基于供给侧视角下政府购买公共图书馆服务研究

[提 要]通过调研江西政府购买公共图书馆服务的情况，从供给侧改革视角，提出江西政府购买公共图书馆服务存在的问题，建议从政府、社会力量、公共图书馆三方面着手，采取加强政策经费保障、提高社会力量承接意识和承接水平、拓宽公共图书馆和社会力量对接渠道、提升购买服务管理能力、优化服务效能、引入科学绩效考核制度等措施，希望通过调研和分析，为政府合理购买公共图书馆服务、进一步达到公共文化服务供需平衡提供一些思路和建议。

[关键词]供给侧;政府购买;公共图书馆;江西省

[作者简介]黄 珣（1985—），女，江西省图书馆副研究馆员，研究方向为公共图书馆管理、图书情报等。（江西南昌 330046）

[基金项目]江西省文化艺术科学规划项目“政府购买公共图书馆服务问题研究——基于供给侧改革视角”（批准号：YG2018044）

改革开放以来，随着社会经济的发展，政府对公共文化事业也日益重视。我国公共文化事业迅速发展，供给侧改革为公共文化服务提效提供了良好的契机。近年来，如何在供给侧背景下提高公共文化服务的有效供给，逐渐成为政府重视和学者研究的热点。从2014年开始，我国陆续进行了政府购买公共文化服务的实践，有些地方政府已经尝试通过政府购买的方式，向社会公众提供基础的公共文化服务，节省政府投入资金、提高服务效能的作用初现。我国政府购买公共文化服务实践较早的是江苏、北京、安徽、广东等地区，购买主体涉及省市县三级政府，购买内容多为公共图书馆服务，主要涉及图书馆基础业务、电子阅览室运营管理、阅读推广活动等，政府购买公共图书馆服务成效初显。

近年来，江西省高度重视文化事业发展，大力支持图书馆等文化场馆建设，加大购书经费投入，鼓励创新服务方式。2014年，江西省部分公共图书馆也开始了业务外包的尝试，将图书的分拣整理、阅览室的读者服务、电子阅览室的日常管理等业务工作通过公开招标的方式进行外包管理。通过我国政府购买公共图书馆服务的不断实践，加上学界理论研究的不断深入，政府购买公共图书馆服务的效能也在不断提高，促进了公共图书馆服务的供需平衡，但是仍然存在需要进一步改进的地方。

一、江西省购买公共文化服务政策保障

政府购买公共图书馆服务需要强有力的政策资金保障。江西省在2014年紧跟国家政策精神，颁发了《江西省人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》[1]，并于2015年下发《江西省人民政府办公厅转发省文化厅等部门关于做好政府向社会力量购买文化服务工作实施意见的通知》[2]，根据江西省情对政府向社会力量购买文化服务工作提出了更为具体的要求。之后，江西省还陆续出台了一系列规范政府购买公共文化服务的文件，如2018年9月下发的《中共江西省委 江西省人民政府关于加快文化强省建设的实施意见》[3]，提出了要提高公共文化服务供给效率，特别在购买公共文化服务方面提出要求，鼓励引导社会力量参与公共文化设施的建设与管理，还要求重视民众对公共文化的需求建立征集制度，加大供给目录透明度，进一步完善反馈评价机制。政策的陆续推出，为政府购买公共文化服务提供了强有力的保障，规范了购买内容、购买方式和购买程序等，一定程度上规避了购买公共文化服务可能存在的相关问题。

二、江西省购买公共图书馆服务调研情况

近年来，江西省各级政府按照文件通知精神，结合各地区政策和财力的不同情况，进行了一系列政府购买公共图书馆服务的尝试。例如，江西省图书馆的部分数字资源库建设、古籍的影印再造等项目通过公开招标的方式由社会力量承接。2014年开始，将部分图书整理、阅览室管理等业务外包，缓解正式人员不足的困境，取得了较好的服务效果。还有部分设区市图书馆将阅读推广活动、公共电子阅读室的管理等工作进行外包，一定程度上提高了公共图书馆的服务效能，取得了较好的社会效果。为进一步了解江西省购买公共图书馆服务的基本情况，本文针对该内容进行了调查研究。

（一）调研对象和时间

本次选取了江西省市级以上的公共图书馆作为调研对象，共计12家。分别为江西省图书馆，南昌市图书馆，赣州市图书馆，九江市图书馆，上饶市图书馆，吉安市图书馆，宜春市图书馆，抚州市图书馆，景德镇市图书馆，鹰潭市图书馆，萍乡市图书馆，新余市图书馆。调研数据截止时间为2018年12月。

