论社会组织参与市域社会治理的制度建设

陈成文 陈建平

摘要：要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，就必须重视发挥社会组织在市域社会治理中的作用。这是因为，社会组织有助于推动科学决策、完善公共服务、化解社会矛盾、实现公民自治。当前我国社会组织参与市域社会治理的实践困境在于“契合度偏差”，即与社会组织发展息息相关的价值认知、运行监管、组织能力和资源支持尚未能很好地契合社会组织发展的现实需求。要走出社会组织参与市域社会治理的“契合度偏差”困境，就必须优化制度环境，从价值认知、监管制度、能力建设、资源支持等方面下功夫，使社会组织成为制度健全、运行规范、充满活力的市域社会治理参与主体。

关键词：社会组织;市域社会治理;实践困境;制度建设

中图分类号：C93

文献标志码：A

文章编号：1004-3160（2020）01-0122-09

一、引言

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。”2016年8月，中共中央办公厅和国务院办公厅共同印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》提出：“支持社会组织在创新社会治理、化解社会矛盾、维护社会秩序、促进社会和谐等方面发挥作用，使之成为社会建设的重要主体。支持社会组织在发展公益慈善事业、繁荣科学文化、扩大就业渠道等方面发挥作用，满足人民群众多样化需求。”2017年10月，党的十九大报告中再次指出，要“打造共建共治共享的社会治理格局……发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”在2018年11月召开的纪念毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”15周年大会上，中央政法委书记郭声琨要求发挥社会组织参与社会治理作用，并強调，要“总结一些地方做法，加强社会组织孵化基地建设，注重‘增能‘赋权，重点扶持发展城乡基层生活服务类、公益事业类、慈善互助类、专业调处类等社会组织，更好发挥他们在维护公共利益、救助困难群众、化解矛盾纠纷、维护社会稳定中的重要作用。”2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《决定》将“加快推进市域社会治理现代化”作为“构建基层社会治理新格局”重要内容，并强调：“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。”党和政府出台的这一系列政策均表明，要加快推进市域社会治理现代化，构建基层社会治理新格局，就必须重视发挥社会组织在市域社会治理中的作用。然而，从理论探索与实证调研的结果来看，作为社会参与机制的重要组成部分，社会组织在市域社会治理中发挥的作用还非常有限。如何有效发挥社会组织在市域社会治理中的作用，成为加快推进市域社会治理现代化过程中一个亟待解决的重要议题。

二、社会组织：市域社会治理现代化的“助推器”

社会组织的非政府性、非营利性、公益性等特征，决定了社会组织在市域社会治理的社会参与机制建设中必然占据着重要地位。社会组织具有推动科学决策、完善公共服务、化解社会矛盾、实现公民自治的积极作用。充分发挥社会组织在市域社会治理中的这些积极作用，不仅可以有效克服政府部门治理资源缺乏的困境，而且有助于快速回应各类治理难题，提升市域社会治理的专业化水平。可以说，社会组织是推进市域社会治理现代化的“助推器”

（一）社会组织有助于推动科学决策

社会组织一般是针对特定领域的治理问题而建立的。在市域社会治理中社会组织具有比政府获得更多信息、汇聚更真实社会意见的优势，也就使得社会组织具有更广泛的代表能力。一方面，由于社会分工的细化和加深，信息的数量剧增和快速变化，加上政策制定者的有限理性和政府在默写方面的局限性，制定科学的公共政策，需耗费大量的人力、物力和时间，仅依靠政府的力量往往造成政府的资源供给与社会需求不一致。因此，社会组织参与公共政策的制定在一定程度上可以弥补这些缺陷，有利于政府决策的科学化、民主化，从而有助于实现社会的公平正义。另一方面，由于社会组织根植于社会，能够很好地理解和认识社会问题，因此，在市域社会治理实践中，完全可以充分依靠其具有的亲民性特征，在政府和民众之间建立各种形式的沟通渠道，方便民众发表意见，政府也容易了解民众的真实需求。总之，依靠社会组织的专业化特点以及其在公民与政府之间搭建的组织平台，有助于在市域社会治理中实现科学决策。

