论党内法规的本质

李 华，江 苗

(四川师范大学 马克思主义学院，四川 成都 610066)

党内法规建设作为新时代中国法治建设的重要内容，是党的建设总体结构的根基，贯穿于党的建设的全方面各环节。党内法规建设水平既影响着中国共产党管党治党的科学化、制度化、规范化水平，又影响着中国共产党的领导水平和执政能力,更深刻地影响着法治中国的全面推进。它既是衡量执政党是否成熟的重要标尺,也是走向政党现代化的必由之路。党内法规作为中国特色社会主义法治建设的重要内容，在丰富社会主义法治理论的同时，也引发了理论界对党内法规本质的高度关注与深入思考。

“本质是事物的根本性质，是事物内部相对稳定的联系，由事物所具有的特殊矛盾构成。透过现象把握其本质是科学的基本任务。”[1]什么是党内法规，区别其他社会规范现象的本质是什么，这是理解认识、研究制定和实践运用党内法规的基础。

一、党内法规是立党管党治党历史经验的凝结，具有历史的必然性

“党内法规”从提出到不断完善的过程，是中国共产党在立党、管党、治党的实践中，不断研究新情况，总结新经验，解决新问题，把握立党管党治党规律和执政规律的历史过程。党内法规“是一个历史形成的概念，也是一个在党的领导和党的建设实践中不断完善的概念”[2]，更是立党建党、管党治党历史经验的凝结。中国共产党提出使用和发展完善的“党内法规”，是中国共产党执政治国治党制度实践的必然结果，具有历史发展之必然和鲜明的中国特色。

(一)新中国成立前“党内法规”的产生与发展

党纪，即党的纪律，是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则。中国共产党“是靠革命理想和铁的纪律组织起来的马克思主义政党，纪律严明是党的光荣传统和独特优势”[3]。

中国共产党在成立之初就通过自己的纲领明确规定了党的组织和党员必须遵守的行为规则，严明了党的纪律。从党的二大开始，党通过自己的章程和相关党内法规中明确规定了党的纪律，并通过加强和严格党的纪律，不断增强党的凝聚力、战斗力。1938年10月，为了加强党的监督，吸取张国焘分裂党和红军的惨痛教训，毛泽东同志在中共六届六中全会上的报告中论及“中国共产党在民族战争中的地位”时指出：“鉴于张国焘严重地破坏纪律的行为，必须重申党的纪律……必须对党员进行有关党的纪律的教育，既使一般党员能遵守纪律，又使一般党员能监督党的领袖人物也一起遵守纪律，避免再发生张国焘事件。为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”[4]这是我党首次明确提出“党内法规”的概念。在这次会议上，刘少奇同志在作《党规党法的报告》中第一次使用“党规党法”的名称。[5]但是，当时“党内法规”或“党规党法”无论是内容还是形式都比较简单，是与“四项最重要的纪律”相并行的概念，是一种“统一各级领导机关的行动”的党的纪律。它“既是我们党加强党建工作的重要制度保障，也是我们党领导人民进行革命的根本遵循”[6]。这之后很长一段时间里，党内法规作为约束党内活动的规范，是党的纪律的重要表现形式。1945年5月刘少奇在作关于修改党章的报告中又提及“党的法规”，认为：“党章，党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的建造的组织形式与党的内部生活的规则。”[7]因此，在新中国成立前，中国共产党作为革命党未能执掌国家政权，不可能制定约束全体公民和全社会组织的国家法律，只能制定用以约束党的组织的活动和全体党员的行为的“党内法规”，维护党的团结统一，以夺取新民主主义革命的胜利。

