。

二、市场化对部门分工的破坏

前文表明，弗里德曼与罗尔斯都从分工的角度来看待不同社会部门间的关系，而这样一种视角必然预设了社会中存在不同类型的价值且不同部门分别适宜于实践不同类型的价值这两大判断。当然，在道德立场上，弗里德曼主要关注的是自由市场及其中的“经济人”存在的独立性，而从这一立场出发，部门分工就成了部门分离的一种理由，也成了私人部门拒绝公共部门之干预主张的一种理由；罗尔斯主要关注的则是分配正义原则的规范效力，而从这一立场出发，部门分工则主要成了提高社会促进分配正义之能力的一种机制，当然，它同时也为其他价值之实现提供了制度空间。无论如何，从他们共同的角度来看，只要社会想要同时（虽不必是同等地）促进不同类型的价值，不同社会部门间的某种分工就是必不可少的。反之，如果一个部门承担起了促进它本不适宜于促进的价值的任务，就可能导致所涉各种价值的贬损。

需要指出的是，虽然弗里德曼与罗尔斯的部门分工论都引发了很大的理论争议，但在20世纪的大部分时间里，“政府从事公共工作，企业从事私人部门的工作，慈善的非营利机构则填充二者间的空白，各人自扫门前雪”[4]John D. Donahue and Richard J. Zeckhauser, Collaborative Governance: Private Roles for Public Goals in Turbulent Times,Princeton,New Jersey:Princeton University Press,2011,p.8.的图景则符合人们关于不同社会部门关系的常识性认识，也基本反映了发达工业国家中的社会实践。在这些客观存在着部门分化的社会中，人们可能持有如下信念，即现代社会中那些基础性的价值都是独特而不可替代的，因此就有必要通过专门的部门来致力于它们各自的实现，而且，每一部门都应坚守与其所致力实现之价值相匹配的原则，避免其他原则的侵入对自身所维护价值的干扰。比如，如果政府的存在是为了维护和促进平等相关的价值，那它在其行动中就应拒绝可能损害平等的原则——比如竞争，即使这一原则可能带来别的价值的提升；如果非营利组织的存在是为了维护和促进生活方式的选择自由及相关价值，那它在其行动中就也应拒绝可能损害这一价值的原则——如不偏不倚地对待所有人的原则，即使这些原则的适用能够促进平等等其他基础性的价值。至于企业，虽然它对利润的追逐本身并不体现什么基础性价值，但通过对利润的追逐，它的确为许多基础性价值的实现创造了条件，在这个意义上，保持企业与其他部门的距离，使其独立于其他原则尤其公共原则也是保证一个社会中各种价值都能百花齐放的一个必要条件。

然而，经过几十年的市场化改革，这一部门分工模式发生了重要的变化，在政府、非营利组织与企业都加入了同一个公共服务市场的意义上，许多学者认为，部门分工模式正在让位给一种新的部门合作模式。“在许多国家，政府与非政府的行动者都已开始尝试使用合作式的对话来作为处理看似无法解决的冲突的手段。”[1]Judith E. Innes and David E. Booher, Planning with Complexity: An Introduction to Collaborative Rationality for Public Policy,New York:Routledge,2010,p.4.结果，传统的公私分界不复存在，在几乎所有领域，“当前的问题都不仅仅是公共的或私人的，而是共同的”[2]Robert Agranoff, Collaborating to Manage: A Primer for the Public Sector, Washington, DC: Georgetown University Press,2012,p.54.。在这种转变的支持者看来，部门合作是比部门分工更优越的一种部门间关系模式，因为“合作途径释放出了一个具有企业家精神的公民集体的深不可测的聪明才智，用以发明全新的和灵活的解决方案。做得好，合作将在政府与私人参与者之间创造出一种协同状态，使它们能够创造出比它们各自单独努力所能得出的更多成果”[3]John D. Donahue and Richard J. Zeckhauser, Collaborative Governance: Private Roles for Public Goals in Turbulent Times,Princeton,New Jersey:Princeton University Press,2011,pp.4-5.。如果是这样，部门分工模式的退场就成了一件值得庆祝的事情。