（二）调研方式和内容

本文对通过线上线下调查问卷、实地调研和电话访问等形式，对江西省图书馆和全省11个设区市公共图书馆有关服务外包的情况进行调研。此次调研内容主要针对购买服务的利益相关者、具体购买内容、资金来源、服务效果调研情况和监督考评制度等方面。

（三）调研结果

根据调研结果显示，江西省图书馆和各设区市公共图书馆没有整体服务外包的项目，大部分的服务外包项目开始于2014年，多为依照省政府下发的通知意见根据当地政府财力陆续开展的购买服务项目。其中，没有开展服务外包项目的为上饶市图书馆和宜春市图书馆，其余10家公共图书馆皆有服务外包项目。

1.购买服务模式

江西省图书馆主要通过公开招标的方式签订合同，属于独立关系竞争性购买，还有一部分项目采用的是单一来源的采购方式，同样签订合同，属于独立关系非竞争性购买;南昌、吉安、赣州、新余、萍乡、抚州、鹰潭7家公共图书馆采用公开招标，签订合同，独立关系竞争性购买的模式;景德镇市图书馆采取公开招标，非合同制，独立关系竞争性购买的模式;九江市图书馆主要的购买方式也是公开招标，少部分项目采用定向购买的方式。

2.购买服务内容

江西省圖书馆服务外包的主要内容为珍贵古籍影印再造、古籍整理与数据字化存储，部分数据库的建设以及部分流通业务的外包等;南昌市图书馆将全民阅读活动的组织承办进行外包;吉安市图书馆主要将图书馆基础服务（流通业务）进行外包;赣州市图书馆的服务外包内容为赣南非遗主题图书馆的非遗体验活动;新余市图书馆服务外包主要内容为全民阅读活动的组织承办和地方文献数字化;景德镇市图书馆主要是对珍贵历史声像资料的整理与数据字化存储以及推广工程、数字资源建设项目进行外包;萍乡市图书馆将古籍的整理出版、印刷发行、政府公开信息和公开课的数字加工等服务进行外包;九江市图书馆的服务外包内容为珍贵资料的整理与数字化、数字资源和图书加工等;抚州市图书馆将讲座展览的组织承办和资源联合建设进行服务外包;鹰潭市图书馆主要将资源联合建设项目作为外包内容。

3.购买资金来源和投入

调研对象服务外包的资金来源都为政府资金。由于各地政府财政实力和对公共图书馆事业重视程度的不同，资金投入和购买范围也有所不同。江西省图书馆作为省级公共图书馆，经费投入相比于其他市级公共图书馆较高。近年来，用于部分基础业务的外包费用逐渐增加，2017年增至119万，每年用于数字资源建设的费用300万到700万不等，此外，还有部分用于古籍数字化的专项经费。在9家市级公共图书馆中，购买服务的资金投入也有所差别。如鹰潭市图书馆8万的经费主要用于资源联合建设项目，南昌市图书馆50万经费主要用于全民阅读活动的组织和承办，在市级公共馆中最高，其他市级馆此项经费每年大多为30万左右。

4.购买服务利益相关者

调研对象外包服务的购买主体皆为政府，但承接主体有所不同。江西省图书馆、吉安市图书馆、新余市图书馆、鹰潭市图书馆都是通过公开招标确定承接方;赣州市图书馆由社会阅读组织承接服务;抚州市图书馆、景德镇市图书馆、萍乡市图书馆的外包服务由数字资源建设商承接;南昌市图书馆服务承接主体为政府定点供应商;九江市图书馆由提供图书外包服务的专业机构承接服务。

5.监督评估机制

参与调研的公共图书馆中有6家有一定的监督评估机制，包括江西省图书馆、南昌市图书馆、赣州市图书馆、九江市图书馆、吉安市图书馆、萍乡市图书馆;除九江市图书馆、抚州市图书馆、景德镇市图书馆之外，有9家有专门的部门负责外包项目并监督其成效;江西省图书馆、南昌市图书馆、九江市图书馆、吉安市图书馆4家针对服务效果对读者进行过调研。

三、存在的问题

（一）经费投入有限，购买范围不够广泛

从调研结果来看，购买公共图书馆服务经费投入相对有限。江西省图书馆作为省级公共图书馆，与其他设区市公共图书馆相比，经费比较充足，但是相比较其他相同体量的省级公共图书馆来说，经费投入还是差距较大。特别是在业务外包的投入上，还不能满足事业发展需要。2017年江西省图书馆的业务外包服务价格为119万元，中标公司为其提供25名外包人员，从事图书整理等基础业务工作，在一定程度上缓解了人员紧张的现状。但是与人民群众对公共文化服务的需求还存在差距。此外，该馆9.5万平米新馆开放在即，经费投入有限将对全面提升服务质量造成桎梏。参与调研的其他设区市公共图书馆人员、经费不足的问题更加突出，受各地经济发展水平和上级对文化事业发展重视程度等因素影响，购买服务的投入参差不齐，不利于公共文化服务均等化发展。从调研问卷的建议反馈来看，希望政府进一步重视公共图书馆服务，增加人员编制、加大经费投入是被反复提及的建议内容。

