管办评分离背景下高等教育第三方评估的价值意蕴、实践困境及突破路径

肖国芳， 杨银付

(1. 上海交通大学 改革与发展研究室， 上海 200240; 2. 中国教育学会 秘书处， 北京 100088)

构建高校与政府、社会之间新型的良性互动关系，科学、有序、扎实地推进高等教育的管办评分离，是教育治理体系和治理能力现代化的重要内容。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》深刻提出：“深入推进管办评分离,……委托社会组织开展教育评估监测。”2015年教育部发布的《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》对社会组织开展教育评估予以明确支持，将其纳入政府购买服务范围，并引入市场竞争机制。当前，我国高等教育正处在社会转型和教育转型发展相互叠加、国家现代化和教育现代化同步推进的历史时期，需要进一步优化治理结构、提高治理能力，形成全社会共同参与的高等教育治理新格局，这其中尤其要加强对高等教育评估方式的反思和创新。尽管近年来学术界和政策实践层面都对高等教育评估开展了有益的探索，但是目前仍然以官方评估或半官方评估为主，高等教育第三方评估在核心理念和实践操作上经常陷入困境,这值得我们在理论上进一步剖析与探索。下文将从管办评分离的背景出发，从理论上剖析高等教育第三方评估的价值意蕴，并探讨第三方评估的实践困境及突破路径。

一、 高等教育第三方评估的价值意蕴

高等教育第三方评估是指除作为教育管理者的政府、作为办学者的高校之外的具有独立法人地位的社会第三方，通过一定程序和途径，采取一定的方式，使用科学的评价手段和工具，对高等教育发展作出的评价行为。高等教育评估的第三方与作为高校和政府的第一方、第二方是一种平等的关系，既不具有任何行政隶属关系,也不具有资源、人员依赖及其他任何利益关系。在第三方评估中,专业性和权威性是保证评估公正的基础，而评估的独立性是保证评估公正的起点[1]。人们比较熟悉的专精于就业能力第三方测量与评估的麦可思公司、脱胎于上海交通大学高等教育研究院的上海软科等是比较典型的高等教育第三方评估机构，它们推出的《中国大学生就业报告》和“ARWU世界大学学术排名”具有广泛的社会影响。在管办评分离背景下，高等教育第三方评估有着深刻的价值意蕴。

(一) 推进高等教育治理现代化的重要向度

第三方评估既是教育管办评分离改革的题中之义，又是推进高等教育治理现代化的重要向度，它通过发挥动员社会教育资源、提供教育公共服务、参与教育治理等作用，保障和促进高等教育的公平和效率，提升高等教育发展的活力，进而推动高等教育高质量发展。高等教育治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，为国家治理现代化提供智力基础。我国的高等教育治理模式属于典型的国家主导模式，政府作为高等教育的顶层设计者和管理者，主导着高等教育治理体系的构建，直接决定着我国高等教育改革的方向和现代化的进程。管办评分离背景下的第三方评估并不是要改变政府在高等教育治理中的主导作用，但它必然对高等教育治理体系带来重要影响。在这一进程中，高等教育治理的主体、取向、方式以及结构都将发生开放式变迁，高等教育治理体系将从“控制封闭”的传统形态向“开放合作”的现代形态变迁，具体包括六个方面的转变：政府对高等教育“大一统”的集权治理向分权治理转变；治理取向从控制与秩序维护向公平、正义与活力激发转变；治理主体从政府一元向政府、高校、社会多元转变；治理结构从基于威权、管理与等级的垂直型结构向基于合作、协商与伙伴的网络型结构转变；治理机制从单部门分割封闭管理机制向跨部门开放协同治理机制转变；此外，政府在担当高等教育治理主体的同时，还会转变为高等教育评估的对象，比如社会对政府的高等教育政策绩效进行评估。