(二)新中国成立后党内法规的不断发展

建国以后，党从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的革命党，开始向一个领导人民掌握全国政权并进行社会主义革命和社会主义建设的执政党转变。在顺利完成社会主义改造、确立社会主义制度后，处于执政地位的党面临着必须由过去善于领导阶级斗争向善于领导经济政治文化建设的转变。在这个转变过程中，一些党内法规相继得到发展与完善，同时宪法和涉及刑法、婚姻等重要的国家法律也相继得到制定与颁布。党内法规与国家法律就在事实上成了相互并行的治党治国的重要依据。但是，由于西方国家对新中国的封锁、包围和军事威胁，党的主要领导人严重地估计了国际形势，使得在国内，甚至在党内，阶级斗争不断扩大化，“从50年代后期开始，党和国家的政治生活逐渐不正常，个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类现象滋长起来，削弱以至破坏了党内民主和人民民主。”[8]“文化大革命”严重破坏了党和国家的政治生活。国家法律因“砸烂公检法”而成为摆设，党内法规因“踢开党委闹革命”而成为虚设。党和国家的政治生活、党的建设，尤其民主和法制的建设，受到严重破坏。

粉碎“四人帮”以后，针对较为混乱的党内秩序和国家秩序，1978年12月13日邓小平同志指出：“国要有国法，党要有党规党法，党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[9]同年12月18日，党的十一届三中全会公报指出：“根据党的历史的经验教训，全会决定健全党的民主集中制，健全党规党法，严肃党纪。”[10]随着党和国家工作中心的转移和改革开放事业的推进，在国家法治建设取得重大进展的同时，党内法规建设也取得了重大进展，形成了符合中国国情的党内法规制度，“党内法规”概念也越来越清晰。1990年7月31日中共中央印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第二条首次将党内法规定义为：“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。”1992年10月18日，党的十四大第一次将“党内法规”写入党章，以党的根本大法的方式确认了“党内法规”的概念，提出“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规……”[11]。2013年5月26日，中共中央发布的《中国共产党党内法规制定条例》又对党内法规重新作出定义，规定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”

2014年10月23日，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》指出，“建设中国特色社会主义法治体系”，既要“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”，也要形成“完善的党内法规体系”；《决定》进一步指出，“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法制国家的有力保障”，将党内法规体系作为社会主义法治体系的有机组成部分，这是“以创新法治话语的方式回应已经出现并可能在今后很长时间内继续存在的问题”[12]，是对中国特色社会主义法治理论的重大创新。

(三)新时代党内法规体系不断走向成熟

党内法规是从严治党最根本的制度依据，健全和完善党内法规体系是新世纪、新时代加强党的制度建设的必由选择。新中国成立以来特别是改革开放以来，中央制定颁布了一系列重要党内法规，为管党治党、执政治国提供了重要制度保障。党的十八大以来，党更是强调要通过加强党的制度建设推进从严治党，坚持依规治党，坚决把权力关进制度的笼子。但是，由于统筹规划不够，党内法规体系建设总体上比较滞后，还不能很好地适应新世纪、新时代全面从严治党的要求。因此，2013年11月，中央制定颁布《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017)》，提出要“抓紧制定和修订一批重要党内法规，力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架”， “使党内生活更加规范化、程序化，使党内民主制度体系更加完善，使权力运行受到更加有效的制约和监督，使党执政的制度基础更加巩固，为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。”[13]这是党历史上第一次编制党内法规制定工作五年规划，是加强党的制度建设的战略工程，为进一步加强党内法规制度体系建设注入了新的动力。2018年2月，中共中央又制定和印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》，指出：要“坚持依法治国和依规治党有机统一，坚持思想建党和制度治党同向发力，以改革创新精神加快补齐党内法规制度短板”，要“完善党的组织法规”“党的领导法规”“党的自身建设法规”和“党的监督保障法规”，使“党的各方面制度更加成熟、更加定型，增强依法执政本领，提高管党治党水平，确保党在新时代中国特色社会主义的伟大实践中始终成为坚强领导核心”。[14]

中国共产党党内法规的历史发展进程充分表明：中国共产党党内法规应中国共产党建党而生，随中国共产党的不断发展而不断发展，是历史发展的产物，具有历史的必然性。党内法规因党而立，因党而兴，因党而强。党内法规姓党是党内法规与生俱来的基因。