无疑，部门分工是有缺陷的，在这种模式下，公共部门能够使用的治理工具非常有限，导致其维护和促进平等相关价值的能力也很有限，其突出表现就是公共产品的生产和供给难以满足社会需求。通过市场化改革，公共部门获得了丰富的治理工具，可以通过各种方式将私人行动者与非营利行动者都纳入公共生产中来，由此建立起了公共产品的多元供给模式，在逻辑上，也让社会拥有了促进平等相关价值的更多途径。但有的时候，重要的不是我们得到了什么，而是我们失去了什么[4]Bonnie Honig,“The Politics of Public Things:Neoliberalism and the Routine of Privatization”,No Foundation:An Inter⁃disciplinary Journal of Law and Justice,2013,10,p.67.，因为我们的所得可能并不能弥补我们的所失。如果说以市场化为实质内容的部门合作让这些社会得到了解决共同问题的更多手段也收获了更多成果的话，在这个过程中，这些社会到底失去了什么？

一方面，它们失去了一个独立于市场原则的公共部门。前文已经提到，传统上，以政府为主体的公共部门是为了维护和促进平等相关的价值而存在的，它的所有行动都只有诉诸平等相关的价值才能得到证成，而现在，随着政府与企业开展合作行动的增多，政府受企业影响日益加深，平等相关价值在证成政府行动中的地位则大大降低。比如，传统上，福利项目是以促进社会成员间的收入与机会平等为目的的，而现在，随着社会投资的观念与模式的兴起，收入与机会平等已经不足以证成政府所提供的福利项目了，当政府所掌握的公共资金也越来越多地被理解为一种资本，因而政府的所有行动都可以被视为一种投资时，这些投资可以带来的回报尤其经济回报就也成了证成它们的重要条件[5]张乾友：《投资型社会的生成与治理转型》，〔南京〕《江苏行政学院学报》2019年第5期。。甚至，如布朗（Wendy Brown）对奥巴马第二任期就职演说的分析所表明的，在作为市场化改革最重要推手的美国，投资的经济效率已经成了证成政府行动的首要因素。结果，“政府行为与企业行为现在在根本上是一致的，它们都在从事正义和可持续性的生意，但在这样的生意中，正义与可持续性本身从来都不是目的”[1]Wendy Brown,Undoing the Demos:Neoliberalism’s Stealth Revolution,New York:ZONE BOOKS,2015,p.27.。

另一方面，它们也失去了一个独立于市场原则与公共规范的非营利部门。根据传统理解，非营利组织的形成是人们为了促进某种被彼此视为善却未被或不能被证成为公共善的目的而组织起来，并自愿投入相应资源来保障这一目的之实现的结果。基于这一理解，竞争等市场原则不适用于非营利部门，因为不同非营利组织有着不同的目的和达成各自目的所需的手段，不需要彼此竞争；无偏狭性等公共规范也不适用于非营利部门，谁都不能要求一个旨在帮助白血病儿童的非营利组织一视同仁地对待所有儿童，因为这样必然导致它失去存在的价值。而在当前的部门合作模式下，整个非营利部门获得了作为“公共服务中的伙伴”的新的存在形态[2]〔美〕萨拉蒙：《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，田凯译，〔北京〕商务印书馆2008年版，第13页。，也随之失去了豁免于市场原则与公共规范的特权。作为公共服务中的“伙伴”，非营利组织需要与同样参与公共服务供给的企业伙伴一同竞争，以证明其能够促进公共服务供给效率的提升，否则就将失去伙伴地位及相应的政府资助。结果，“当前的许多非营利组织都认为它们自己在各自所面对的市场现实下被环境所困而不得不接受了这些企业价值和实践”[3]Richard Bush,“Survival of the Nonprofit Spirit in a For-Profit World”，Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly,1992,21(4),p.396.。由于组织的存续已变得比其服务对象的处境更加重要，非营利组织就不再能够承载其成员对善的判断。与此同时，成为政府供给公共服务的伙伴通常就意味着要接受政府所遵循的公共规范，而在这种情况下，非营利组织对不同社会成员的偏狭性对待就可能被视为歧视而被要求进行矫正，但这种矫正又经常会造成对非营利组织成员选择生活方式之自由的侵犯。考虑到以上两方面的影响，非营利部门在过去几十年的蓬勃发展实际上是这一部门“背离其本质的过程”[4]张乾友：《对志愿部门发展的治理反思》，〔哈尔滨〕《行政论坛》2018年第1期。。

