挑战与回应：道路交通安全管理法治化路径研究

李 超

（华东政法大学，上海200042）

2019 年9 月19 日，国务院印发了《中共中央 国务院印发〈交通强国建设纲要〉》（国发〔2019〕第28号）（以下简称《纲要》），《纲要》中明确提出了新时期交通强国的九大重点任务，其中在交通安全领域,要求加大交通基础设施安全防护水平，完善交通安全生产体系[1]。由此可见，新时代背景下，将道路交通安全管理纳入法治化轨道，既是民众出行安全的重要保障，也是全面实现依法治国的必然要求。然而，在实现道路交通安全管理法治化的过程中，诸如应当处理好哪些关系，当前道路交通安全管理存在哪些问题，我们又应当怎样以法治的方式去化解这些问题，这些问题亟待进一步思考。笔者将从上述问题入手，展开具体分析，提出合理建议，以期对道路交通安全管理法治化有所裨益。

一、道路交通安全管理法治化过程中的协同关系

将道路交通安全纳入法治化轨道是一项系统性工程，需要从系统的视角入手进行研究。早在上个世纪80年代，系统科学的研究已经被引进法学领域[2]。所谓系统是指由多种要素相互关联、相互作用而形成的有机统一体。从系统论角度出发，道路交通安全管理法治化本质上就是一个系统，它是由多种互相作用的要素构成的整体，统一性、关联性和开放性是其显著特征，倘若道路交通安全管理法治化的统一性、关联性和开放性不足，将会削弱整个法治化的功能，进而影响道路交通安全管理的效果。因此，必须妥善处理好道路交通安全管理法治化过程中的协同关系。

（一）妥善处理好立法、执法、司法之间的关系

首先，立法要着眼于道路交通安全管理中的现实性，基于实践中的突出问题，认真调研，听取意见，对于道路交通安全管理领域的复杂疑难问题，邀请专业人员进行座谈讨论，实现科学立法。作为维护道路交通安全的法律，其本身必须是民主的，在立法前期应通过召开民主听证会等方式，进行民主立法，使立法充分反映民意。

其次，立法要明确执法过程中相关执法主体的权限，规范执法主体的执法程序并规定违法情形下执法主体的责任承担，严格规范道路交通安全管理领域的执法工作，确保严格执法、公正执法、文明执法。

再次，法院对于执法中发现的问题，在审查过程中，应以现行立法为依据，正确适用法律，既要注重实体，也要注重程序，坚持实体与程序并重，坚决摒弃重实体轻程序的观念，对道路交通安全案件中相关主体责任追究的执行情况，应予以监督落实。

（二）妥善处理好大数据与道路交通安全管理之间的关系

大数据时代，科学的数据分析能够为问题的解决提供有利的指导。大数据技术应用是以互联网、物联网等核心技术为发展依托的先进技术，其本身属于对技术集合管理的范畴[3]，随着科技的不断发展，交通管理体系也存在一定程度的脱节状态，交通安全管理也会因此而受影响。虽然大数据为道路交通安全管理部门提供了科学决策、交通监管等便捷服务，但是大数据与道路交通安全管理体系之间的不匹配性也给道路交通的安全管理带来了巨大挑战。全国大部分高速公路虽已启用大数据监管，但仍然不可避免一些问题的存在，例如，2019年8月2日，在浙江省某高速公路上，一辆大巴因违规倒车导致后续车辆追尾，造成多人受伤，事故后果严重，该件事暴露出了大数据在道路交通安全管理的应用上仍存在数据分析机制匮乏、部门间合作效率偏低、应急管理机制不健全等问题。