高等教育治理能力是一个国家高等教育制度构建及执行能力的集中体现，管办评分离改革将对高等教育治理能力现代化产生四个方面的深刻影响。一是推进政府高等教育现代化治理能力的提升。政府要向高校下放办学权，向社会让渡教育评价权，由对高等教育的管理转变为重点聚焦高等教育发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施，加强高等教育公共服务供给。二是推进高等教育法治化进程。政府如何放权、如何监管？高校如何自主办学？高等教育发展由谁来评价？如何科学和有效地进行评价？政府、高校、社会三者之间的关系及互动逻辑面临着变革和重塑。这一系列制度设计和执行需要加快高等教育法治化进程。三是推进高等教育治理民主化。由于多元主体的民主参与渠道不断扩展，各种高等教育利益相关者的诉求和意见表达将更加强烈和充分，进而促进高等教育决策、政策与立法更加科学、开放和民主。四是推进高等教育评估的社会化、市场化。政府由高等教育评估的生产与提供者转变为购买与使用者，高校由被动的教育评估对象变成主动的教育评估客户，必然需要并催生大量高等教育第三方评估机构及其产品的出现，进而推动着高等教育评估逐步走向社会化、市场化。

(二) 利益分化格局下促进社会公平的应然选择

我国在过去一段相当长的时期内，教育的政治功能、经济功能和民生功能发展不够平衡，教育在促进国家发展、社会经济进步方面作出突出贡献的同时，在民生功能的发挥上还存在一定的短板。随着社会转型的加快，这一状态正在发生改变。习近平总书记指出：“我们的人民热爱生活,期盼有更好的教育。”[2]这为教育改革发展指明了方向,提出了新要求。2019年中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》将教育“面向人人，融合发展，共建共享”提到重要议程，强调教育要坚持服务人民。这意味着教育利益主体及其目标走向了分化，即在服务民族伟大复兴、教育强国建设的同时，将人们通过教育实现社会阶层流动、实现对美好生活的向往纳入教育的重要目标，促进不同个人、家庭、城乡、区域之间的教育利益协调，以教育公平促进社会公平，进而实现教育的民生利益和公共利益。可见，教育的民生利益是教育作为“党之大计，国之大计”的题中应有之义，同时“国计”拓展为“民生”是教育利益分化的结果，也是中国教育治理现代化因应公民权利的必然要求。利益是教育现代化的根本动力，我国必须切实发挥好教育的民生利益和权利保障功能，提高教育服务体系的公民获得感、社会公正性，努力满足人民对美好生活向往的教育需求和权利诉求，将公共利益更多转化和落实到不同区域、不同群体、不同个体的教育权利公平的实现上。需要指出的是,多元的教育利益偏好和由此产生的教育利益诉求已经变成现实，“有差别的选择”成为教育领域非常显著的特征。

按照罗尔斯(John Bordley Rawls)的正义理论,社会公正不仅有实质正义要求,还必须内嵌形式和程序上的正义(1)https:∥wenku.baidu.com/view/d1ec2769650e52ea54189821.html.。在多元教育利益的格局下,教育评价主体、评价程序和评价方式等问题直接影响和制约着政府的教育政策和教育治理的公平公正以及合法性“认同”。这就意味着如果教育评估的形式和程序不合理，即便结果没有问题，也是不能完全令公众和社会接受的。在公共选择理论视野里, 一切利益相关者都是具有利益驱动和自身偏好的,政府固然也有其自身的行为逻辑，在一定程度上，政府也是理性经济人,不可避免地时有出现以个人偏好为出发点做出符合自己偏好的行为[3]。需要指出的是，管办评分离的教育治理改革并不会自然地带来教育公平，改革过程甚至还可能蕴藏更大的社会公平风险。我们需要高度警惕并从制度上规避诸如与政府关系密切的第三方评估机构优先获得委托评估业务，第三方评估机构之间的信息不对称，第三方评估机构为了获得评估业务而采取非正当竞争行为，第三方评估过程中出现内幕交易等现象。《人民日报》就曾报道一则评估争议，成都某高校在榜上提升了24位，而在此期间该校两次向某评估机构支付费用[4]。我国由政府或者政府指定的机构进行高等教育评估的局面必须变革,这是保持教育公正之本质所需。在程序上,我们需要通过社会认可的规范产生教育评估者；在形式上,则要解决政府既当裁判员又当运动员的顽疾。因而,推进管办评分离、发展高等教育第三方评估是在社会利益日趋分化格局下践行社会公平逻辑的基本旨趣所在。