可见，在当前的部门合作模式中，公共部门与非营利部门都在很大程度上失去了其本来的存在形态，结果，政府变得越来越像企业，它虽然仍在追求平等相关的价值，却越来越不是作为目的而只是作为手段来追求这些价值；非营利组织则在某些方面越来越像企业，在另一些方面越来越像政府，但无论像企业还是像政府，它都不再能够保障人们在相对较小的社会空间内选择生活方式的自由，甚至，“在市场为导向的慈善家群体中，已经存在一种观点认为非营利组织‘太多’，组织合并应该得到鼓励”[5]〔美〕爱德华兹：《谁有损失》，载〔美〕萨拉蒙编著：《慈善新前沿：重塑全球慈善与社会投资的新主体和新工具指南》，深圳国际公益学院译，〔北京〕社会科学文献出版社2019年版，第604页。。如果我们把社会比作一个花园，市场化让其中花的数量有了大幅增长，同时种类则大大减少。如果从部门分工向部门合作的转变意味着社会拥有了一座更加茂盛的花园，但同时，这座花园中只能生长一种花。这样的社会是我们想要的吗？

三、重建部门间的恰当分工

对部门分工模式的反对有两大常见论点。一种认为，当代公共部门的一个基本行动特征是面临日益严格的预算约束，因而需要其他部门为其提供财政及人力方面的支持。公私合营在当代各国中的流行主要就是出自这一论点[6]Roger Wettenhall,“The Rhetoric and Reality of Public-Private Partnerships”，Public Organization Review: A Global Journal,2003,3(1),pp.77-107.，它被期望帮助各国政府克服公共开支增加与预算受限间的紧张。另一种论点则强调社会环境的复杂化对公共部门胜任力的影响。持有这一论点的人认为，当社会环境比较简单时，社会只需把公共事务交给一群职业化的政客与官僚并让他们遵守相应的职业规范就可以保证平等相关价值的持续生产。而在今天，公共事务的复杂性已经完全超出了封闭政府体系的解题能力，结果，仅凭公共部门自身就无法继续胜任维护和促进平等相关价值的任务了。比较而言，仅仅因为预算约束导致公共部门无法履行职责并不足以在规范层面上否定由公共部门专事公共事务之部门分工模式的价值，至少在逻辑上，当一个社会的政治环境允许更大规模的公共支出时，这一约束就不存在了。而在社会的复杂化过程不可逆的前提下，复杂化的论点则为在公共部门中引入私人部门及非营利部门知识的改革做出了更有说服力的证成，由此似乎也就削弱了部门分工模式的规范价值。

复杂化论点在逻辑上包含两大命题。首先，任何价值的实现都需要相应的知识基础；其次，社会的复杂化破坏了公共部门维护和促进平等相关价值的知识基础。两者中，第一项命题与部门分工模式并不矛盾，相反，在很大程度上，部门分工以及更一般的社会分工都体现了这一命题。如果一个人想要促进平等，他就必须知道如何合理地定义平等以及哪些因素会影响到他所定义的平等。如果一个人想要保护现有的公共政策体系无法覆盖的某种文物，他也必须拥有关于如何保护这种文物的高度专业化的知识。如果不具备知识上的胜任性，想要促进某种价值的人就不可能促进这种价值。换句话说，如果一个人想要促进某种价值，就必须让自己掌握有助于促进这种价值的充分知识，就必须让自己变成这方面的一个专家。这就是分工的道德重要性。从价值选择的角度来看，承担分工体系中的特定角色属于人们的价值选择，因为，相比于不愿付出任何“沉没成本”的持币观望者，选择某种专业角色并承担因此失去其他替代选择的代价更能反映出行动者对这种角色所体现价值的严肃对待。正是在这个意义上，分工体系是多元价值的一个前提条件，通过为人们提供学习和运用各种专业知识的制度空间，它在客观上承担了保障多元价值的功能。所以，社会的分工体系既包含了一种知识分工，也包含了一种价值分工，其功能是通过知识分工来促进不同价值的实现。作为历史形成的一种社会结构，部门分工体系的形成表明，人们在长期的社会实践中认识到存在一些彼此不可通约的价值类型，因而通过相应的制度设计来维持不同类型价值间的部门性边界，从而使人们能够通过专事于对某类价值具有支持性的知识来促进不同价值的实现。

可见，部门分工是一种试图通过知识分工来维护价值分工的部门间关系模式。这种模式要能良好运行，前提是每一部门中人们所拥有的知识的确能够支持他们去维护和促进这个部门所承载的那些价值。然而，复杂化论点的第二项命题试图表明，这一前提已经不存在了。今天，公共部门在面对高度复杂的公共事务时呈现出了严重的知识不足，因而迫切需要开放自身的边界以吸纳外部知识。而私人部门与非营利部门则凭借其对公共事务之解决的知识贡献而获得了参与公共事务的资格，并把几乎所有传统上的公共问题都变成了共同问题。但这是否就意味着我们应当采取市场化的改革？前文已经表明，市场化的后果之一是对不同部门间价值分工的破坏。如果这一后果不可避免，那前面的问题就变成了，我们是否应当允许不同社会部门间价值分工的被破坏，以促进不同部门间的知识合作。如果答案为否，那我们有没有别的办法促进部门间的知识合作，以应对日益复杂的共同挑战？

