村民自治制度的现状与未来

秦平安

摘 要：村民自治制度一直以来作为我国社会生活中存在的一种农村组织制度，意义重大，这一创造性的制度对我国的农村发展良好现状的形成起了决定性作用。然而，实践中这一制度的运行也确实存在着一些问题和矛盾。因此，本文将认真分析我国村民自治制度的现状，包括当前这一制度取得的成就及存在的一些问题并针对这些问题提出相应的可行性建议，同时基于客观事实分析这一制度的发展方向。

关键词：村民自治制度;现状;未来发展

一、研究背景与意义

村民自治是我国改革开放以后党的一项伟大创举，它是我国能够迅速良好发展的基础和途径。要想村民自治能够在我国的发展中更好地发挥作用，需要在实践中去不断摸索、总结，并最终为建设我国的社会主义新农村做出贡献。现阶段，我国已经基本建立起村民自治制度，但也确实还存在着一些的问题。人们对农民和农村自治还存在着一些认识上的误区，其中往往以村民自治过程中的村民政治素质欠缺、农村经济发展水平低、农村宗族势力对农村管理权力的控制为借口来否定村民自治。

作為农村和农民都占极大比重的农业大国，“农民问题”一直都是国家所首要问题。农村的发展进步，直接影响着中国社会的发展进步。村民自治是我国的家庭联产承包责任制之后的又一个伟大的创举。回顾村民自治十几年来的发展历程，研究我国村民自治的现状与未来，探讨村民自治制度对我国发展的意义和影响并正视其中现存的一些问题，对我国农村的发展无疑会起到一定的积极作用。

二、村民自治的形成与发展

（一）村民自治简介

村民自治，就是我国农村的广大农民根据法律来直接行使自己的民主权利，解决自己的问题。村民自治的核心内容是"四个民主"，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，因此，全面推进村民自治，也就是全面推进我国村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。其主要内容如下：

1.将村委会干部的选任权交给村民，推进村级民主选举

民主选举，就是农村村民依据宪法和组织法等法律法规来直接行使自己的选举权利，依照自己的意愿选出或者罢免村委会干部，要求选举过程公开、透明，确保农民可以完全依照自己的意愿推选或者罢免出自己内心的合适人选，保证农村和广大农民的利益，更好地实现农村地区的发展。

2.将重大村务的决定权交给村民，推进村级民主决策

民主决策，是指一切关系到农村农民利益的重大事项如村集体经济项目、村办学校或者其他公益项目等的决定需要经过集体的讨论或者投票，主要形式是通过提请村民会议或者是村民代表会议，意见不一致时按照少数服从多数原则确定，以此保证各项相关的重大决定不会为了个别利益而损害农村集体和农民的利益。

3.将日常村务的参与权交给村民，推进村级民主管理

民主管理，就是对于我国农村和广大农民的各类事项和规定，按照我国宪法和其他法律，同时也要结合本村的实际情况和风俗习惯，做出适合本村现状习俗的自治章程。自治章程应当在符合法律的前提前符合当地实际状况，同时涉及问题应当广泛全面，规定具体合理，作为本村村民的基本行为规范，村民按照本村的自治章程自主管理本村事务，行使民主权利。

4.将对村干部的评议权和村务的知情权交给村民，推进村级民主监督

民主监督，就是村委会的各项工作和决定都应当由本村村民监督，主要通过村务公开、村委会定期报告工作等形式来实现。村民由对村务的知情权，对不合法或者不合理的决定可以提议和举报，以此来督促农村工作的公开透明，更好地实现农村工作。

（二）村民自治的形成与发展

村民自治制度是继家庭联产承包责任制之后我国实行的又一项历史性的农村制度，是我国农村地区发展的基础和保证。村民自治制度的核心是村民委员会，也是村民自治制度的组织形式。村民委员会出现于20世纪80年代初期，是在我国基层组织混乱、农村问题严重时出现的一种组织形式。当时，随着国家和社会的发展，人民公社逐渐不再适应当时社会的需求和现状，农村很多问题如社会治安问题、土地问题等愈发严重，我国农村急需一种新的制度形式来改善这一现状。在此历史条件下，于1980年2月，在合寨大队所属的果作自然村，生产队队长韦焕能第一次提出了有关村民委员会的设想，在此基础上，经过随后的不断摸索实践，1980年7月，韦焕能成为我国第一个村委会主任，我国的村民自治制度也由此萌芽。

我国村民自治制度于1987年11月全国人大常委会于通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》所第一次被以法律的形式确认下来。次年，村民选举开始在全国范围内进行，这也是我国村民自治制度正式运作的开始。1994年，我国民政部下发的关于开展村民自制示范活动的通知中，“四个民主”提法第一次出现，这也反映出我国的村民民主制度的逐步完善和发展。