(三) 推动高等教育评估走向专业化的必经途径

科学的评价是教育事业健康发展的基础，有什么样的教育评价就有什么样的教育发展。人们期望教育评估是有说服力的，能够经得起时间的检验。在社会分工十分发达的现代社会,赢得人们信任和社会信赖不再依靠政府权威，而更多依靠专业化力量。无论是教育政策运行成效、教育管理服务质量，还是办学者的教育行为，都需要专业化的评估。我国共有各级各类学校50多万所，面对纷繁复杂的教育形态，只有专业化的评估才能反映真实情况并作出科学判断。专业化的教育评估应该是一种独特的社会分工，作为一个专门的领域，应该有专门的从业人员、专门的从业人员资格标准、专门的过程要求和质量标准要求[5]。著名社会学家布朗德士(Louis Dembitz Brandeis)曾经对专业概念作出过一个著名的描述,之后该描述被频繁地引用以至于成为这一领域里的一个经典。他指出，专业是一个正式的职业，主要供人为他人服务而不是从业者单纯的谋生工具，它必须卷入知识和某些扩充的学问[6]。布朗德士强调了专业的三个基本属性：正式的全日制职业；拥有深奥的知识和技能；提供高质量无私的服务。这些都是作为教育管理者的政府和作为办学者的学校所不具备的，只能依靠第三方组织开展专业的教育评估。在管办评分离的背景下，政府不仅要履行“管”的职能，还要为学校自主办学、接受专业科学的教育评估创造条件，为保障教育各利益相关方的知情权和表达权、支持其参与教育评估及教育公共治理提供服务。

二、 高等教育第三方评估的实践困境

理想图景下的高等教育第三方评估应该是制度健全、专业规范、充满活力、公正有效的评估，对政府的教育政策和教育管理、对学校的办学行为能够产生重要影响和利益触动。高等教育第三方评估需要政府在行为和管理模式上的积极变革，这离不开事业单位改革、社会组织培育、政府简政放权、政府公共服务采购、人事制度改革、科研经费制度改革等。实现责权利的真正对等，是推进管办评分离高等教育治理变革的核心要义。发展高等教育第三方评估必须推进政府科学有序地放权，更好地遵循市场调节原则。当前，我国高等教育第三方评估的发展还面临诸多困境，这固然跟政府现代化治理水平、社会组织发展水平以及社会大众的文化价值取向等因素密切相关,但其发展的主要障碍体现在政府职能转型存在困境以及相应的教育评估机制缺失等方面。

(一) 政府本位的治理逻辑与服务者角色的矛盾

政府中心主义的治理逻辑给管办评分离的教育改革实践带来了一定的困扰。不可否认，积极有为的政府行为也会不可避免地产生一些后发劣势的问题，体现在公共管理领域，就是政府占据公共管理、公共服务的绝对主导地位[7]。新公共服务理论认为，政府应该更多地扮演服务者角色，而不是掌舵人，公共管理的核心目标是追求公共利益，而不仅仅是效率[8]。管办评分离背景下，政府需要积极推进自身的角色重塑，做好“执鞭人”和“服务者”。众所周知，政府组织是按照科层官僚制构建起来的,内部的层级结构非常鲜明,自上而下形成责任、权力和利益密切关联的严密控制链条和环环相扣的管理体系, 政府组织及其运行具有较强的封闭性，并且形成强大的共同体和独特的逻辑框架与运行模式。管办评分离改革对于政府而言不仅意味着内部体系和管理结构的变革，更意味着办学权和评价权的分离和让渡，这必然会倒逼原有政府、学校、社会三者之间的权力、利益、责任关系的重构。尽管政府对高等教育第三方评估持开放支持态度并积极推动，但从内部结构和“局内人”角度来看，其对第三方教育评估完全认同需要一个适应的过程[9]。以管理为导向的思维逻辑和行为方式是政府中心主义的重要特征，就管办评分离改革来说，其表现为政府对高校办学自主权放权不够，政府对高等教育第三方评估缺乏信心。即便对于被纳入政府购买服务范围的教育第三方评估，从政府中心主义的本位逻辑来看，政府既需要对教育评估过程保持控制，又需要对教育评估结果负责。在这样的双重压力下，如何在等级体系和教育改革理念之间进行取舍和权衡，是政府面临的考验。