如前所述，多元社会的存在与繁荣是现代社会的一大特征。而要保障多元价值，一方面，我们就不能允许一些价值侵入甚至取代其他基础性的价值，换句话说，就应当有某种价值分工；另一方面，每一种基础性的价值都需要有相应的知识基础。部门分工模式为社会的价值分工提供了制度空间，但在当前条件下，则造成了公共部门在维护和促进平等相关价值上的知识不足。市场化通过在公共部门中引入竞争而将私人部门与非营利部门中的知识加入到了对公共问题的解决之中，促进了不同主体在特定问题上的知识合作，但同时，也对不同部门间的价值分工造成了破坏，损害了社会的价值多样性。就此而言，要保障多元价值，一个社会就既需要价值分工，也需要知识合作，换句话说，就需要一种能够同时实现价值分工与知识合作的部门间关系模式。

要维护社会中的价值分工，就要尊重每个部门所特有的价值评估方式。而鉴于所有国家的市场化改革都是由政府推动的，这就要求政府重新寻找对自身和其他组织的恰当的价值评估方式。就对政府的价值评估而言，首先，在国家层面上，政府应当拒绝企业式的隐喻，不能因为企业通常对资金使用的经济效率更高就试图对自身进行企业化的改造，毕竟，企业之所以能够产生更高的经济效率，是因为它们只需要考虑资金使用的经济效率。反过来，政府则需要考虑比资金使用的经济效率更多的目标，且大多数其他目标都与企业的经营方式存在矛盾。作为通过强制结合的方式形成的制度空间，国家的存在使平等相关价值的实现成为了可能，所以，对平等相关价值的促进仍然是国家评估自身价值的首要标准。其次，在政府间关系上，所有上级政府都应谨慎使用竞争这种治理工具。过去几十年的组织实践表明，只要两个组织处于竞争之中，它们就会倾向于采取企业化的经营方式以求获胜。虽然地方政府间的竞争并不完全是国家推行竞争式地方治理的结果，但在过去几十年各国的国家治理改革中，竞争式的地方治理无疑加剧了地方政府间的竞争，进而加速了地方各级政府对自身的企业化改造，使“地方政府作为‘政治企业家’”[1]何艳玲、李妮：《为创新而竞争：一种新的地方政府竞争机制》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2017年第1期。这样的观念成为了许多学术叙述中一个无须反思的前提。反过来，当上级政府有意弱化下级政府间的竞争时，下级政府就将获得更大空间去追求获胜之外的其他目标，而在这个过程中，国家以及社会也更有可能找到对它们的更恰当的价值评估方式。

就政府对其他组织的价值评估而言，它不能以“公共服务中的伙伴”为标准来评价所有组织的价值。在提供公共服务是维护和促进平等相关价值基本途径的意义上，如果各种类型的组织都愿意参与到这个过程中，当然不是什么坏事。但如果政府以是否参与公共服务提供为标准来决定一个国家最重要的公共资源的分配，由此引导甚至迫使所有非营利组织接受作为公共服务中的伙伴的角色，将不仅损害这一类组织所代表的价值，也可能损害社会的自我认知。从这一标准出发，社会将不再是一个拥有多元价值的生活空间，而仅仅成了一个生产和消费公共服务的场所。那么，如何避免所有组织都被迫成为公共服务中的伙伴？需要指出的是，对企业来说，由于它的目的仅仅是盈利，到底是作为政府的“伙伴”还是作为其他市场主体的“伙伴”而盈利并没有区别——这也是我们说私人部门并不代表什么基础性价值的原因，所以，这个问题的实质含义就是，如何避免非营利组织被迫成为公共服务中的伙伴？