（二）社会组织有助于完善公共服务

当前，社会组织已成为回应市域社会治理创新、提高公共服务供给效率和供给质量的重要法宝。一方面，随着社会物质财富的不断丰富，老百姓对公共服务的需求已不再聚焦于过去的基础性服务，而是开始向更高层次的服务转变。而社会组织作为公民社会的重要组成部分和参与社会治理的重要主体，在提供公共服务过程中具有较强的参与性和创新性，可以满足多层化、多元化和异质化的公共服务需求，也能够显著降低公共服务供给成本，减轻地方政府的财政压力，成为政府在公共服务领域的合作伙伴。这是因为社会组织根植于基层，熟知老百姓的基本生活，在其提供公共服务时具有较强的针对性和时效性，尤其是在扶贫开发、社会福利、慈善救助等社会问题比较集中的领域。另一方面，社会组织的发展有利于创新公共服务提供方式，优化公共服务供给质量。社会组织参与提供公共服务能够推动政府职能的转变，提高公共服务供给质量和促进社会基本公共服务均等化。政府不断推进公共服务提供方式创新，通过合同承包、补助等方式将一些服务交给专业的社会组织去做，既有助于提高公共服务的专业性，又能够减少公共服务供给中的腐败现象。

（三）社会组织有助于化解社会矛盾

中国正经历着深刻的社会转型和变革，难免会产生各种社会问题和矛盾。这些社会问题和矛盾集中表现为各群体利益的失衡。过去十多年，尽管政府为化解社会矛盾、维护社会与政治局面的稳定付出了大量的人力物力，效果却并不显著。事实说明，有效化解社会矛盾、调控冲突，维护社会和谐与政治稳定，仅靠政府是不够的。单靠行政力量不可能全面解决日益复杂的利益矛盾，如果处理不当反而可能加剧矛盾，不仅增加了维稳成本，而且导致社会不和谐。作为市域社会治理的重要行动主体，社会组织在化解社会矛盾、维护社会稳定方面发挥着政府无法替代的作用。比如，各类行业协会为相关专业人士搭建起了重要的公共参与平台，使他们可以参与到权力监督、资源分配、政策制定等一系列与老百姓利益息息相关的公共活动中来，有助于从源头上消除矛盾纠纷。此外，由于社会组织具有贴近公众、及时反映不同利益诉求以及整合和协调公众利益等优势，即使发生社会矛盾纠纷事件，社会组织也能够针对性地找到矛盾发展的关键所在，快速地提供解决方案，从而在一定程度上保障公众行为的规范有序。

（四）社会组织有助于实现公民自治

充分发挥社会组织在市域治理中的积极作用，不仅体现了国家治理现代化转型的趋势，更体现了公民自治的要求。社会组织为培养人民的公民意识提供了组织平台，是提高居民自治能力的重要场所。社会组织利用自身的亲民性了解到不同群体的意见和需求后，再借助其在政府和社会间充当的“中间人”角色，既能上帮政府又能下帮百姓，从而将政府部门的行政治理与公民自治很好地结合起来。在这个过程中，政府也可以利用社会组织这一沟通渠道，与民众有更多、更广、更直接的交流和沟通，对于维护公民利益，实现公民权利具有十分重要的作用。社会组织通过调动社会成员的公共参与积极性，激发起他们参与市域社会治理的热情，有助于培养他们的政治能力，进而形成政治人格。公民自治是民主应有之意，群众通过社会组织，自己管理自己的事物，可以为民主政治建设打下良好的基础。总之，民众通过社会组织合理有序地参与市域社会治理，有助于提高他們的公民意识，从而实现公民自治。

三、社会组织参与市域社会治理的实践困境

尽管社会组织在推进市域社会治理现代化的进程中具有十分重要的作用，但落实到实践时仍然面临着社会组织参与机会较少、参与能力不强等现实困境。这些困境归根结底是因为与社会组织发展息息相关的价值认知、运行监管、组织能力和资源支持还未能很好地契合社会组织发展的现实需要，即存在严重的“契合度偏差”。这种“契合度偏差”包括一致性契合偏差和互补性契合偏差。一致性契合偏差主要指对社会组织的价值认识未能契合市域社会治理的现实需要;互补性契合偏差主要指政策、制度供给以及社会组织自身能力未能契合社会组织发展和提供服务的需要。

（一）价值认知落后

当前，无论是政府、社会，还是社会组织自身，对社会组织在市域社会治理中的重要性均存在价值认知上的偏差。一是部分管理、关联部门认识不到位。除牵头单位外，其他协同部门对社会组织在加强和创新市域社会治理中的作用认识不足，对相关法律法规政策不了解，对如何发展、培育、指导、监管社会组织缺少行之有效的办法。二是部分社会组织自身责任意识不强。一些社会组织尚处于低水平发展阶段，对如何在市域社会治理中自主、有效地发挥作用缺乏研究和探索，社会公益意识、社会责任意识和自我发展意识不强。三是社会公众认可度不高。各种主流媒体反映社会组织发挥效能作用的正面宣传报道较少，老百姓遇到问题需要帮助时，还是习惯找政府，并不认为找专业社会组织更有效，对“社会组织”的作用认同度低，影响了社会组织的培育发展。四是政社关系模糊不清。虽然我们国家一直倡导建设“小政府，大社会”的服务型政府，提出政社分离，但是大多数社会组织都是官办产物，行政力量的渗透与生俱来，在人员聘用、资金使用、组织建设等方面都缺乏相对独立性，有些社会组织在一定意义上来说就属于政府职能的延伸。从而在社会组织与政府合作方面，存在政府与社会组织定位不明确，社会组织影响力有限，政府职能转变不到位等问题。