(二) 高等教育第三方评估对政府的资源依赖影响评估的独立性

独立性主要指高等教育第三方评估“在资源或制度层面不依赖其他组织”，涉及“制度化的、相对于政府的分离”[10]。管办评分离改革，必须推进责权利的真正对等，这是政府、学校和教育评估组织都力图实现的理想模式。目前，我国的高等教育评估对政府存在一定的资源依赖。资源依赖理论认为，组织的生存和发展依赖于外部环境提供的必要资源，对外部资源的依赖实质上是对掌握这些关键资源的组织的依赖(2)https:∥baike.baidu.com/item/%E8%B5%84%E6%BA%90%E4%BE%9D%E8%B5%96%E7%90%86%E8%AE%BA/6340009?fr=aladdin.。从这一视角看，我国教育第三方评估的发展动力来自政府供给、市场经济发展和社会资源需求，但在现实中却面临着市场和社会资源匮乏、不得不依赖政府等问题。对于教育评估机构来说，它们除了需要合法地存在之外，其生存和发展还需要政府的资金支持、政策支持，以及评估参与渠道、评估结果采信等相关方面的支持。教育第三方评估要保持其第三方的独立和超脱立场，就应在坚持跟政府合作的同时保持一定距离，在资金上保持独立，从而打破“食人俸禄，替人说话”的逻辑。现实中，我国教育第三方评估机构最大的服务对象为政府部门，脱胎于政府的那些“广义”上的教育第三方评估机构的资金大多数来自政府；而各类第三方评估机构也非常需要政府的教育评估委托项目，有的机构甚至自觉或不自觉地在评估中迎合政府的意愿和“口味”，以便未来更好地向政府争取教育评估业务,这势必影响作为第三方的独立性，从而失去了第三方评估的真正意义。此外，由于缺乏制度规范和约束，在高等教育评估机构的遴选、评估事项的选择、评估结果的采信方面，政府也存在不同程度的自我偏好。最为典型的是，不少高等教育评估由政府指定的教育第三方评估机构,或者脱胎于政府内部、具有一定官方色彩的第三方评估机构完成,这种由政府主导的教育评估议程不仅容易遭受社会质疑，而且严重挤压了教育评估第三方组织的发展空间。这样的评估议程控制给政府带来的直接利益切合了“威尔逊第一法则”(3)哈佛大学教授詹姆斯·J·威尔逊(James J.Wilson)提出两条法则：所有介入社会问题的政策都会产生预期的效果——如果研究是由执行政策的人或他们的朋友进行的话 (威尔逊第一法则)；没有一个介入社会问题的政策会产生预期效果——如果研究是由独立的第三方，特别是那些对政策持怀疑态度的人来主持的话(威尔逊第二法则)。,即由那些执行政策的人主持或者由他们的朋友主持的研究,都会产生预期的效果[11]。