调研中有2家设区市公共图书馆没有购买过服务。一是经费投入有限，经费只能用于购书经费和一些基础业务服务上。二是对购买服务缺乏了解，在是否赞成购买公共图书馆服务的调研内容上，有1家公共图书馆表示不赞成购买，选择的原因为对政府购买公共图书馆服务了解不多。设区市公共图书馆尚未普及，县级公共图书馆经费紧张，服务范围不广，购买服务的比例更低，江西省公共图书馆购买服务的整体普及性不高。

（二）购买内容单一，承接主体不够多元

2014年后我国有许多购买公共图书馆服务的案例，其中大多为整体业务外包的案例。在部分业务外包项目中，购买内容类别也比较丰富。但在此次调研中，没有整体业务外包项目，仅有江西省图书馆和吉安市图书馆2家公共图书馆的购买内容为部分基础业务外包服务，其他公共图书馆购买内容主要为数据资源库建设、古籍数字化和阅读推广活动等方面专项服务。这说明江西省购买公共图书馆服务的内容较为单一，还不能很全面地满足当地群众的文献信息服务需求。在承接主体方面，主要为数据资源供应商，部分业务外包的承接方也非专业从事图书馆业务外包的公司，承接主体社会民间组织较少，引进志愿者服务队伍也不充分，整体来说，承接主体不够多元，竞争不够充分，专业性有待加强。

（三）监督力度不足，考评机制不够完善

通过调研结果汇总比较，已经购买公共图书馆服务且具有监督机制的占比仅为50%，而且监督机制大多不够详尽，也没有按照各馆实际因地制宜制定，操作性还有待加强。在是否针对服务效果进行调研方面，进行過调研的占比仅为33.3%，且没有进一步对服务效能进行调研和评估。从是否引入“第三方”评估机构来看，没有一家公共图书馆引入“第三方”评估机构进行评估。调研结果显示，江西省购买公共图书馆服务的监督机制还不够健全，监督力度还不足，效能评估体系也不够完善，特别是针对服务效能的提高方面措施还不够有效。特别是没有引入“第三方”评估机构，仅仅是通过合同的约束和不定期的监督对购买服务进行考评，不能够获得科学有效的反馈，一定程度上阻碍了公共图书馆服务的有效提升。

四、进一步完善政府购买公共图书馆服务的对策建议

（一）明确政府主体责任，加强政策经费保障

政府是供给公共服务的责任主体，必须明确政府在购买公共文化服务的主体责任，合理规划和大力支持公共文化事业发展，不断完善政府购买公共图书馆服务的政策法规，加强政策经费方面的保障力度。作为我国现代公共文化服务体系建设的“基本法”，《中华人民共和国公共文化服务保障法》于2017年正式颁布，使我国公共文化服务有法可依[4]。但是“基本法”作为公共文化服务的基本制度，只能宏观的指导和规范公共文化服务的开展。各地政府还应该在“基本法”的要求下因地制宜地制定和健全各类政策法规，对经费投入、配套设施和激励机制等做更为具体的要求。特别是在购买公共图书馆服务等公共文化服务上做到政策细化，加大财政支持力度，完善财税激励机制和社会捐赠管理制度，进一步完善对资助公共文化设施或提供公益服务的社会组织的税收减免政策[5]。在购买公共文化服务方面，还要进一步健全招标采购制度，同时依据供需平衡原则，建立需求表达机制和服务供给协调机制，更加全面地保障政府购买公共图书馆服务的效能提升。

（二）重视专业型文化组织培育，提高社会力量承接意识和水平

长期以来，受公共文化单位“准行政化”影响，社会力量承接服务的意识还不够，导致在我国公共文化服务供给主体中社会力量占比不足。政府方面来说，要加强对社会力量参与购买公共文化服务的宣传，特别是购买公共图书馆服务方面，要通过全媒体营造良好的传播氛围，吸引和鼓励更多的社会力量承接公共图书馆服务。要加强专业型文化组织培育，提高社会力量的承接水平，增强人民群众享受文献信息服务的专业度;要建立更为广泛的社会支持体系，鼓励社会捐赠，大力发展文化志愿者，加强各方面的配套支撑;社会力量方面来说，要加强文化企业对政策和市场的敏锐度，更加积极主动地跟进社会发展需求，提高承接服务的意识和能力。拓展收集政府购买公共文化服务的信息渠道，主动加强与公共图书馆的多方合作，重视公共图书馆的公益性和专业性，进一步缩小提供公共图书馆服务公益性与市场化合作的鸿沟，提高服务供给的效能，形成政府、社会力量、受众三方协调发展，共促互补的共赢局面。