（二）运行监管不力

社会组织的运行监管不力主要表现为组织运行不规范、财务管理不规范和内外监督机制不健全。一是组织运行不规范。很多社会组织缺乏正式的章程，组织架构也不健全。一些社会组织负责人法律意识淡薄，不注重合规运行，甚至违法经营社会组织。还有一些社会组织因内部管理制度不健全导致资源动员能力差、专业服务水平低，难以承接政府转移职能，参与政府购买服务。由此产生两种现象，要么重收费、轻服务，社会组织失去了其本应发挥的作用;要么挂靠政府相关部门获取资源和经费，组织运行和服务提供均依赖政府推动。二是财务管理不规范。相当一部分社会组织财务制度不健全，财务运行不合规，财务监督缺失。三是内外监督机制不健全。就内部监督机制而言，一些尚达不到正式注册条件的备案型社会组织管理松散，缺乏有效的组织内部监督体系，人事管理、奖惩机制基本没有。就外部监督机制而言，一方面，社会监督机制尚未形成，也由此带来社会组织的公信力不足等问题;另一方面，相关行政管理部门的监督管理体系也很不健全，政府机关中履行社会组织监管职责的人员编制不足，经费设备缺乏，如有些市民政局社会组织登记管理人员只有两人，目前只能保证履行登记职责，要打击非法组织或者全面监管全市的社会组织的健康有序发展，力量远远不够。

（三）服务能力不强

虽然市域社会治理给社会组织留出了发挥作用的空间，但是，能否与政府、企业等组织相互协作，真正成为社会治理多元主体中的一元，除了政府创造好的环境外，关键是社会组织自身要具备良好的专业服务能力。这种专业服务能力主要依赖于社会组织自身组织能力的提高。从广义的角度来看，外界环境、资源输入、转化处理、输出反馈等各个管理程序均是组织能力的体现;从狭义的角度来看，组织能力就是组织投入—产出的能力。从组织能力的角度来看，社会组织的专业服务能力即社会组织利用资源，形成和制定组织愿景、战略、使命和目标，并有效实施组织愿景、战略、使命和目标为社会提供非营利性质（包括公益性和互益性）产品和服务的潜能和素质。囿于专业人才培养机制不健全，人才激励、奖惩、晋升等一系列管理举措缺乏，总体而言我国社会组织在市域社会治理中所表现出来的专业服务能力还比较弱。

（四）资源支持不足

社会组织的资源支持不足主要表现为资源来源渠道单一。在市域社会治理中，社会组织所提供的各类服务更多的是一种建立在爱心和志愿基础上的公益事业，需要动员更多的社会人员和其他组织助力社会组织获取社会资源，再由社会组织整合社会资源集中提供服务。然而，在实践过程中，很多社会组织整合社会资源的效率低下，存在融合社会资源的方式由行政动员向社会动员转型失败等问题。大部分初创社会组织要依靠政府给予资金才能运行，只有少数初创社会组织在经费获取方面有能力通过慈善、企业赞助以及会员缴费的方式进行。然而，政府的资金扶持毕竟有限，特别是一些地方政府对发展社会组织的政策扶持力度还比较弱，很多社会组织缺少参与公益创投、政府购买服务的机会。过于依赖政府部门的资金支持，致使社会组织筹资能力差、运行不稳定，很多专业服务难以持续进行。

四、优化制度环境：社会组织参与市域社会治理的关键

市域社会治理是国家治理战略在市域层面的落实。市域社会治理的实施，关系到党和政府政策的具体落实，关系到国家治理能力现代化的实现步伐。作为推动市域社会治理创新的重要组成部分，社会组织需要良好的制度环境作为支撑才能有效发挥其在市域社会治理中的积极作用。要走出社会组织参与市域社会治理的“契合度偏差”困境，就必须优化制度环境，从价值认知、监管制度、能力建设、资源支持等方面下功夫，使社会组织成为制度健全、运行规范、充满活力的市域社会治理参与主体。社会组织参与市域社会治理的制度环境包括正式制度环境和非正式制度环境。正式制度环境主要指各种成文的法律、法规、政策、规章等;非正式制度环境主要指与社会组织发展息息相关的价值观念和意识形态。