三、当前村民自治现状分析

（一）村民自治取得的成就

1.农村基层民主政治建设的形式不断丰富

当前，我国基层民主政治建设的形式不断丰富，全国实行村民直接选举的农村占我国农村的95%以上，同时，不论是农村村委会换届选举的次数或者村民参加直接选项形式民主权利的人数都非常可观，尤其是基层民主政治建设的形式，由单一的等待本村村民选举开始走向竞职演讲等竞争形势，选举环节也采取秘密投票等强有力措施予以保证。

2.农村基层民主政治建设的内容逐步充实

农村基层民主政治建设的内容逐步充实，我国的基层民主政治建设，不仅包括传统的农村经济项目、村农办学校及其他公益项目等事务，而是随着社会的发展进步，新型农村合作医疗、农村养老政策等不断出现的新事项也开始纳入基层民主建设内容，由此我国村民自治的内容越来越充实合理。

3.农村基层民主政治的组织建设得到加强

我国农村的村民委员会中基本都设立了人民调解委员会、治安保卫、公共卫生等下属委员会，同时，各村也相应建立了村民会议和村民代表会议制度，村民理财小组、村务公开监督小组等组织也逐步完善，我国农村基层民主政治组织建设不断加强。

（二）村民自治中存在的问题

1.候选人提名不合理

关于候选人的问题，我国《村民委员会组织法》第十二条规定：“年满十八周岁，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”。虽然法律对此有相应的规定，但现有规定却不够具体细化，导致对候选人要求不够具体明确，

2.贿选现象普遍

村民选举中存在很多难以界定是否为违法行为的行为，例如在村委换届中，可能会出现部分候选人在选举权答应为某些选民谋取一定利益或者直接以财物相赠，以此取得村民的支持。这种现象在我国一些农村选举过程中普遍存在，甚至会直接决定了由谁当选，而不管选举的人是否真的适合农村工作、是否真心实意为村民谋福利等。

3.村民参与意识淡薄

我国村民的民主意识、参与意识总体较低。虽然我国的村民自治制度在不断地发展进步，村民对它的了解认识也在逐步提高，但是我国部分地区的部分村民确实由于受教育水平、文化程度等原因的限制，民主意识和参与意识无法满足我国的村民自治制度对村民自身条件的要求，这就导致了制度的存在与实现之间的一种矛盾，直接限制甚至阻碍了村民自治的发展。

4.被监督者权力过大

现实生活中，村民自治中一项明显问题就是被监督者权力过大，民主决策和民主议事难执行。虽然《村委会组织法》中明确规定涉及本村的重大事项都应当经过村民会议的讨论决定，但是实践中由于种种现实原因，很多时候是由两委直接决定的，而没有真正的实现民主决策与管理，由此对于是否真正能做出有利于村民的决定难以保证。

（三）村民自治中存在问题的原因分析

1.配套法律尚不健全

我国的《宪法》《村民委员会组织法》等都对我国的村民自治制度做了相应的规定，然而，由于村民自治制度实践中实行时间不长，我国法律无法规定得全面细致，更无法对各类现实问题面面俱到;加之我国地域辽阔，民族众多，风俗习惯各不相同，这也直接导致我国法律无法做出统一的明确规定来约束和保障村民自治制度的实现。因此，虽有法律约束，法条有时过于简单或者狭隘，导致农村工作的执行缺乏相应的法律制度的支持。

2.宣传力度、普法程度较低

虽然近几年我国不论是政策还是立法，都强调了对于基层来说法律宣传的重要性，也在实践中加以实施。但是现实生活中，基层群众对法律的接受程度还远远不够，村民并没有充分接受和了解村民自治的内容和优势，很多人的思想意识比较传统甚至封闭，对新事物的出现缺乏热情，这也直接造成了村民对于村民自治工作的参与意识淡薄，基层工作缺乏积极支持，阻碍了基层的建设和发展。

3.人员素质有待提高

我国农村村委会干部人员素质有待提高，主要有两方面的原因：一是由于历史和现实的原因，农村村委会干部年龄普遍偏大，相比年轻干部，他们可能有大量的农村工作经验和实践中锻炼出的工作能力，但同时想法、作风偏于保守，缺乏一定的进去热情和开拓精神，甚至无法适应接受各项与时俱进的政策方针;二是农村青年大多通过教育经历留着城里，部分青年也可能选择进城打工或者创业寻找个人发展机会，青年人才的流失，这也导致了村民自治不能真正得到實现和发展。

4.监督机制不健全

目前，尽管村民自治制度中的监督机制不断完善，但仍旧存在一些现实问题，主要表现为：

（1）监督程序不完善。由于历史和现实的问题，我国监督制度在实行过程中的一个重要问题就是程序不完善，包括选举准备阶段和选举进行过程，从选民登记到投票、唱票、结果公布，都有待改进和完善。

（2）监督方式不够多元。村民自治的核心是选举村委会，因此对于选举村委会的监督至关重要，其中，村民的监督则是最主要和有力的监督方式。但在实践中，村民的监督由于自身素质的限制，往往无法充分发挥其作用，更没有很好地与权力机关、司法机关、行政机关的相关监督结合。此外，舆论监督也没有在现实生活中得到广泛使用。这些原因就直接影响村民自治制度的现实发展，导致候选人贿选、被监督者权力过大等问题。