（三）培养公共图书馆与社会力量对接的默契，提高合同管理能力

公共图书馆是公益性文化服务窗口，需要为人民群众提供公平、均等、专业的文献信息服务。但从承接方的社会力量来说，存在经济效益和社会效益的平衡问题。失衡势必会制约社会力量承接公共图书馆服务的意愿。从公共图书馆自身来说，要扩大与社会力量的对接渠道，增加志愿者参与公益服务的途径。在购买服务项目的实施过程中，公共图书馆要培养与社会力量对接的默契，从公益性和专业性等方面帮助社会力量更好地为人民群众提供文献信息服务。公共图书馆要根据地域性和个性化的需求，制定因地制宜的文献资源采选方针，特别是公共图书馆服务购买项目中要将馆藏资源建设方向、要求列入重要指标。公共图书馆还要进一步打造图书馆的专业人才队伍，加强合同管理能力，提高购买公共图书馆服务市场交易成功的概率，保障合同的顺利实施，促进公共图书馆服务的有效供给。同时，公共图书馆要广开思路扩大服务半径，丰富服务内容，加强技能培训，助力“技能鸿沟”跨越[6]，以“图书馆+”进一步拓展文献信息服务，充分调动社会力量和各行业参与公共图书馆服务的积极性，让人民群众在享受免费阅读的同时体验多层次的文化消费服务[7]。

（四）健全监管机制和绩效考评体系，引入“第三方”实施绩效考评

政府购买公共图书馆服务，需要健全的监管机制和科学的考评体系。从调研的情况来看，有一定监督机制但还不够健全，特别是在绩效考评体系方面，还不够科学具体。加强政府购买公共图书馆服务的监管机制，首先，要从内部监管入手，建议采用公开招标的购买方式，严防腐败，特别是在购买公共图书馆服务的过程当中，防范和监督相关人员的权力寻租行为;其次，是要加强外部监管力度，强化社会监督意识，增加人民群众监督渠道，帮助人民群众了解服務购买的初衷是提高效能、服务人民。人民群众需要从“买什么”到“怎么用”全过程参与，要建立通畅的渠道让公众告知政府需要提供哪类服务，再由政府代表公众去购买，鼓励公众参与监督服务的效能;最后，还要建立由政府、公众和“第三方”评估机构共同参与的绩效考评机制，通过制定科学规范的绩效考核指标和服务效能评估标准，引入“第三方”评估机构，完善服务质量动态评估制度，增加对重点项目的环评力度，真正科学规范地促进政府购买公共图书馆服务的效能提升。

五、结语

政府购买公共图书馆服务是顺应时代发展的一种国家社会治理新模式，随着理论和实践的不断推进，将进一步满足人民群众日益增长的文化需求。政府购买公共图书馆服务效能如何提升，公共文化服务体系如何构建，具有较为重要的应用价值。近年来，江西省经济社会发展提升，文化事业发展蓬勃，如何提升政府购买公共文化服务的效能，基本实现公共文化服务均等化，构建公共文化服务体系同样意义重大。在今后的研究和实践方面，要立足于更好地为人民群众提供文献信息服务，着重公共图书馆服务效能提升，针对购买公共图书馆服务存在的问题，研究实操性强的解决方案，制定符合江西省情的有效供给方案，以期促进文化发展，提供真正符合文化需求、优质高效的公共图书馆服务。

[参考文献]

[1]江西省人民政府办公厅.江西省人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见[EB/OL].http：//www.jiangxi.gov.cn/art/2014/8/5/art_4975_21 2361.html.

[2]江西省人民政府办公厅.江西省人民政府办公厅转发省文化厅等部门关于做好政府向社会力量购买文化服务工作实施意见的通知[EB/OL].http：//www.jiangxi.gov.cn/art/2019/10/15/art_16457_797061.html.

[3]江西省文化厅.中共江西省委江西省人民政府关于加快文化强省建设的实施意见[EB/OL].http：//www.jxwh.gov.cn/zwgk/zcfg/gfxwj/201809/t20180918_ 1471254.html.

[4]李国新.公共文化服务保障法的制度构建与实现路径[J].图书情报工作，2017，（16）.

[5]杨林，秦玥.国家善治导向下公共文化服务有效供给的财政对策研究[J].财政金融研究，2017，（2）.

[6]黄珣.基于职业五力模型分析公共图书馆助力“技能鸿沟”跨越[J].图书馆工作与研究，2017，（12）.

[7]霍瑞娟.新环境下社会力量参与公共图书馆管理运行创新研究[J].国家图书馆学刊，2017，（9）.

[责任编辑：熊文瑾]