二、党内法规是执政党执政意志的集中表达，具有鲜明的政治性

党内法规是中国共产党的政治意志与政治思想的集中表达，是中国共产党维护团结统一，提升执政能力，实现政治纲领，坚定政治道路，坚持政治路线与政治原则，完成政治目标与任务的有力保证。旗帜鲜明讲政治是我们党作为马克思主义政党的根本要求。“政治性是党内法规的‘魂’”[15]，党内法规具有鲜明的政治性。

(一)党内法规是以实现执政目标为最终目的

不断提升党长期执政能力、巩固和维护党长期稳固执政、确保党始终成为中国特色社会主义事业坚强领导核心，是党内法规的制定与执行的最终目的。“以加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设为主线”，“把党建设成为始终走在时代前列、人民衷心拥护、勇于自我革命、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义执政党”是新时代党的建设的总目标。[16]贯彻于党的各项建设中的制度建设是党的建设的根本保障。党内法规是规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内规章制度，是党的制度建设重点。党应当用党内法规来规范党组织的活动和党员的行为，应当依党内法规来管党治党、全面从严治党。加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。

党自成立以来特别重视依靠党内法规制度建设来加强党的各项建设，保持党的先进性、纯洁性，增强党的凝聚力、创造力、战斗力。不过党的自身各项建设无论多么重要，它自己都不是最终目的。坚持党要管党、全面从严治党，党的建设的最终目的在于提高党的执政能力，巩固党的执政地位，实现党长期执政。在党内法规制度体系中，无论是规范党的各级组织活动的党内法规还是规范全体党员行为的党内法规，无论是规范党的各级组织的产生和职责的党内法规还是规范党的领导体制机制的党内法规，无论是规范党的自身建设的党内法规还是规范党的监督活动的党内法规，都应当也必须直接或间接服从和服务于党长期执政之目标。“在这个意义上，倘若认为党规制度建设主要是为了满足党建而非执政需要，那就是本末倒置；倘若将党规制度建设局限于党的自身建设范畴，那就矮化了党规；倘若在制定党建方面的法规时未能心系执政，那就是一种近视；倘若党规制度安排偏离或者背离了执政目标，那就是跑题；倘若将党规建设与依法执政对立起来，那就是一种错误。党规建设万变不离其宗，总是服从和服务于实现党的长期执政。”[17]党内法规的制定与执行，最终目的就是为加强和改善党的领导、提高党的建设科学化水平、确保党始终走在时代前列并成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心、维护和保持共产党长期和稳定执政提供坚实有力的制度保障。

(二)党内法规是实现依法执政的制度保障

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义法治之魂。党内法规制度是党的领导的制度化规范化的重要体现。党内法规体系建设是加强和改善党的领导，实现依规治党、依法执政的重要制度路径。依法执政既要求党依据宪法法律执政治国，也要求党依据党章和其他党内法规管党治党，“是新的历史条件下马克思主义政党执政的基本方式”[18]。“执政党必须改善领导方式，将党政关系奠定在党规国法基础上，在党内政治生活中越来越倾向于依规办事，在国家政治生活中越来越习惯于依法执政。”[19]唯有如此，法治中国的美好愿景才能实现。

治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度。党内法治是国家法治的前提和保障。实现党内法治唯有通过依规治党。依规治党，即依据党内法规管党治党，是实现党内法治的基石；是坚持党要管党、全面从严治党，全面推进党的建设，增强党的先进性和纯洁性，巩固党的长期执政地位的必然选择。