（三）妥善处理好政府监管与社会治理创新之间的关系

党的十八届三中全会提出要创新社会治理，改进社会治理方式，而道路交通安全管理建设作为社会治理的一个重要方面，并非仅是政府的事情，社会治理不能与政府管理画上等号，社会治理应是多个主体共同协同管理的过程[4]。将政府监管与多主体参与的社会治理相结合，一方面有利于发挥政府在道路交通安全管理领域的核心作用，保障交通安全，另一方面，有利于催生公民的主体意识与参与意识，通过监督的方式来督促政府依法履行交通安全管理职责。而处理好两者之间关系的关键在于政府能够以一个包容的心态接受多主体参与社会治理，发挥他们在治理中的助推功能。道路交通安全管理建设，既不能迷信政府，也不能迷信市场，多主体参与治理，创新社会治理方式，对解决交通安全管理问题具有独特的优势。

二、道路交通安全管理法治化面临的挑战

（一）道路交通安全管理立法存在漏洞

改革开放以来，我国的法治建设取得了迅猛发展，2003 年全国人大常委会通过了《道路交通安全法》，2004年国务院审议通过了《道路交通安全法实施条例》，公安部又后续颁布了《机动车登记规定》等多部规章，地方各级政府也纷纷出台相应的规章，总体上，道路交通安全管理的法律体系日臻完善，它规范了道路交通行为，提高了道路交通的管理水平，保障了民众的出行安全。然而，有了立法并不意味着问题解决，现行立法中仍存在诸多问题。

首先，不同位阶的立法存在着冲突。我国《行政强制法》第10 条和第13 条规定了行政强制只能由法律设定，部委规章并没有行政强制设定权。而《道路交通安全违法行为处理程序规定》第25 条规定了8 种扣留车辆的行政强制措施情形，显然与上位法中的规定相冲突。

其次，立法对相关主体的权限与职责分配不清。道路交通安全管理作为一项系统工程，离不开交通、公安、工商等多部门的协作，其中交通安全管理部门仅仅是主管部门，但是由于现行立法对交通安全管理部门的权限与职责分配不清，使得各部门之间互相推诿，交通安全管理部门由主管变成了“全管”，进而从整体上削弱了道路交通安全管理运行的有效性。

（二）道路交通安全管理重大事项的决策机制不完善

有学者提出：“创新社会管理的方向与出路是不断加强行政决策制度建设，通过建立完善的行政决策制度，推动政府职能的有效转变。”[5]道路交通安全管理作为社会管理的一个重要组成部分，其相关重大决策直接关系民生，然而，从目前来看，道路交通安全管理领域重大事项的决策机制仍然存在不完善之处。

首先，重大决策事项不依法作出的情形时有发生。从行政权的特征来看，由于其具有扩张性，倘若在重大事项决策中未对其进行有效规制，使其游离于制度之外，则必然会导致决策的滥用。此外，重大事项的决策作为一项重要的行政权力，也理应受到行政法的调整，这是促使政府依法行政的必然要求。

其次，重大事项的决策违反法定程序，损害了政府的权威与公信力。虽然2019年9月1日起施行的《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》）对行政决策的程序做出了规定，但是考虑到其具有适用到所有行政决策的普遍性，在道路交通安全领域则缺乏相应的针对性规定。此外，《条例》第14 条排除了公民对“依法不予公开的决策事项”的参与，但是哪些属于依法不公开的事项，《条例》中并没有明确规定。

（三）道路交通安全管理执法体系不健全

新中国成立以来，我国道路交通安全管理执法体制不断发展，大致经历了从无到有、逐步完善、蓬勃发展三个阶段[6]。然而，近年来屡屡曝出的暴力执法、违法执法等事件，暴露出当前执法体系存在不健全问题，这严重阻碍了道路交通安全管理法治化的进程。

首先，不同机关的执法权限存在交叉混同。就交通领域而言，目前权限交叉的机关主要是道路交通安全管理部门和交通管理部门，即交警与交通部门的权限交叉混同。比如针对超载车辆的处罚，交警部门可依据《道路交通安全法》第92 条第2 款处以两百元以上五百元以下罚款，而交通部门可依据《公路法》第50条、第76条处以三万元以下罚款，处罚权限不明导致执法争议产生，抑制了道路交通安全管理领域行政效能的发挥。