四、村民自治的未来发展

（一）村民自治问题解决方法

我国的村民自治制度的实行是我国发展过程中的一项历史性创举，其历史意义和影响力巨大，对我国的社会转型和发展起到了至关重要的作用，然而，事物都有两面性，这一制度所面临的问题和挑战也是客观存在和不可忽视的，这也是一切新事物的出现和发展的必经过程，正视这些问题并寻找解决办法，是当前的首要任务。从目前实际情况看，适应我国村民自治现状中问题的解决方式如下：

1.加强和完善党的领导

加强和完善党的领导是实现基层民主自治的核心，更是基础，同时，也是实现基层民主自治的重要的前提和保障。乡镇领导和基层干部，要深入贯彻十九大精神，加强党的执政能力建设和党的先进性建设，每个领导干部都应发挥模范带头作用，为构建和谐农村提供坚强的思想保证和组织保证，开拓农村党建工作新局面。

2.建立健全有关法律制度

在我国的基层民主自治不断发展和完善过程中，许多问题相继出现，其中很多是由于相关法律不健全、规定不明确导致，因此在这种情况下，建立健全有关法律制度迫在眉睫。比如，较为重要的有对候选人的要求应进一步明确具体，还有对村务公开的内容、时间、形式和程序应进一步完善，再如建立健全我国的基层民主自治的监督机制等。

3.培育农村村民自治民主意识

基层民主自治制度的发展需要每个人的努力，不仅需要领导干部的带头实行，更是需要广大的基层群众的理解支持。因此，提高村民自治觉悟和民主意识，是村民自治制度良好运作和发展的前提。培育农村村民自治的民主意识的意义主要有以下两方面：一是可以统一思想，思想是基础，只有思想统一大家才能团结互助，劲往一处使，凝聚力量，共同促进社会的发展进步;二是民主意识的提高可以更好地激发广大人民群众的积极性和热情，更好地支持我国的村民自治制度的运行。随着教育的普遍性，我们相信村民自治制度的未来会更好。

（二）村民自治未来发展方向

1.创新和拓展村民有序参与民主

（1）发展我国基层民主自治，关键一点是要完善制度建设。当前基层的制度建设不够完善，部分村委会干部在农村工作中缺少明确的制度约束，工作弹性较大，导致部分村委会干部可能在现实工作中徇私舞弊、不够客观，不能把集体利益放在第一位，这也直接影响了村民的民主管理权利和村民利益。因此，我国基层民主制度应加以完善，并建立相应的权利救济机制，确保在遇到问题时，村民可以通过法律途径获得救济，确保自己的权利和利益不受侵害。

（2）加强制度创新，完善村民代表会议的运作机制。制度的明确合理是村民自治得以实现的基础和前提，我国基层民主自治制度也应当随着社会的发展而改变和创新。主要包括健全村民代表会议的相关规则、具体规定村民代表选举的程序要求等。此外，制度创新的同时也应当注意应与现实相符合，这样才能促进我国村民自治制度的良性发展。

2.规范和完善村民自治的运行机制

（1）重视建章立制工作。良好合理的规章制度是治理农村工作的前提和基础。我国是法治国家，不管是哪个地区的工作都应当在当地的法律法规、规章制度的约束和指導下进行。特别是地方和村庄，法制观念和发展一般比较落后，这直接影响农村工作的开展，因此，各地方应当根据具体实际情况，制定一系列可操作性较强的规章制度，将村庄引向制度化轨道，为农村的发展和未来保驾护航。

（2）重视依制治村工作。有了明确合理的规章制度，如果不依制进行工作也不会起到任何作用。规章制度只是前提，而真正要将其运用的实践中才能发挥作用。因此，要想把法治精神落到农村工作的实处，就必须在强调建章立制的同时更加重视依制办理。

3.实现和促进村民自愿原则一致性与形式多样性的有机统一

（1）由村民自治过渡到居民自治。现阶段，我国整体发展迅速，经济的发展直接带动了国家结构的改变。虽然农村依旧是我国的主要形式，但城市化的不断扩大，使一些农村逐步被归入城市范围;加之农村自身发展迅速，很多落后的农村也渐渐地向社区过渡，由此，我国居民自治可能将会是我国村民自治的一大发展方向。

（2）由封闭性的农村自治转变为开放的村民自治。当前的村民自治由于种种原因还具有一定封闭性，但是随着人口流动的加速，地区之间交流的频繁，封闭的村民自治制度已经无法适应现实的需求，这也促使村民自治逐步走向开放，对村民自治的现行的治理方式有一定的促进，同时也促进了村民自治向更加适应当前社会情况的方向发展进步。

参考文献：

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（山东财经大学  山东  济南  250014）