（一）树立正确的价值认知

第一，正确认识社会组织在市域社会治理中的角色定位。毫无疑问，社会组织是市域社会治理行动网络中不可或缺的行动主体。在市域社会治理实践中，不仅要强调党组织的领导者地位和政府组织的责任主体地位，更要强调社会组织的参与主体地位。党组织的领导者角色在于把握好社会组织的政治方向，政府组织的责任主体地位在于扮演好政策和制度的制定者角色，两者共同为社会组织参与市域社会治理提供合法性资源、制度资源以及财税资源等等。在市域社会治理实践中必须切实做到尊重社会组织的参与主体地位，对具体的治理实践活动，政府不参与、不干预，放手让社会组织经营，一定条件下提供沟通、协商等辅助服务。

第二，对社会组织的发展进行正确的舆论引导。首先，要注重对社会组织的法律法规、政策制度进行宣传，特别是要加大通过移动互联网等新媒体手段的宣传力度。其次，要在党政部门内部形成重视发展社会组织的舆论共识，提升党政干部对中央发展利用社会组织参与社会治理的政策认知水平，营造好正确的社会组织政策执行氛围。最后，市域层面的政法部门和民政部门要把好社会组织舆情收集关，注重向社会展示积极向上的社会组织风采，重视社会组织综合管理平台建设，做到典型事例及时发布宣传，违规行为及时公布惩戒措施，推動形成社会组织服务社会、阳光运行的良好社会风气。

（二）完善社会组织监管制度

公益和信誉是社会组织的命脉。加强监管是保证和提高社会组织公益服务质量和信誉度的必经之路。如果监督管理机制缺失，就会出现社会组织以公共利益的名义寻求小团体利益的风险，这会对它们的声誉和信誉产生负面影响，并且会影响它们的可持续发展。因此，完善社会组织监管制度，编织完善的监督管理网络，是促进其蓬勃发展的重要途径。

第一，建立第三方监督管理制度。随着对社会组织的双重管理变为直接登记注册或登记备案，原来归口登记、分级管理、双重负责的监管体系将不再适用，这意味着对社会组织的监管体系需要重新设计。新的社会组织监管体系需要同时具备独立性、客观性和权威性，因此建立第三方监督管理制度非常必要。借鉴发达国家的实践创新，承接第三方监管任务的机构必须是独立于政府部门和社会组织的专业机构，比如高校和科研院所的研究机构。总之，从长远来看，借鉴发达国家的成功经验，组建独立于政府部门和社会组织的常设性第三方监督机构是大势所趋。

第二，完善社会组织信息披露制度。完善社会组织信息披露制度，不仅有助于加强对社会组织的监督，而且也有利于落实社会公众的知情权。社会组织必须公布公司章程，及时发布组织的各项收入支出情况、活动开展情况等不侵犯个人隐私的内容。一方面，社会组织自身要建立公告栏，及时发布相关信息，接受公众监督;另一方面，行政管理部门要建立社会组织信息披露网站，将社会组织的组织运行方式、资金使用情况、专业服务情况、第三方评估情况等相关信息及时公布出来，方便群众了解情况以及提出相关意见和建议。

第三，建立社会组织信誉评价体系。发挥监督作用，既要依靠外在力量，也要依靠自我监督。增强社会组织的自我监督动力，公布信誉度是最佳途径，因为信誉度是社会组织的生命线，社会组织对于信誉度极为重视，公布社会组织信誉度会无形中对其产生压力，从而强化其自我监督。行政管理部门要建立社会组织信誉评价体系，委托第三方机构根据公众的反馈结果进行社会组织信誉评估，并及时发布。要将信誉评价的结果与政府的资源支持进行挂钩，对信誉度高的社会组织优先给予支持，对信誉度低的社会组织不仅不能给予资源支持，还要将其纳入黑名单。

（三）注重社会组织能力建设

一是要创新人才工作机制。早在2010年，中共中央、国务院印发的《国家中长期人才发展规划纲要（2010～2020）》就提出了要“实施鼓励非公有制经济组织、新社会组织人才发展政策”，并进一步指出：“把新社会组织人才纳入各级政府人才发展规划。”社会组织人才队伍建设的状况既是判断社会组织发展状况的重要标志，也是发展社会组织的根本保证。当前我国社会组织发展还面临着各种制约因素，特别是在市域社会治理领域发挥重要作用的公益慈善类社会组织缺乏健全、合理的人才工作机制。因此，必须不断健全社会组织人才管理体系，优化社会组织人才评价机制。要重视吸纳社会工作专业人才进入社会组织，通过薪酬待遇、社会保障待遇、岗位晋升等方式留住更多的社会组织专业人才。