(三) 高等教育第三方评估的文化认同和第三方评估机制缺失

文化认同强调的是主体的承认、接受和皈依，它指向心理认识上的一致性和由此形成的社会关系,社会秩序的形成和政治制度的构建取决于个体成员对文化模式是否承认、认可和遵从[12]。从理论上讲，教育第三方评估制度的发展必须获得社会大众的认可和支持，这种认可和支持不仅仅局限于社会精英层面，更在于普遍民众当中。目前来看，社会对教育第三方评估的文化认同还远远不够。社会大众受政府中心主义的影响，唯官方是从、追随话语权，认为政府组织的教育评估才有权威性，没有政府背景的第三方评估不靠谱，对教育第三方评估的“怀疑”和“抨击”多于理性认识和支持。高校对于引进第三方评估更多持观望的态度，第三方评估机构也因无法获取评估数据、评估程序和方法公开不够等因素而失去社会信赖的基础。在人工智能和大数据时代，仅仅依靠从业者的“感觉”和价值判断来开展教育第三方评估，已经完全不能适应新形势发展的需要了[13]。教育第三方评估的文化认同缺失很大程度上是第三方教育评估机制缺失造成的。一方面，教育评估特别是教育第三方评估还没有成为政府过程的必须环节,这导致教育评估委托业务的市场供给十分有限，加上政府评估对象选择的偏好，真正向第三方开放的教育评估业务就更加稀少。另一方面，教育第三方评估的行业规制和遴选机制缺乏。哪些组织能够进入教育评估行业？哪些组织有资格承担教育评估任务?这些问题都缺乏清晰的回答，从而严重影响了教育第三方评估的有效规范和行业发展,降低了教育第三方评估的权威性和社会认可度。

三、 高等教育第三方评估的突破路径

时移世易，教育治理现代化与国家治理现代化相伴相随，正成为深切的时代呼唤。这是一个以科学化、民主化、法治化的理念和方式实现政府、市场、社会与公民的良性互动与合作共赢的过程，它以合法性、透明性、责任性等来有效实现教育的善治，从而不断促进人的现代化。其核心指向的是教育行动权力逻辑的合理性、教育治理过程的利益问题、教育治理主体的地位及它们之间的相互关系。

制度变迁必然带来利益格局的调整和主体关系的演变，与此同时，制度变迁也是由拥有不同利益的个人和群体相互作用而推动的。教育的公共产品属性决定了管办评分离改革必然会涉及方方面面的利益相关者，尤其是一度集教育“管”“办”“评”功能于一身的政府。在教育评估制度的变迁过程中，在教育管办评分离的改革中，政府管理上的改革和创新是基础性的，它必须保障管办评科学分工和有效合作的顺利开展。只有实现政府在管理上的放权，由办教育向管教育转变，由直接管理向间接管理转变，由微观管理向统筹规划转变，才能为教育治理现代化提供新的空间。教育第三方评估的发展特别需要政府进行功能再造，着力构建和优化评估制度，为教育第三方评估的健康发展保驾护航。在教育管办评分离背景下，政府和高等教育界需要加快构建与治理现代化相适应的制度，应统筹考虑宏观层面上的制度环境创设、中观层面上的条件保障优化及微观层面上的具体制度安排，遵从国家、政府、高校、社会组织的整体制度变革逻辑，自上而下形塑教育第三方评估的制度框架。

(一) 坚持依法治教，加快推进高等教育第三方评估的法治化进程

1．加强教育评估法律制度建设和整体设计，保障第三方评估的独立性。独立性是高等教育第三方评估的根本所在，也是其专业性、权威性等功能优势得以发挥的基础。“于法无据”“师出无门”是我国教育第三方评估发展的重要羁绊。实际上，独立第三方评估机构的发展是管办评分离背景下高等教育第三方评估机制构建的关键。从发达国家的成功经验来看，完善的立法是高等教育第三方评估发展的根基和依据。美国的《高等教育法修正案》规定在各州建立教育评估机构，并以法律的形式对机构的组织规定、运作模式及认证标准提出要求[14]，将教育第三方评估的机构建立、评估实施等纳入法律框架，这就在法律上赋予其正当性以及权威性。就我国而言，统一的教育评估制度立法设计和整体安排尚且缺乏。为此，我国一是需要加快相关法律制度的构建，形成一套完整的政府和社会共同参与、共同治理的教育评估法律制度体系，对包括第三方评估机构在内的高等教育治理主体的权利、义务、行为和责任进行法律制度明示。二是要厘清第三方评估机构的法律身份，明确其独立法人地位。机构独立、行为独立、避免利益冲突和不受外界影响，被世界银行认为是评估独立性的基本要素，这就要求第三方评估机构具有法人资格，能够对评估结果承担法律责任。三是应建立规范的法律体系，支持高等教育第三方评估机构以独立的实体来参与教育评估行业的市场竞争，并保障评估结果的法律效力。总之，我国高等教育第三方评估的独立开展必须通过法制建设来加以保障。这既是国际高等教育的一般经验，也是由我国现阶段的教育生态决定的。没有法律的保障，政府对高校的评估权就难以真正让渡给社会；第三方评估机构没有独立性，就无法跟政府及高校平等对话，从而容易被其影响。加强法制建设的重点是保障第三方评估机构独立、评估理念独立、评估行为独立，明确第三方机构的法律地位及其与政府、高校之间的法律关系。

