国有企业市场化改革路径浅析

□李鹿

党的十九届四中全会提出，到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本。国有企业作为我国经济运行的微观主体，其生产组织方式很大程度上影响着国民经济活力，如何有效推进国有企业要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平，是进一步深化国有企业改革需要着重关注的问题。

一、国有企业经营方式演变历程

我国的国有企业改革历程划分为4个阶段：第一阶段为1949—1978年，实行计划经济体制，国营企业的经营、劳动、人事、分配均由政府进行统筹管理。第二阶段为1978—1992年，主要是放权让利，探索“两权分离”。针对权力过于集中的问题，政府逐步赋予国营企业自主经营的权力，国营企业在既定的政策框架下拥有一定的制度灵活性，生产积极性得以提高。第三阶段为1993—2013年，以建立现代企业制度为目标，推进股份制改革，创新劳动、人事、分配三大制度。国有企业经过探索实践和制度创新，抓大放小，解决了国企大面积亏损问题，逐步具备了较强的盈利能力和市场竞争力。第四阶段为2013年至今，随着中国进入社会主义市场经济建设的新时期，全面深化国有企业改革，推动国有资本做大做强，培育具有全球竞争力的世界一流企业，国有经济不断向重要行业和关键领域集中，成为社会主义市场经济的中坚力量。

二、当前国有企业改革存在的问题

1.“政企不分”现象依然普遍存在

作为市场主体，企业的本质在于通过商业化运作，在满足市场需求的同时，实现自身发展。“政企不分”使得国有企业偏离企业的本质，是造成企业效率低下的重要原因。出资人身份的特殊性赋予国有企业鲜明的行政色彩，使得国有企业经营表现出行政化的特点。国有企业决策事项审批链条过多，经营发展受到行政干扰的情况时有发生。党的十九届四中全会进一步强调指出，国有企业应以“管资本为主”，将“国有资产管理体制”调整为“国有资产监管体制”，国企改革理念和管理体制方面发生了较大调整。

2.法人治理结构仍未规范

国有企业的改革和发展需要考虑其所处的制度环境和治理结构的内生性问题。董事会是企业经营决策机构的核心，国有企业虽然基本设置了董事会，但因国有企业股权结构单一，存在董事会形同虚设、“一把手说了算”等内部人控制问题。《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中提出“应加强董事会内部的制衡约束，逐步实现董事会外部董事占多数格局”，但在企业实践中，外部董事占比过少，来源渠道不足，较难发挥基于专业知识和商业经验的独立意见。

3.人事晋升、薪酬分配机制缺乏活力

国有企业薪酬制度不断改革和完善，目的就是要从体制机制上建立健全企业内部的激励和约束机制，促进资本保值增值和国有企业市场化改革。国有企业存在人才选拔衡量标准单一，缺少人岗匹配流动机制等人事晋升问题。薪酬分配平均化，绩效考核形式化，未给予关键岗位职工、技术骨干职工足够的薪酬激励，未充分发挥头部效应。合理拉开收入差距，公平有余而效率不足。与激励机制相对称的经济责任审计、任期激励延期支付、离任追责等约束机制还未有效实施。

三、国有企业市场化改革探索

1.理清职能界面，实现政企分开

深化政企分开制度改革，要明确政府、国资监管机构和国有企业的职能业务关系，科学划定职责界面，明确权利义务，出台国资监管机构权利清单和责任清单，避免行政职能越界干扰企业运行。政府要按照“谁出资、谁分类、谁定位”的原则，根据国有企业的具体业务构成，立足实际，对不同性质企业进行分类授权管理。对处于充分竞争领域的国有企业要赋予足够的自主经营权限；对提供公共服务类国有企业，在保证国有资产保值增值的同时也要考虑其承担的专项任务。要充分发挥国有投资运营公司在国有资本资产化管理架构中的纽带作用，充分衡量放权后可能出现的问题和企业实际解决能力，避免对企业造成改革阵痛。国有企业自身要改变对政府资金、优惠政策、市场垄断等的依附，以市场机制激发国有企业市场主体的内生动力与活力，真正推动国有企业成为满足市场需求、创造市场需求的主体。

