高校众创空间制度“碎片化”问题及其对策
——整体性治理理论视角

吴 刚， 薛 浩，2

(1. 盐城工学院 高等教育研究院, 江苏 盐城 224051； 2. 盐城创新创业研究院， 江苏 盐城 224051)

众创空间本质上是一类新型创业生态系统，是实施“大众创业、万众创新”的有效载体，与“中国制造2025”紧密相连。党的十九大提出的“激发和保护企业家精神，鼓励更多社会主体投身创新创业”，强化了众创空间拓展的外在动力。2015年以来，国家出台系列文件鼓励支持众创空间发展，从而使我国众创空间呈“井喷式”增长。2018年，我国众创空间数量达6 959家，较2017年增加1 200多家；2019年，众创空间数量进一步增多，共有8 000多家，其中纳入国家备案的达1 890家。值得注意的是，2018年，24家国家众创空间未通过复核被取消备案资格；2019年，又有60家众创空间未通过复核被取消备案资格[1]。理性控制众创空间数量、提高众创空间质量是当前乃至今后一段时期值得关注的问题。高校众创空间是国家众创空间的重要组成部分，“高校”和“众创空间”合二为一成为一个重要的政策概念，体现了政治话语和经济话语向高等教育话语的嵌入，彰显了政府对高校发展众创空间的新期待，折射出高校在“双创”背景下的新使命。经过近几年的发展，高校众创空间建设已取得一定成绩，如清华大学iCenter、北京大学新青年创客空间、浙江大学同创 5U众创空间等一批高校众创空间如雨后春笋般蓬勃发展，形成了一定影响力，大大推动了大学生创新创业实践。科技部火炬中心公布的数据显示，2019年底，高校主导或主要参与的国家级众创空间达224家，2020年4月又新认定39家，目前高校主导或主要参与运营的国家级众创空间已达263家。然而不能回避的是，高校众创空间同样面临着质量提升的新要求。提升高校众创空间质量，制度建设是关键。当前，高校众创空间制度在顶层设计、利益表达、协同执行等方面均存在“碎片化”倾向。整体性治理理论以公众需求为导向，以整体性为取向，通过协调和整合的途径来达成治理目标，其蕴含的治理理念、治理方法、治理思路成为解决高校众创空间制度“碎片化”问题的有力理论工具。

一、 整体性治理理论与高校众创空间制度的契合性

什么是制度？学者从不同的角度出发，有不同的定义。借鉴道格拉斯·诺斯(Douglass C. North)的制度分析框架[2]，文章中的制度是指塑造行为主体行动和关系的规则性、约束性和信念性要素及其运行方式的集合，分为正式制度、非正式制度和实施机制。正式制度是组织有意识制定的规范，包括法律法规和规章，具有一定的强制性，一旦确立就会形成制度刚性，在较长时间内具有稳定性；非正式制度是组织及其成员在长期实践中形成的，具有自发性、非强制性(制度柔性)、广泛性和持续性特点，包括道德观念、价值信念、意识形态、文化传统等；实施机制是指制度的组成要素彼此依存、互相结合的结构关联和运行方式。高校众创空间制度是指塑造众创空间利益相关者行动和关系的规则性、约束性和信念性要素及其运行方式的集合。同制度的组成一样，高校众创空间制度也包括正式制度、非正式制度和实施机制。因正式制度是组织治理理念、方式和路径的载体，由强制力保证实施，是非正式制度产生作用的前提，是组织有效治理的依据、基础和保障，故文章重点研究高校众创空间正式制度建设方案。

高校众创空间制度建设可以从整体性治理理论中汲取养分、拓展思路。整体性治理理论发端于英国，由英国约克大学的安德鲁·邓西尔(Andrew Dunsire)于1990年首次提出。随后，英国学者佩里·希克思(Perri Six)将这一概念上升为理论体系[3]。整体性治理理论是对新公共管理理论所产生的“碎片化”问题的反思，是对新公共管理理论的一种修正。它以整体主义和新公共服务为理论基础，旨在增强不同组织、部门之间沟通的有效性，从碎片走向整体，实现组织内部机构的整体性运作，为公众提供无缝隙公共服务，确保公共事务的治理达到预期目标。整体性治理理论强调协调、整合、包容和责任，对高校众创空间制度建设具有重要的借鉴意义。