2．明确高等教育评估相关主体的法律责任，建立高等教育评估的权利保障和问责体系。我国需要在行政法律和民事法律的框架上作进一步完善，在行政法律框架内解决政府体制内的“管”“评”分离问题，将诸如学科评估、专业认证等教育行政部门对高校的评估行为纳入行政诉讼的受案范围；在民事法律框架内明确教育第三方评估机构作为非营利性法人的法律地位[15]。我国应通过规范政府公开招投标、政府购买服务等途径，鼓励并支持高等教育第三方评估的发展。我国可借鉴大陆法系和英美法系国家的经验，厘清第三方评估机构与政府、高校之间的法律关系及权责边界。一是借鉴以德国与法国为代表的大陆法系国家经验，将高等教育评估活动纳入公法规制的视野之中。我国要积极遵循法律保留、正当程序、利益保护等行政法治的基本原则，将教育主管部门对高等学校办学质量的监管权限纳入公法规制的范畴，避免“放管服”改革被异化为新的高权管制形态，强化高等学校的权利救济[16]。二是借鉴以美国为代表的英美法系国家经验，建立高等教育评估的问责体系。对美国的评估机构而言，如果在评估过程中出现腐败或违反规则等情形，被评估的高校可以提起诉讼，法院将根据情况对评估机构进行制裁。对美国高校而言，评估机构可以行使制裁权，对高校制定较为详尽的惩戒规则，通过诫勉谈话、正式警告和取消资格等惩戒措施促使他们认真对待评估工作[17]。

(二) 加快政府职能转型，推动权力“放得下”“接得住”“用得好”

1．发挥政府主导作用，促进责权利相统一，加强对教育第三方评估机构的支持和培育。政府是推进管办评分离改革的责任主体，应深入落实国家及省级层面管办评分离改革的政策方案，加快政府职能转型，及时填补教育第三方评估发展的政策体系中空。首先，我国要划清权力、责任、利益界限，合理界定政府、高校、第三方评估机构的行为和利益范畴。政府要以权力清单、责任清单、负面清单等进一步规制权力运行的边界、程序和手段，充分发挥政府的主导作用，积极构建适应教育开放治理的政府、高校、社会等多元主体合作共治格局。地方政府要积极稳妥地将适合教育第三方评估机构承接的职能转移出去，将主要精力集中在教育治理法律、规范和监管制度的供给上。其次，我国要加大对教育第三方评估机构的支持和培育力度。我国要大力发展支持型社会组织主导的培育模式，以专业性的培育主体准确识别其发展瓶颈，并提供针对性的能力培育方案和形成有效的培育反馈机制，根据第三方评估机构的发展阶段特征提供更具针对性的培育方案，提供及时、真实和准确的信息反馈。政府要针对第三方评估机构的特定发展阶段开发特定的组织能力，打造和扶持一批优质第三方评估机构。地方政府应加强对教育第三方评估的宏观指导，杜绝干涉评估的过程和结果。最后，政府要切实尊重和扩大高校办学自主权。地方政府应积极转变对高校办学的“计划式”“控制型”管理，下移管理重心，进一步扩大其办学自主权，促进依法治校，减少不必要的干预，实现高校办学管理自主、教育评估自主、评估结果运用自主。