依法执政的核心问题就是要科学界定并有效调整党组织与国家立法、行政、司法、监察机关，经济、文化组织和人民团体等非党组织之间形成的领导与被领导关系。在宪法规定范围，这种领导与被领导关系主要由党内法规来进行调整和规范，这些被领导对象与其管理对象之间关系则主要由国家法律或者其内部规定来进行调整和规范。但是，党内法规通过规范各级党委(党组)的“执政”行为，深刻影响被领导的国家立法、行政、司法、监察机关，经济、文化组织和人民团体等非党组织运行公权力的行为，进而间接影响社会公民的个人行为。因此，党通过制定和实施党内法规来影响国家法律的制定和实施以保证执政目标的实现。

(三)党内法规是全党统一意志的集中体现

中国共产党是执政党，其所有执政意志和执政活动都将通过党的各级组织和全体党员的活动和行为来达到和实现。党内法规是调整各级党组织的活动和全体党员的行为的规范。因此，党必将通过制定党内法规来表达自己的执政理念、执政意志、执政思想，必须通过实施党内法规来实现自己的执政理念、执政意志、执政思想。党的执政意志必将通过党内法规作用于各级党组织活动和全体党员行为而得以有效的实现。党内法规“在本质上是党的统一意志的体现”[17]13。党内法规姓“党”，具有鲜明的政治性。

党内法规不是国家意志的集中体现，也不是其他各民主党派、社会团体、社会组织的意志体现，而是党的执政意志的集中体现。国家法律体现的是国家意志；政协和群团的章程规定体现的是其他政治组织的意志；公司章程、行业规定等体现的是其他社会组织的意志。

党内法规体现的意志不是制定主体的利益表达，亦不是某个党委部门、某个地方党组织的意图表达，也不是党员个体意志的简单相加，更不是个别领导的个人意愿表达，而是全党整体的意志，是全党“公意”的体现。作为全党“公意”的体现，党内法规的制定主体、制定内容、制定程序、表现形式受到了严格的限制。根据《中国共产党党内法规制定条例》相关规定，只有党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委才能制定党内法规；党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则；党内法规制定党内法规应当遵循“规划与计划”“起草”“审批与发布”“适用与解释”和“备案、清理与评估”的程序实施；起草党内法规，“应当深入调查研究，全面掌握实际情况，认真总结历史经验和新的实践经验，充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议。必要时，调查研究可以吸收相关专家学者参加或者委托专门机构开展”。因此，制定党内法规的过程是充分发挥党内民主，寻求最大公约数、画出最大同心圆，最大程度凝聚党员意志的思想统一过程。

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。”[20]党内法规是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则，是维护党的团结统一、完成党的任务的根本保证，是提升党的先进性和纯洁性、增强抵御风险和拒腐防变能力、加强和巩固党长期执政地位的制度保障，应当也必须充分而全面地体现中国共产党的执政意志，具有鲜明的政治性。

三、党内法规是管党治党的党内规章制度，具有特定的规范性

规范实质是指引、约束人的行为活动的规则。规范既有特定的构成要素，也因其制定主体、约束内容、表达形式的不同而区分不同的规范类型，如道德规范，法律规范，习俗规范，宗教规范、科技规范等。党内法规在功能上是中国共产党的组织制定的、作用于全体党员行为和各级党组织活动的行为规范。它既具有规范的一般性，又具有自己的特殊性。

(一)党内法规是以党务关系为调整对象的规范

党内法规是党制定的调整党组织和党员在活动、行为过程中所形成的党务关系的规范。党的执政地位决定着党组织和党员在党务关系中既可以与其他党组织和党员之间形成党内关系，也可以与被领导对象(如国家立法、行政、司法机关，政协机关，人民团体、企事业单位和其他社会组织)形成党外关系。据此可以将党内法规区分为调整党内关系的党内法规和调整党外关系的党内法规。当党内法规调整党组织之间、党组织与党员之间和党员之间的党内关系时，党内法规作用的主体各方都是党组织或者党员。当党内法规调整党的领导和执政活动领域中党组织与非党组织的关系时，一方主体是党组织，而另一方是立法、行政、司法、监察机关或者经济、文化组织、人民团体等。但无论是调整党内党务关系还是调整党外党务关系，一般而言，党内法规最终作用的主体应当是党务关系中的党的各级组织和全体党员，而不应是其他。