整体性治理理论与高校众创空间制度具有高度的内在契合性。首先，整体性治理理论契合了高校众创空间制度理念。整体性治理理论解决的是政府治理公共事务产生的“碎片化”问题，促使利益相关者实现整体运作，为公众提供无缝隙服务。当前高校众创空间制度“碎片化”问题比较突出，导致各种政策合力不够，甚至相互抵消政策效力，高校亟待秉承“整体性”理念，对现有制度体系进行完善。其次，整体性治理理论契合了高校众创空间制度所体现的公共性。高校发展众创空间是国家“双创”政策在高等教育领域落地生根的体现，它的整体状况直接影响大学生的创新创业，间接影响整个社会的创新创业，属于公共管理范畴。整体性治理理论以实现公共利益作为政府治理活动的出发点，有效解决公众关心的问题，契合了高校众创空间制度所体现的公共性。最后，整体性治理理论契合了高校众创空间制度对跨界协同的诉求。埃里克·阿什比(Eric Ashby)认为，任何类型的大学都是遗传与环境的产物[4]。高校的人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新等基本职能凸显高校的发展离不开社会，社会大环境是高校生存和发展的土壤。高校众创空间制度建设需要具备全局眼光，改革当下相对封闭的管理模式，注重内外协同推进[5]，跨界向社会借智借力。整体性治理理论要求跨越组织功能边界，从分散走向集中，从碎片走向整体，这与高校众创空间制度对跨界协同的诉求不谋而合。

二、 高校众创空间制度“碎片化”问题解读

高校众创空间具有鲜明的校园属性，它结合学校办学特色、学科特点，整合叠加教学资源、智库资源、人才资源等优势资源，最大限度地辐射校园，全面助推学校的人才培养和教育改革。近年来，高校众创空间发展经历了从无到有、从少到多的转变，取得了一定的成绩，但与国家的政策预期相比，仍存在一定的差距，主要表现为创新创业师资薄弱、专业特色模糊、管理效率低下、资源配置效率不高等[6]。造成以上问题的原因是多方面的，从制度经济学的视角来看，我们可归因为制度性因素。诚如美国斯坦福大学胡佛政治学院的教授约翰·丘伯(John E. Chubb)等所言，不同的制度以不同的方式影响(缩小或扩大)个人的选择，这也是造成不同组织之所以在这些制度中出现、发展或失败的原因[7]。

(一) 制度顶层设计的“碎片化”

国外发达国家关于促进高校众创空间发展和大学生创新创业的法律法规比较完善，其积累的经验值得我国借鉴。法国政府出台的《创新与研究法》《大学自由及责任法》《经济现代化法》等，鼓励大学生创新创业[8]；德国政府出台的《青年劳动保护法》《劳动促进法》等法律规定了校企合作中学校、企业和学生的义务和责任[9]。目前，我国关于高校众创空间建设的法律法规有《公司法》《合伙企业法》《信托法》《企业所得税法》《担保法》《保险法》《促进科技成果转化法》《知识产权法》《证券法》《创业投资基金管理暂行办法》《高等教育法》等。但现有法律体系中关于科技中介服务的法规缺失，“私募投资基金管理暂行条例”历时四年仍未出台，关于高校众创空间的法律或条款则更少，几乎空白。国家关于众创空间发展政策的主要文种是“意见”，如国务院发布的《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》、国务院办公厅发布的《关于加快众创空间发展服务实体经济转型升级的指导意见》等。这些制度文件面向各行各业，属于宏观性的顶层设计，且层次过高，又未针对教育行业、高校范畴，缺乏可操作性。教育部尚未出台关于高校众创空间发展的专门政策，只在相关的文件中提及。如《高等学校“十三五”科学和技术发展规划》只有一项与众创空间相关的条款，即“大力发展众创空间支撑大学生创新创业”，此条款仅仅强调众创空间作为大学生创新创业的载体。就地方而言，大部分省级政府出台了关于加强众创空间建设的文件，但均是将高校众创空间与企业及政府主导的众创空间放在一起对待，政策缺乏针对性和指导性。虽然有部分省级教育主管部门出台专门文件，如天津市教委的《关于构建高校众创空间促进大学生创新创业的实施意见》、重庆市教委的《关于建设高校众创空间促进师生创新创业的实施意见》等，对高校众创空间的发展目标、场地条件、服务内容和政策支持等方面作了明确规定，但是在吸引企业、行业协会、天使投资人等方面缺乏操作性强的措施。不同类型的高校有自身不同的办学定位，人才培养的规格和方向，传统学科、优势学科和特色学科及校友资源各不相同。因而众创空间平台集成资源和发展走向需要更加务实和细化的政策指导。由于当前高校众创空间制度的顶层设计不足，缺乏针对性和可操作性，呈现“过粗不细”特点，高校要么摸着石头过河，要么跟着别人过河，尚未进入“自己搭桥过河”的状态，难免出现急功近利的倾向，也就难以符合国家层面的政策预期。