其次，执法手段不足。现行《道路交通安全法》第17条规定国家设立交通事故救助基金，但是该规定由于缺乏具体的实施细则，使得该制度被束之高阁，并未发挥应有的对交通事故发生后的救助作用，虽然公安部、卫生部等五部委于2009 年发布了《道路交通事故救助基金试行办法》，对基金的来源做出了相应的规定，然而，对于具体的救助比例仍然是语焉不详，使得地方不便于执行，且缺乏有效的执行手段。

（四）道路交通安全管理相关主体法治思维的匮乏

法治思维的本质就是各级领导干部想问题、办事情、做决策都依照法定的权限和程序进行，当个人意志与法律相冲突时，服从法律，做到法律至上[7]。目前我国道路交通安全管理领域，法治思维的匮乏主要体现在以下两个方面。

一方面，道路交通安全管理领域相关领导干部法治思维匮乏。由于我国经历了几千年的封建社会，“人治”思想浓厚，法治思维的养成绝非易事。因此，在具体实践中，仍然存在领导干部违法决策、不依法行使道路管理职权、怠于履行道路交通安全的监管职责，这不仅给人民群众的生命财产安全造成了巨大的损失，而且也阻碍了我国依法治国的进程。

另一方面，公民道路交通安全领域的守法意识还比较淡薄。虽然《道路交通安全法》《治安管理处罚法》等法律规定了对违反交通管理秩序的处罚，但违法的情形仍然屡见不鲜，“中国式过马路”的现象还是比较普遍，这些都是法治思维匮乏的具体体现。

三、道路交通安全管理法治化路径

（一）完善现行道路交通安全管理立法

在新时代背景下，党对立法工作提出了新的要求，党的十九大报告中提出要推动科学、民主和依法立法，以良法促进善治[1]。

就道路交通安全管理领域而言，首先，有权机关要做好法律法规的清理与备案审查工作，切实解决好不同位阶的法律互相冲突的情形。对于现有的不同位阶的法律相冲突的情况，立法机关要及时将冲突条款予以废止，维护现行法律的有效性。对于正处于制定状态的法律（此处指广义的法律），必须按照《立法法》的规定做好相应的备案审查工作。

其次，立法要合理配置政府不同部门之间道路交通安全管理的职权。道路交通管理涉及人、车、道路、环境等多个方面，涉及到政府的多个部门，以及很多非政府部门，仅由公安机关职能部门主管道路交通安全管理，难以形成部门合力。同时，在社会治理创新的背景下，还必须弥补社会组织参与治理的立法空白，因此，在进行道路交通安全管理立法时，需考虑多方主体，包括政府组织与非政府组织，并合理地配置相应职权，使各部门权责明确，各司其职，做好道路交通安全管理的监管与保障工作。

最后，要坚持和完善道路交通安全管理领域的民主立法。现行的《道路交通安全法》一定程度上过度强调政府监管，弱化了社会治理，对于机动车生产企业、驾驶员等主体的责任规定并不明晰，导致他们参与度低，建议多听取民主化意见，使交通安全立法更加反映民意。

（二）推动道路交通安全管理重大决策事项的法治化

近年来，公路收费、机动车限牌、出行限行、网约车监管等问题的出现引起社会普遍关注，传统观点认为，道路交通安全管理问题实质上就是交通运输行业的发展与建设问题，是政府一方的事[8]。然而，随着人民对美好生活的向往日益强烈，各方主体均试图积极参与到重大决策事项中来，平衡好多方利益显得尤为重要。因此，通过法治的方式进行重大事项决策是提升道路交通安全管理领域治理能力和治理体系现代化的必然要求。