二是要完善孵化机制。2016年，中共中央办公厅和国务院办公厅共同印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》明确提出：“有条件的地方可探索建立社区社会组织孵化机制，设立孵化培育资金，建设孵化基地。”随着社会组织的发展不断向前推进，在组织能力建设方面，社会组织的孵化问题开始得到了政府有关部门的重视，并且孵化方式已从自上而下的行政性孵化向扁平的社会性孵化拓展。近年来各地出现的社会组织孵化器就是一种非常值得借鉴和推广的社會组织孵化机制。社会组织孵化器通常也被称为枢纽型社会组织，如共青团、妇联、歼联、工会等群团组织发起成立的社会组织服务平台或孵化中心等。这种枢纽型社会组织主要为社区服务类和公益慈善类社会组织提供资源支持和专业指导等。扮演着孵化器角色的枢纽型社会组织不仅能帮助社会组织发展壮大，还能塑造它们的组织理念、愿景和目标，使他们坚定为公众服务的信念。

三是要重视市场培育。在社会组织发展的过程中，由于相关资源获取不足，服务方式和服务手段的业余性，再加上行政体制下的强依赖性，造成诸多公益类社会组织出现可持续发展困难。在此背景下，国内外相关学者开始探索如何将市场机制嵌入到社会组织运行过程中去，即通过引入市场机制使它们既不偏离自身的服务理念同时又能获得充足的资源，保证组织可持续生存和发展。作为一种创新性社会组织形态，社会企业在提供社会服务的同时以商业方法来实现自我造血。这种既遵循自身的服务理念和组织使命同时又兼顾组织经济效益的运行方式为实现社会组织可持续生存和发展提供了重要的思路。它在很大程度上解决了很多社区服务类和公益慈善类社会组织专业服务不足、独立性不强等问题，既增强了它们参与竞争和抵御风险的能力，也增强了社会成员之间的互相理解和支持。可以说，重视社会组织的市场培育就是要重视社会组织的社会企业化运行。

（四）拓展社会组织资源支持渠道

资源获取是社会组织完成组织使命的基础。然而社会组织的非营利性使得它们难以通过经营性手段获得组织资源，它们在发展的过程中容易面临资金缺乏的实践困境。因此，必须加强对社会组织的多渠道资源支持。

第一，加大财政资源支持。要科学研究政府购买服务和服务职能转移的实施方式，制定公平的社会组织购买服务招投标程序，构建平等的购买协商机制。要划拨出专门的财政资金支持社会组织的发展，尤其是要加大对社区服务类、公益慈善类社会组织的财政支持力度，吸引它们积极参与到市域社会治理当中来。要规范财政支持方式，明确支持范围，清晰实施举措。对专项用于支持社会组织参与市域社会治理的财政资金的使用规则要清晰具体，如物品购买标准、工资发放标准、活动补贴标准等等。同时要进一步完善针对社会组织的税收优惠政策，拓宽优惠范围和优惠力度，为社会组织减负增能。

第二，夯实企业资源支持。企业对社会组织的资源支持方式有实物支持、资金支持和技术支持三种方式。资金支持方式以捐赠和赞助为主。直接的资金支持方式虽然有助于解决社会组织的资金难题，但对社会组织的组织能力提升无法产生直接影响，如组织结构问题、内部管理问题、专业服务问题等等。这就需要企业对社会组织提供技术支持，包括管理技术、专业服务技术等等。企业的技术支持有助于社会组织的能力建设，有助于社会组织建立一个高效的组织运行结构，有助于社会组织提高专业服务能力。总之，夯实企业的资源支持不仅可以有效解决社会组织的资金缺口问题，而且可以为其提供财务管理、法律咨询、活动策划、管理运营等多方面的技术支持，从而提升其发展能力，同时也有助于营造公益氛围，激发企业的公益精神和社会责任。在夯实企业资源支持方面，一方面政府及相关部门要加强舆论引导，激发企业的公益慈善意识和社会责任感，引导他们积极参加社会组织的公益活动;另一方面，政府及相关部门要通过税收优惠政策、金融优惠政策等吸引企业对社会组织进行捐赠和技术支持。

责任编辑：詹花秀