(二)党内法规是直接作用党组织活动和党员行为的规范

“只是由于我表现自己，只是由于我踏入现实的领域，我才进入受立法者支配的范围。对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象。”[21]党内法规理应亦如此。党内法规直接调整的是各级党组织的活动和全体党员行为，不是党员的内心活动或者思想观念，更不是非党组织的活动和非党员的行为。其一，党内法规是直接调整党组织和党员行为的规范，而不直接调整党员的内心活动和思想观念。即便是与党的思想建设有关的党内法规，调整的也是党的思想建设中“行为”而非思想本身，解决的“谁来建设、建设什么、怎么建设等行为问题”[17]14。同时，党内法规是通过对党内过去发生的事实运用价值判断进行确认并用来规范未来某一类行为的规范。因此，党内法规不是针对特定党组织个体或党员个体的，而是针对具有相同特性的个体普遍适用的行为规范。其二，党内法规调整的是党组织活动和党员行为的规范，而不直接调整非党组织的活动和非党员的行为。党内法规与国家法律的重要区别就在于党内法规的调整对象是党的各级组织和全体党员，国家法律的调整对象是包括共产党员在内的自然人、法人和其他组织。正如习近平指出“在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求。”[22]因此，尽管党内法规是以党务关系为调整对象的规范，但它直接调整的是党务关系中党组织和党员的行为，不直接调整非党组织和非党员的行为。

(三)党内法规是具有特定逻辑结构的规范

行为规范的逻辑结构一般包括假定、行为模式和后果三个基本部分。党内法规作为调整行为的规范，也有着严密的逻辑结构：假定、行为模式和党内法规后果。假定是党内法规中指出适用法规规则的前提、条件或情况的部分。行为模式是党内法规中具体要求党组织和党员可以做什么、应当做什么和禁止什么的部分。党内法规后果是党内法规对党组织活动和党员行为的合法性和有效性作出的评价。因肯定性评价和否定性评价的不同而可以将党内法规后果分为党内法规的否定性结果和肯定性结果两类：一方面，如果党务关系主体不按照党内法规所规范的行为指引模式或者违背党内法规，则通过党内监督惩戒机制，追究其相应的后果，严重的则可能受到党内处分。如：根据《中国共产党纪律处分条例》规定，对党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律法规，违反党和国家政策，违反社会主义道德，危害党、国家和人民利益的行为，依照规定给予相应的纪律处理或者处分；根据《中国共产党问责条例》规定，对党组织和党的领导干部违反党章和其他党内法规，不履行或者不正确履行职责的，依照规定予以问责。另一方面，自觉遵守党内法规的，通过党内激励机制(保证性、倡导性规范调整)加以保护、赞许和给予精神或物质奖励。如：《中国共产党党内功勋荣誉表彰条例》规定，党内功勋荣誉表彰是“指通过授予勋章、荣誉称号，表彰以及颁发纪念章等形式，对党员、党组织等进行褒奖”。党内法规缺少规范的任何一项构成要素，党内法规就不具备充足的规范性，不符合规范性的要求，就很难对党的各级组织的活动和全体党员的行为产生确定、有效、有力的指引与评价。

党内法规是调整党务关系、作用党员行为、具有特定逻辑结构的规范。党内法规的规范性要求制定和实施党内法规还应当考虑：“适度公开”能为党员所知晓，“宽严适度”能为党员所遵守。

四、党内法规是以党员义务为主为调整机制的规范，具有义主权辅的道德性

党内法规是维护党的团结统一、完成党的任务的重要保证，其目的在于实现党的纲领与目标，体现党的意志，是以党的整体利益、党员义务为主，党员个体利益、党员的权利为辅的规范体系。这是党内法规体系建构区别国家法律体系建构的最为重要的区别。国家法律是以保障公民权利、维护公民利益为轴心建构起来的体系。党内法规体系是以履行党员义务、维护党的利益为轴心建构起来的体系。因此，党内法规调整的是义利不平衡的关系，其体现的是一种义务本位的思想，具有义主权辅的道德性。