2.完善治理结构，落实董事会职权

在政府及国资监管机构对国有企业分类授权的前提下，把中长期发展决策权、经理层成员选聘权、经理层成员业绩考核权、薪酬管理权、职工工资分配管理权、重大财务事项管理权等六项权力授予企业董事会。使董事会能够对公司的发展目标和重大经营活动作出自主决策，提高对发展战略的决策能力和对经营过程的管控能力，推动董事会作为独立市场主体的决策机构，真正发挥治理功能。在把控企业发展方向，防范重大经营风险方面，加强党委会前置审核程序，同步落实监事会制度，为董事会合理行使职权保驾护航。

3.尊重知识人才，改善薪酬机制

要面向市场着力转换国有企业经营机制，逐步形成管理者能上能下、人员能进能出、收入能增能减的人事选聘机制和薪酬分配制度，打破“安逸区”。建立更加灵活的人员流动通道，采用任期激励、员工持股、科技入股、企业合伙人等模式使员工和企业之间形成利益共同体，充分发挥人才、知识资本在企业发展过程中的重要作用。

4.加强制度适配，优化管理流程

国有企业市场改革需要动态更新与改革阶段相适应的市场化经营制度方案，及时检查前期企业制度的匹配性，保证制度建设程序合规，前后相容。运用信息技术改造企业，实现生产数字化、可视化，管理过程信息化，加强云计算和5G工业互联网在企业端的应用，提高决策效率，实现管理创新。

四、实证研究

创投公司是某集团投资金融板块重要全资子公司，其经营目标是以资本运营为核心业务，在对存量股权有效管理的基础上，撬动外部资源，实现多元化、系统性的资产配置，盘活资产，扩大规模，提升收益，在成为集团利润、现金流重要来源的同时，加强对集团各产业的金融服务能力。

1.决策机构

董事会是公司经营管理的决策机构，在《公司章程》和股东的授权范围内负责公司发展目标和重大经营活动的决策。创投公司董事会由5名董事组成，每届董事任期3年。公司党组织研究讨论是董事会、总经理办公会决策重大问题的前置程序。党组班子成员对未经党组织研究讨论而直接进入董事会、总经理办公会决策程序的，及时提出终止意见。投审会是服务于公司董事会的专门机构，主要对创投公司管理范围内的投资项目进行评审，并为创投公司董事会或集团公司投审会决策提供建议。

为切实发挥公司董事会对经营投资、人事任免和薪酬分配等重大事项的决策作用，落实董事会职权，创投公司从董事会构成、董事会对经营班子选聘两个层面进行市场化改革。

（1）建立集团公司投资金融板块兼职董事库，由集团财务、法律、战略、企管等部门9级以上管理人员组成，经组织部推荐后兼职担任创投公司董事。通过提升董事会成员专业化决策水平，提高企业治理能力。

（2）落实创投公司董事会对经营班子副职的选聘和考核分配权利。创投公司可根据自身经营战略目标、业务发展方向和岗位专业能力需求，自主在集团公司范围内招聘八级企业高级管理人员，经集团公司组织部门批准同意后，由创投公司进行考核管理，根据高管任期内业绩表现决定其薪酬兑现情况。

2.管控授权

创投公司现有项目投资审查决策流程为：公司内立项、尽调→公司党委会、总经理办公会、投审会→集团党委会、投审会、董事会→公司董事会。由于流程投资决策链条过长，创投公司为提高决策效率，在集团公司董事会授权的基础上可在一定条件内进行自主投资决策。