非营利组织之所以转型为公共服务中的伙伴，首要原因是它们依赖于政府的资金。但在这一点上，不同类型的非营利组织之间存在极大的不对称性。主要依赖于企业家捐赠的大型基金会有足够的能力拒绝政府干预，也就能够拒绝公共服务中的伙伴这一角色。真正受影响的是那些更具草根特征的非营利组织，它们由于自身“造血”能力的不足而更加依赖于政府的“输血”，并因此不得不接受政府的相关规范。要让这些草根非营利组织能够去促进那些具有社会性却不具有公共性的价值，需要两方面的努力。一方面，草根非营利组织需要增强自身的行动能力。它们既需要通过更有效地满足社区需求来寻求更加积极的社区支持，也需要加强彼此间的合作，通过资源共享降低外部依赖。另一方面，作为整个非营利部门最重要的资助者，政府也需要改变现有的资助方式。草根非营利组织转型的一个原因是政府资助方式从拨款转向合同外包，从允许草根非营利组织相对自由地决定将公共资金用于何种目的到以合同的方式限定这些组织被允许追求的目的和手段[2]Chiara Cordelli,“The Institutional Division of Labor and the Egalitarian Obligations of Nonprofits”，The Journal of Po⁃litical Philosophy,2012,20(2),pp.148-149.。在政府仍然是整个非营利部门最重要资助者的前提下，回归拨款式的资助方式可以让草根非营利组织拥有更多自由空间，在代政府维护和促进具有公共性的价值的同时，也有必要的资源去维护和促进那些仅仅具有社会性的价值。而当草根非营利组织可以不必作为公共服务中的伙伴而彼此及与企业竞争时，它们在组织形式及运行方式上也就不必进行企业化了。当然，政府要能这么做，首先需要社会改变对公共资金的认识，即公共资金并不是只能用于促进具有公共性的价值，相反，公共资金的更高目的是用来促进一个包容多元价值的社会。当社会形成了这种观念，就不会要求政府必须确保它的每一笔支出都能够带来与公共价值之实现相关的绩效，相应的，就为草根性的非营利组织借助公共资金去促进社会性价值的活动留下了空间。而要改变社会对公共资金的认识，理论研究还有很多工作要做。

坚持部门间的价值分工意味着私人部门与非营利部门都可以不必作为公共服务中的伙伴而参与公共事务，但这并不意味着它们不能通过别的方式为公共问题的解决贡献自己的知识。在当前的研究中，“公共服务中的伙伴”与“共享裁量权”可以被视为部门之间知识合作的两种模式。在公共服务中的伙伴模式中，由于政府决定了伙伴关系的目的，企业与非营利组织都只能贡献关于手段的知识，结果，它们与政府间的知识合作就只是一种浅层次的知识合作。同时，在这种模式中，政府通过合同限定企业与非营利组织参与公共服务的范围与方式，表明它并不信任后两者，结果，即使在知识层面，不同伙伴间的合作也并不充分，从而不利于提高伙伴关系解决公共问题的效率。在共享裁量权模式中，无论是否公共服务中的伙伴，不同部门中的行动者都可以共同参与公共决策，而这种决策既涉及手段，也涉及目的，相应的，它们就不仅可以贡献关于手段的知识，也可以贡献关于目的的知识，从而使它们与政府间的知识合作成为一种深层次的知识合作。在这里，通过向其他行动者开放决策这一最为重要的治理职能，政府表达出了对于后者的信任，反过来，也将促进后者更加积极主动地贡献自己的知识，从而帮助公共问题得到更妥善的解决。比如，通过开放公共决策，政府与公众之间在长远利益与眼前利益上的矛盾就可能得到更妥善的解决[1]王锡锌、章永乐：《我国行政决策模式之转型——从管理主义模式到参与式治理模式》，〔武汉〕《法商研究》2010年第5期。。就此而言，要促进部门间的知识合作，政府就需要进一步开放公共决策，从而更好地发挥外部知识的治理功能。同时，由于决策参与并不以是否公共服务中的伙伴为前提，这种知识合作模式也不会破坏不同部门间的价值分工。

总之，本文的目的是为我们理解不同社会部门间的关系提供一个新的视角。本文承认传统部门分工模式存在缺陷，同时试图表明，以市场化的方式建立起来的部门合作模式并不是传统部门分工模式的恰当替代方案。从维护社会的多元价值和促进对公共问题的有效解决这两大目标出发，本文主张建立一种具有价值分工与知识合作双重维度的部门间关系模式，并期望通过这种模式更妥善地解决当前的许多治理问题。需要指出的是，本文并不试图为每个部门编制一份详细的“恰当行为指南”，这样的机械分工早已不适应当前的社会环境，相反，本文的意图是将社会的部门间关系结构重建为一种选择框架，让每个部门中的行动者都能找到更适合于自身价值选择的行动方式。相比于传统部门分工模式与市场化的部门合作模式，这样一种模式将更有利于同时促进维护社会的多元价值与提高公共问题的解决效率这两大目标的实现。