(一)党员义务重于党员权利

首先，党员义务是党员先进性标准的具体体现，是党员必须遵守的、发挥先锋模范作用的根本行为准则，具有先决性、主导性。没有党员义务党将不党。党内法规体系是以设定党员义务为核心而建立起来的规范体系。这是由党的性质、党的纲领、党的宗旨所决定的。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体。只有高度地团结统一、行动一致，党才具有强大的创造力、凝聚力、战斗力。党章第一条规定，一个人只有“承认党的纲领和章程，愿意参加党的一个组织并在其中积极工作、执行党的决议和按期交纳党费”，才可以申请入党。党章第五条、第六条规定，申请入党的人必须经过预备期考察才能成为正式党员，预备党员必须面向党旗进行入党宣誓。因此，入党是完全志愿的，必须无条件承诺：“拥护党的纲领，遵守党的章程，履行党员义务，执行党的决定，严守党的纪律，保守党的秘密，对党忠诚，积极工作，为共产主义奋斗终身，随时准备为党和人民牺牲一切，永不叛党”。[20]28-29

其次，党员权利是由党的全国代表大会明确规定的、全体党员平等享有和行使的、体现党内民主的政治民主权利，具有派生性、从属性。没有党员义务党将不党，没有党员权利党亦难成党。党员权利不是党员为实现个人利益而可以自愿选择的公民权利，而是为了维护党的团结、完成党的任务、实现党的利益而赋予党员享有并应当积极履行的党内政治民主权利。党章是最根本的党内法规，其他所有党内法规都是基于党章的逻辑展开。党章规定党员义务目的在于保障党执政目标的实现。党章赋予党员权利的直接目的就是保证党员义务得到全面履行。党员权利的实质是党员民主权利，是为发展党内民主、健全党内生活、坚持民主集中制、增强党的生机活力而应当积极行使的党员权利。因此，因义而设权，党员权利具有派生性、从属性。党章先在第三条明确党员必须履行的义务后，再在第四条中明确规定党员享有的权利。党章对党员义务和党员权利规定的顺序也略见党员义务重于党员权利。这与宪法先赋予公民权利设定公民义务之规定完全不同。

第三，党员权利与党员个人权利是完全两个不同的概念。党员权利是党章第四条赋予的，《中国共产党党员权利保障条例》对其内容、行使与保障进行细化的，体现《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定的党员知情权、参与权、选举权、监督权四个方面的党员民主权利。党员权利不等于党员的权利，有别于公民的权利。一般而言，党员个人权利既包括国家法律规定党员作为公民可以享有的权利，也包括党内法规规定党员可以享有的权利。公民在自愿申请入党、通过入党宣誓、成为一名正式党员时，意味着公民可以享有的个人权利通过公民的志愿让渡而在减少，作为党员要承担的义务而在增多。同时，党员随着在党内干部级别提升，其承担的义务还会进步增多，个人的权利在数量上还会进一步减少。

(二)党员义务多于党员权利

党员义务多于党员权利既表现在党内法规对党员义务的规定在数量上远远大于对党员权利的规定，也表现在党员权利是党员不能自由选择或放弃而应积极行使的政治权利。党员义务和党员权利不是如国家法律对公民权利和公民义务的规定一样是“数量上的等值关系”。[23]