(二) 制度协同执行的“碎片化”

高校众创空间建设离不开政府、企业、社会的参与，然而，我国相关制度的协同性严重不足，在制度执行上呈现“碎片化”倾向。一是政府部门出台的制度缺乏协同。教育、人社、科技、财政、工商、税务、金融等多个政府部门争先出台政策，往往带有各自为政和“争抢事权”的强烈色彩，有时即便同一部委的不同部门之间也存在着“各自为政”现象[10]。财政部、国家税务总局联合发布的《关于创业投资企业和天使投资个人有关税收政策的通知》，所称初创科技型企业满足的条件之一是接受投资当年及下一纳税年度研发费用总额占成本费用支出的比例不低于20%；科技部、财政部、国家税务总局联合发布的《高新技术企业认定管理办法》规定，最近一年销售收入小于5 000万元(含)的企业，研发费用占销售收入的比例只要达到5%就视为高新技术企业标准。相比之下，前者对研发费用占成本费用的比例要求过高。这使得创业投资企业和天使投资个人不愿意投资风险高、易夭折的大学生创业项目。从整体性理论视角下看，“多头”的政策设计和政策执行很难使政策体系良性运转。二是相关制度对企业缺乏刚性约束。如《教育法》《高等教育法》《公司法》等法律中关于校企合作内容的表述均为“鼓励”“应当”，没有关于企业参与高校人才培养责、权、利的明确规定；国务院办公厅印发的《关于深化产教融合的若干意见》，国家发改委、教育部发布的《建设产教融合型企业实施办法(试行)》等文件涉及校企合作相关条款所用的关键词是“引导”“自愿”。显然，现有的法律和政策对企业的约束作用非常有限，企业倾向于执行对自己有利的制度条文，远离对自己不利的制度条文，表现出明显的选择性。据对110家代表各行业发展龙头的500强企业调查，企业真正参与校企合作、共建产学研中心，开展技能大赛的比例偏少，只有22.34%和13.60%[11]。三是社会机构参与高校众创空间建设的相关制度不够完善。目前，我国高校众创空间入驻企业融资难问题比较突出，这与我国金融机构和风投机构支持力度不够密切相关。美国的《中小企业法》《中小企业投资法》及日本的《中小企业信用保证协会法》都对担保对象、金额、规则进行了明确规定，且由国家成立的专门担保机构承担，这样就避免了银行怕承担风险而设置中小企业贷款障碍的问题；美国的《雇员退休收入保障法》不禁止养老基金进入风险投资业，使风险投资规模激增。但是，我国相关担保、风投机构的资金来源、激励奖励、多层次退出机制都不够完善，缺乏对高校众创空间的有力支持。同时，我国将创业投资基金视为证券投资基金管理，也存在监管过度、多头监管等问题。四是高校内部制度缺乏协同。在高校内部，众创空间的主管部门一般是团委或教务处，但与众创空间相关的科研设备、实验室等资源却分布在科技处和有关学院。虽然高校制定了众创空间管理办法，但在执行时，各部门强调各自利益，难以形成合力。

(三) 制度利益表达的“碎片化”