（1）在股权投资方面。根据《国资委监管企业投资监督管理办法》，结合项目单项投资额和创投公司净资产指标，集团公司对创投公司项目进行分类、分级管理。①管控类项目。项目单项投资额超过500万元为重点项目（超过创投公司净资产1%），须报集团审批；《集团投资项目负面清单》中所列示的管控类项目原则上不得投资，如确有必要的需报集团公司审批后，报请省国资委同意后方可开展投资；禁止类投资项目一律不得投资。②授权类项目。单项投资小于500万元的省内鼓励性项目和单项投资小于250万元的省外鼓励性项目，在创投公司建立完整投资审查制度流程的基础上，授权创投公司自行决策。

（2）在低风险短期投资方面。创投公司可自行决策购买500万元以下金额的货币基金、国债逆回购、收益凭证等收益固定及低风险现金管理类投资。

3.薪酬激励

集团公司以经济增加值等利润指标为核心，以风险合规类指标为保障，着重考核创投公司资本回报率和资金安全，并通过内部市场化核算，考虑创投公司对集团物流贸易、园区开发等多元化发展目标的战略协同作用。

集团公司对创投公司领导班子（正职）基本年薪与绩效年薪进行核定。兼职董事、监事的薪酬由集团公司考核履职情况后单独发放。创投公司高管（副职）工资总额由集团公司根据正职人数薪酬的80%进行核发，由创投公司董事会制定高管人员考核管理办法，按照正职人员绩效年薪标准的60%～90%，对副职人员绩效年薪进行自主二次分配。

创投公司绩效总额由集团核发，参照基金管理等金融类行业，研究制定针对公司内部六级及以下员工的市场化绩效考核奖惩办法。绩效升、薪酬升；绩效降、薪酬降。对业绩突出、创利丰厚的员工个人，给予专项奖励。研究探索虚拟股权、项目跟投机制，实现管理者与公司利益捆绑，风险共担。

4.商业模式优化与价值链提升

（1）聚焦集团公司总体战略转型升级，通过与大型投资机构合作发起设立产业投资母基金，搭建对内对外投资平台，使集团发展向绿色化、智能化、数字化方向和价值链中高端延伸，提升集团综合服务能力。加强与集团物流、园区产业战略协同，投资培育园区餐饮、教育营地、康养产业项目，培育优质公司作为新的上市备选企业。

（2）根据市场趋势合理配置资产，形成基金投资、项目投资、固定收益及现金管理类投资等多种形式的资产配置。对具有上市预期的公司或实力优质的上市公司，定向增发项目进行投资，把握好投资节奏，通过短线、中线、长线的投资组合促进滚动收益、持续发展，在风险可控的前提下，实现投资收益最大化。

5.风险控制措施

坚持把控制风险放在首位，突出与主业协同。根据《集团全面风险管理工作实施办法》，创投公司健全以董事会、投资审查委员会、经营部门、风险管理部门及业务部门构成的风险管理防线，严控投资风险和资金使用，实行风控分级管理。

（1）严格把控流程。强化“项目筛选与立项→尽职调查→项目评审与决策→投后管理→项目退出”投资业务流程风险控制，完善决策体系；加强风险识别和预警，深入研究项目风险控制措施。

（2）严控制度风险。准确把握法规政策，加强分析研判，确保公司经营不触碰红线。根据政府及集团要求，制定并完善涵盖项目、证券、股权、风险、财务等具体业务单元的管理制度。规范合同签订、审批程序，加强合同履行跟踪，保证公司利益和股东权益不受损失。

6.人才培养

树立“人才是企业发展核心资源”的理念，加大人才培养和引进力度。将企业发展与个人成长联系起来，提升团队的凝聚力，把公司打造成培养人才、成就人才、聚集人才的平台。重新构建六级及以下人员市场化选人用人机制，打破“只能上、不能下”的用人机制，在不突破集团公司定员方案基础上，以合约方式招募外部金融人才团队，优化现有人才结构。鼓励员工考取相关从业资格证，并在薪酬分配上予以体现。