首先，重大事项的决策应当坚持正当程序原则。在当前利益诉求日益多元的背景下，在进行重大交通决策时，应该允许公众表达参与，认真且充分听取各方代表的意见，发扬民主精神，最终集中产生民主的决策。例如，针对网约车的风险问题，地方各级政府陆续出台了网约车新规，提高了网约车的运营门槛，但这类规定都在一定程度上限制了公民的财产权和劳动权，因此，可以通过听证会等形式广泛地收集民意，听取多方意见，平衡好各方利益，保证决策的民主性、科学性。

其次，政府应当坚持诚信原则。道路交通安全管理领域内存在大量公共利益与个人利益相冲突的情况，比如网约车限制、车辆拍照限制等，处理此种情形时，应当在充分尊重个人利益的前提下，优先保护公共利益，对个人利益受损的，政府应当对其予以补偿。

最后，由于《重大行政决策程序暂行条例》刚施行不久，对其进行修改并不现实，为此，可由有权机关对其进行解释，将道路交通安全管理领域内的规定予以细化，增强其在实践中的可操作性。

（三）加强对道路交通安全管理执法的规范与创新

鉴于当前道路交通安全管理执法体系不健全问题，有权机关不仅要明确执法的依据与权限，而且要深入执法的背景，只有从整体上健全执法体系，方能化解现实困境，否则只是扬汤止沸，因此，加强对交通安全管理执法的规范与创新是必要的。

首先，完善执法依据，加强部门之间的沟通协作。针对交警部门与交通管理部门之间的部分权限由于依据不明导致的执法纠纷问题，笔者认为，解决这一问题的关键在于明确执法的依据，虽然《道路交通安全法》与《公路法》对于超载车辆的处罚有不同规定，但可以由有权机关通过法律解释的方法合理地进行权限划分，此外，对于部门间的权限争议，争议机关应及时将争议问题提交至共同的上级机关裁决，并做好沟通工作，积极地化解争议，争取形成保障道路交通安全的共识。

其次，要丰富道路交通安全管理的执法手段，并予以适度创新。笔者认为，针对当前道路交通安全领域内违法情形比较突出的情况，可以采取“社区服务令”措施，督促违法者以社区服务代替处罚，虽然当前部门行政法中还没有明确规定，但可以通过先行试点的方式进行实践。

最后，要严格规范执法方式，加强对执法方式的监督，对于违法执法、暴力执法等不良行为，建立相应的投诉机制，以督促执法机关严格执法、公正执法和文明执法。

（四）增强道路交通安全管理领域内相关主体的法治思维

首先，要多途径增强道路交通安全管理领域内领导干部的法治思维。一方面，要加强领导干部对该领域内法律知识的培训学习，并注重法律培训知识的实用性，避免培训流于形式和表面，具体而言，培训的内容应当具有针对性，可以通过专题的形式、案例教学的方式，清晰生动地表达法律要点，注重领导干部自身的思考，获得有意义的心得体会。另一方面，领导干部必须积极他提升自身的法律素养，不论在行使权力时亦或在生活中，都能够树立起强大的规则意识，以法律为准绳，及时、合理地做出相应的决策。

其次，公民个人也应当树立法治思维，遵守道路交通领域内的法律法规。具体而言，可以通过道路交通安全教育，促使机动车和非机动车驾驶员、行人等关涉主体增强交通安全意识和法治意识，养成知法、懂法、守法的好习惯，此外，各类社会组织应当积极参与，如组织相应的道路交通安全知识竞赛、演讲比赛等活动，促使公民个人法治思维的养成。

四、总结

道路交通安全管理是国家治理的重要组成部分，新时代推进道路交通安全管理法治化既是全面推进依法治国的必然要求，也是保障民众出行安全的必然选择。在道路交通安全管理法治化的过程中，必须处理好立法、执法与司法之间的关系，大数据与道路交通安全管理之间的关系以及政府监管与社会治理创新之间的关系。为此，应当完善道路交通安全管理立法、推动重大决策事项法治化、规范与创新执法方式、增强领导干部与公民个人法治思维等，以期对道路交通安全管理法治化有所裨益。