美国政治学家戴维·伊斯顿(David Easton)认为，利益是人们结成政治关系的出发点，是社会成员行动的动因，是一切社会政治组织及其制度的基础[12]。制度是利益表达的载体，影响利益相关者的行动方向。国家关于支持高校众创空间发展的制度政策具有原则性、导向性，本质上是将高校、企业、社会风投机构等利益相关方凝聚在一起的规则表达。然而，现有高校众创空间制度在多方利益表达上呈现“碎片化”倾向。首先，从企业利益相关制度方面看，企业参与众创空间建设获得的政策支持比较单一。如国务院办公厅发布的《关于加快众创空间发展服务实体经济转型升级的指导意见》(以下简称《意见》)规定，企业建设众创空间的投入符合相关规定条件的，可享受研发费用加计扣除政策。但这一规定仅适用研发费用，至于企业在场地提供、人员培训等方面可以享受哪些政策支持，尚无对应条款。《意见》同时规定，有条件的地方要综合运用无偿资助、业务奖励等方式，对众创空间的办公用房、用水、用能、网络等软硬件设施给予补助。但《意见》中的“有条件”一词显然让众创空间主办方犹豫不决、信心不足。又如教育部等六部门印发的《职业学校校企合作促进办法》第二十二条规定，县级以上地方人民政府对校企合作成效显著的企业，可以按规定给予相应的优惠政策。企业参与高校众创空间建设是一种特殊的校企合作，这种校企合作享受相应的优惠政策到底包括哪些，文件并未明确指出。其次，从高校利益相关制度方面看，政策多表现为奖励性或优惠性，受益范围较小。财政部、国家税务总局、科技部、教育部发布的《关于科技企业孵化器、大学科技园和众创空间税收政策的通知》规定，国家级、省级科技企业孵化器、大学科技园和国家备案众创空间符合一定的条件，将享受免征房产税、城镇土地使用税和增值税的优惠政策。但这一规定并不适合数量众多的省级及以下备案的众创空间，在使用范围上体现出“碎片化”问题。同时，许多地方在使用政策工具中存在简单照搬现象，政策工具缺乏系统性，导致创业主体、众创空间等享受政策比较困难[13]。再次，从社会风险、金融机构利益相关制度方面看，现有关于风投机构的激励机制存在税收优惠门槛过高、重复征税和税收不合理等问题。如为扶持创投企业发展，国家虽制定了“投资于未上市的中小高新技术企业2年以上的，可按照投资额的70%在股权持有满2年的当年抵扣应纳税所得额”等优惠政策，但实际执行中仅限于备案的创投企业，有限合伙创投企业不在其列。现行制度涉及的优惠政策单一、模糊，呈现“碎片化”特点，对利益至上的企业和风投机构来说，显然没有足够的吸引力。最后，从高校内部相关部门利益制度方面看，多部门利益分享机制仍不健全，难以激发高校内部相关主体的积极性。高校众创空间管理办法主要包括项目管理、安全管理、卫生管理等，涉及众多高校内部部门，但众创空间建设取得成绩归属其主管部门，其他部门不易分享。

三、 高校众创空间制度“碎片化”问题的治理对策

整体性治理理论作为一种解决问题的新趋向，它蕴含的治理理念、治理方法、治理思路具有强大的生命力，为我们探寻高校众创空间制度“碎片化”治理之道提供了崭新的分析视角，是建设高校众创空间制度的重要理论工具。

(一) 规则向度：健全兼容匹配的法律法规体系

针对制度的顶层设计“碎片化”问题，健全兼容匹配的法律法规体系是重要基础。制度建设是高校众创空间质量提升的必要条件，正如世界著名创意经济学家理查德·佛罗里达(Richard Florida)所说：“如果一个国家和地区的确看重增强在知识经济和人才领域生存和发展的能力，它们的工作将不会简单止于加强大学传递科技和将科技经贸化的能力，它们将着力在大学里和大学周围的基础结构上积极行动，提供适合知识分子的组织和制度环境”[14]。整体性治理理论认为，治理过程的关键活动包括政策(政策制定、政策执行、政策监督)、规制、服务提供以及监视[15]。众创空间是创新创业的“温床”，创新创业既是一种经济活动，又是一种法律行为，为保证其顺利进行，必须建立完善的法律保障体系。从社会的角度来讲，法律法规体系是创客进行创新创业必需的宏观环境之一，既具有规范和指引作用，又具有国家强制性和普遍的约束力。