2．加强教育评估行业规制建设，健全高等教育第三方评估的规范机制。与教育评估需求相适应的外部环境及监管完善的行业发展规制是高等教育第三方评估发展必须具备的两个基本条件。第三方教育评估的开展并不会直接带来评估的公正、公平，相反可能带来评估的无序竞争和公平问题。因此，为了保障评估的公正性，国家和社会就必须对评估机构本身进行有效监督，因为任何有价值的评估的评估结果都难免和学校的实际利益产生联系[18]。在大力发展教育第三方评估的同时，我国要积极探索建立并完善与之相适应的第三方评估机构及其从业人员的规范机制。一是要优化教育第三方评估机构的法人治理结构并加强对其资质的管理。我国要建立健全规范运作、诚信执业、公平竞争的机制，加快建立教育评估行业协会组织和工作体系，加强对教育第三方评估机构的资质认定，制定评估机构资质标准和行为规范，及时清理整顿违规和不符合资质的评估机构。二是要营造第三方评估机构公平竞争环境。政府要强化对教育第三方评估机构发展的过程性支撑，完善事中、事后监管机制，发挥社会信用体系在培育和发展教育第三方评估机构中的激励作用，通过推动竞争、评估、审计和监督、退出等方式，将教育第三方评估机构的公信力和专业能力予以显化。三是要优化教育社会组织的协同机制。我国应注重培育诸如教育学会等枢纽型教育社会组织，发挥其在教育治理信息、资源、项目、管理等方面的指导优势和整合优势。四是要完善教育第三方评估的救济和纠错机制。我国应鼓励社会公众、新闻媒体参与到第三方教育评估之中，建立科学有效的教育评估监督体系。

(三) 推进高校治理变革,积极引入第三方评估并切实发挥其功能

1．树立第三方评估理念，重视第三方评估对提高办学质量的重要价值。高校是管办评分离改革的重要主体，也是教育第三方评估的主要对象，应成为教育第三方评估的积极推动者、合作者和受益者。一方面，高校要积极更新评估理念，积极修正以往重政府评估、轻社会评估的观念，重塑教育第三方评估的价值立场，克服自身的抵触、轻视等心理，防止出现对第三方评估价值意义的误读、曲解，加快适应第三方评估的教育开放治理格局，以平等、积极、主动的姿态配合第三方评估机构对学校办学进行独立评估。另一方面，高校应结合校本实际，将第三方评估作为提高办学质量的必要手段，及时主动邀请教育评估第三方机构对学校办学进行评估，帮助自身找到差距和短板，并不断反思和改进。此外，高校还应加强教育学科发展规划和建设，积极增设教育评估专业，加大教育评估专门人才的市场供给。

2.加强高校信息公开，为第三方评估提供客观信息供给。依法保障社会大众对学校办学的知情权、参与权、监督权，是推进教育管办评分离改革、优化教育评估环境、推动教育现代化的应然之举、必须之为。在一定程度上，教育第三方评估结果的可靠性与公正性直接取决于学校提供信息的全面性与客观性。正如人们普遍担心的那样, 当学校向社会“隔离”了办学信息，教育第三方评估就会由于缺乏可靠数据而遭遇盲人摸象的尴尬局面，其评估结果就很容易受到社会的质疑。在教育管办评分离改革中，高校办学信息的公开透明，有助于评估正面信息的传播、教育公众权益的实现以及教育评估激励和导向作用的发挥,进而有助于建立和巩固第三方教育评估与社会公众之间的信任关系。高校要坚持“以公开为常态、以不公开为例外”的理念，全面、准确、依法、及时地推进办学信息公开，加强信息公开的规范化、标准化、制度化，增强信息公开互动性，以便有效回应社会关切，从而赢得社会公众的信任。