党员义务是党员必须遵守的、发挥先锋模范作用的行为准则，涉及党内法规的全部。党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则都大量规定了党的组织和党员“必须”遵守和“应当”履行的义务性规定，数量上远远大于对党员权利的规定。同时，党员履行义务会损及自己的个人利益，导致个人利益的减损。比如：党员应当“在生产、工作、学习和社会生活中起先锋模范作”；应当“吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做贡献”；应当“坚决同消极腐败现象作斗争”；应当“在一切困难和危险的时刻挺身而出，英勇斗争，不怕牺牲”；等等。这些义务皆属为公而忘私、损私。一个人从普通群众变成党员后，得到的变少，失去的变大，奉献的变多。“党员义务无论是在质量上还是在数量上都要多于权利，这是党的先进性和纯洁性的内在要求，是由党的‘三个代表’属性决定的，符合党的性质和宗旨。”[15]216

党员权利是党内法规赋予党员享有的并应当积极行使的民主权利。“党内民主是党的生命，是党内政治生活积极健康的重要基础。”[24]党员行使党员权利不是为了实现自己的个人利益，而且为了更好地履行党员义务，保障党内民主、健全党内生活、维护党的团结、完成党的任务、实现党的利益，服务于党的先进性和纯洁性建设，服务于党的长期执政能力建设。因此，党员应当积极行使党员权利。如《中国共产党党内监督条例》第三十六条规定：“党员应当本着对党和人民事业高度负责的态度，积极行使党员权利，履行下列监督义务：(一)加强对党的领导干部的民主监督，及时向党组织反映群众意见和诉求；(二)在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，揭露和纠正工作中存在的缺点和问题；(三)参加党组织开展的评议领导干部活动，勇于触及矛盾问题、指出缺点错误，对错误言行敢于较真、敢于斗争；(四)向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违纪违法的事实，坚决反对一切派别活动和小集团活动，同腐败现象作坚决斗争。”

(三)党员义务是目的而党员权利是手段

1945年党的七大首次将“党员权利”明确写入党章。同时，刘少奇在党的七大上作《关于修改党章的报告》，报告中指出：“在党章上规定党员的这些权利，会提高党员群众的积极性和责任心，保障党员群众对于一切损害党的利益的现象进行斗争，并且给党以武器有效地来反对骄傲自大的官僚主义、命令主义，来改善党的领导者和被领导者之间的关系，并因此而来改善党的各种工作”。[11]104可见，党章关于党员权利的规定，目的在于更好地发挥党员作用，推进党的事业。因此，党员权利，不是目的，而是实现目的的手段。党员“履行党员义务才是其全部活动的最终目的和价值追求，其享有的党员权利仅仅是作为为了更好履行义务而拥有的手段、方法。”[25]党内法规必须以高标准、严要求对待党的各级组织和全体党员，树立崇高的纪律标杆，坚持纪法分开、纪在法前、纪严于法。

党内法规是指中国共产党党内特定主体制定的，反映党立党建党管党治党历史经验的，以维护党的团结统一和完成党的任务为目的的，以党员义务为主要、党员权利为辅助的调整机制的，约束党的各级组织和全体党员的活动和行为的规范总称。它是中国共产党立党建党、管党治党历史经验的凝结，具有历史的必然性；它是中国共产党执政意志的集中体现，具有鲜明的政治性；它是约束中国共产党的各级组织活动和全体党员行为的规范，具有特定的规范性；它是以中国共产党党员义务为主导、党员权利为辅助的规范，具有义主权辅的道德性。党内法规的历史的必然性、鲜明的政治性、特定的规范性和义主权辅的道德性有机统一，共同构成党内法规区别于其他社会规范的本质属性。只有坚持党内法规的历史的必然性，才能从历史发展的眼光，不断丰富和发展党内法规；只有坚持党内法规的鲜明的政治性，才能从讲政治的高度，自觉维护党内法规的权威，维护党的领导、党的权威和党中央的权威；只有坚持党内法规的特定的规范性，才能用法治的思维，自觉学习、遵守、运用党内法规，保证全党团结统一和行动一致；只有坚持党内法规的义主权辅的道德性，才能从伦理道德的视角，深刻理解党的阶级性、先进性、纯洁性，自觉坚持和拥护党的领导。