(四) 强化第三方评估机构能力建设，提升高等教育第三方评估效能

1．加强对教育政策的相关研究，提升教育评估专业化水平。教育第三方评估机构需要不断提高教育评估的能力、水平和质量，增强评估的针对性和有效性，注重反馈、持续改进，确保教育评估的透明、及时、有效。一是要加强与政策制定者、潜在使用者的有效互动和信任。评估过程中，评估机构需要充分考虑决策者的知识体系、思维习惯等因素，以及潜在使用者的社会政治利益；评估报告要通俗易懂，便于被使用者和政策制定者理解；确保评估意见与根本的教育政策(比如教育的公平正义)之间没有冲突[19]。二是要加强评估队伍建设并完善评估方法。评估机构要加强评估人员的专业技能培训，促进其对教育评估理论、方法、技术的研究，打造富有特色且科学合理的评估品牌，提高评估的科学性和有效性。除此之外，评估机构还要不断优化评估方法，实施分类评价，瞄准高校的办学定位、特色发展进行评价；推进形成性评价，对标办学使命和发展内涵，不断提高质量要求；探索增值性评价，关注学生在高校的“教育增值”和成长变化；加强追踪评价，对高校人才培养模式改革、学科建设等举措和成绩持续追踪。

2．提高教育评估透明度，加强与政府、高校之间的良性互动。一方面，教育第三方评估机构要开诚布公主动塑造社会公信力。教育第三方评估机构应主动公开其评估理念、团队成员、承接业务、主要业绩、评估历史、重大变更等信息。在开展评估业务前，评估机构应向社会和被评估者披露评估的方法、标准、程序及数据采集的渠道和方法，并及时向社会和被评估者公布评估结果。另一方面，教育第三方评估机构要积极形塑对政府、高校的影响力，并保持自身独立性。第三方评估机构与政府、高校之间不是从属关系，也不是对抗关系，而是平等的互动共生、合作共赢的关系。它必须以专业的评估积极影响政府教育决策和高校办学；以市场需求为导向，积极推动教育评估商品化、市场化，争取外部多样化的资源支持，以减少对政府或其他组织的单一资源的依赖，降低资源提供方对自身独立性的影响。

四、 结 语

教育评价是高等教育改革和发展的核心问题。2018年全国教育大会以后，破除“五唯”成为教育界乃至整个社会普遍关注的问题，如何树立科学的教育评价观、如何开展科学的教育评价已经成为高等教育改革的重要课题。前文的分析和讨论清楚地表明我国现行的高等教育评估制度出了偏差，备受期待的教育第三方评估遇到诸多困境，它不仅影响着高等教育的公平和教育生态的健康，也严重制约着高校的发展活力和整个高等教育的高质量发展。发展高等教育第三方评估是一个系统的工程，它离不开国家法规制度、宏观政策、社会环境的支持，特别是教育理念、制度、文化、资源等条件的保障，也需要评估机构和高校积极地自我生长和调适。

教育改革只有进行时，没有完成时。我国国家治理体系和治理能力现代化的目标清晰，蓝图已经绘就，但是长期形成的“大政府”和“小社会”的治理结构还处于转型之中。在管办评分离背景下，在市场化、全球化、信息化高度交织的进程中，高等教育第三方评估改革的复杂性、系统性更加彰显。新时代，政府与高等教育界要深刻把握发展高等教育第三方评估的价值意蕴，正视改革的困难和瓶颈问题，政府、高校、社会组织要为教育开放治理做好准备，在改革中要处理好三对关系。一是“主导性”与“多元性”的关系。政府既要充分发挥自身主导和统筹兼顾的作用，也要注重不同群体间的利益表达、矛盾平衡，推动教育政策制定向群体视角乃至个体视角转变，从粗放向精准转变。二是“制度化”与“市场化”的关系。政府部门既要将教育社会组织纳入教育治理体系和治理能力现代化体系，也要注重激发教育第三方评估社会的内在动力，让市场在教育评估的资源配置中起决定性作用。三是“赋权化”与“规范化”的关系。政府部门既要强化对教育第三方评估机构作为教育治理主体之一参与教育治理的赋权增能，也要注重对其发展的规范管理。政府对高等教育第三方评估机构不仅要“扶上马送一程”，还要全程打开“探照灯”，促进第三方评估健康有序和持续发展。