一是完善国家相关法律法规和政策体系。《教育法》《高等教育法》是规范高校办学行为的基本法，从最初的制定到后来的修订，均未涉及校企合作问题。为了更好地依法推进校企合作，立法部门应该完善《教育法》《高等教育法》等相关法律法规，明确企业在校企合作中的职责。《职业学校校企合作促进办法》是一部面向职业学校的校企合作专项法规，我国还须出台涵盖本科院校的“校企合作促进法”，作为《高等教育法》等基本法的配套专项法规，明确校企合作的目标、性质、形式，各主体的责任、义务和权利边界，学生的合法权益等。我国应进一步健全企业法、税法、担保、风投法律体系，尽快出台“私募投资基金管理暂行条例”，并在相关法律中将校企合作事项列入相关条款中，确定企业承担校企合作的社会责任。同时，我国要健全宏观层面政策规定，加强相关部门协同，增强政策合力，提高政策的吸引力和指导性、可操作性。二是完善地方相关法律法规。地方政府应认识到大学生是地方创新创业的主力军，要将高校众创空间建设放在重要的战略位置，围绕高校众创空间的校园属性，制订促进的高校众创空间发展的意见。三是构建高校内部“1+N”制度体系。“1”是指校级众创空间运营管理办法，属于校级层面的发展规划，该办法规定众创空间的发展目标、具体任务、入驻条件、组织机构及职能等，在不同层面约束并规范参与主体的行为表现[16]；“N”是指聚焦众创空间运营要求的相关制度，学校的教学、科研、文化建设、师资建设、后勤等方面的制度都应设置支持众创空间发展的条款。每个制度应各有侧重，既有刚性，又有柔性，互相衔接，内在契合，具备可操作性，避免彼此之间的割裂。

(二) 组织向度：构建跨界联动的协调机制

针对制度的协同执行“碎片化”问题，构建跨界联动的协调机制是破解这一症结的关键所在。整体性治理理论注重解决问题过程中的协调性，倡导机构间的一体作业，跨界性是其主要特征。借鉴整体性治理理论，高校众创空间构建跨界联动的协调机制就是要厘清高校、政府和企业的权责分工，配置各方资源，统筹运作方式，产生联动效应，实现众创空间的预期目标。美国学者亨利·埃茨科威兹(Henry Etzkowitz)提出的三螺旋理论认为，政府、高校、产业相互独立，要形成发展的合力，必须要追寻高校-产业-政府之间的良性互动[17]。

英国成立的全国大学生创业委员会的工作职责之一就是强化学校、地方以及当地商业支持伙伴之间的关系等；美国成立的国家合作教育委员会在协调政府、高校、企业之间的关系方面发挥着重要作用。经教育部高等教育司正式复函，中国高校众创空间联盟在浙江大学成立。在我国一些省份，如上海、天津、重庆等也成立了高校众创空间联盟。这些众创空间联盟的成员有高校、中介组织，尚无企业。高校在履行人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新等基本职能的过程中，与政府、企业产生直接或间接的关联，它们关联的形式在增加、范围在扩大、程度在加深。高校、政府和企业三方因其共同要素“学生创客”而存在相互依存和联动发展的关系，这是构建跨界联动协调机制的天然基础。构建跨界联动的协调机制，最重要的是成立高校众创空间整体性治理委员会，由政府相关人员担任委员会主任，高校、企业相关人员担任委员。委员会负责对高校众创空间治理的跨界重大事项作出决策，统一谋划跨界规划，整体部署跨界行动，协商解决有关整体性治理中遇到的跨界问题，使集体决策科学化、民主化、法治化。高校根据国家“双创”要求、地方经济社会发展规划和学校学科专业发展规划确定众创空间治理的预期目标，提出要解决的问题；委员会在深入调研、取得共识的基础上，提出解决问题的方案；政府根据委员会提出的方案出台相关政策，发挥政策对众创空间发展的导向、调控、服务等功能[18]；高校和企业根据政府出台的政策，制定落实措施，推动问题的解决。跨界联动协调机制可以突破观念障碍和制度藩篱，打破三方之间的利益壁垒，推动众创空间由高校的“一元管理”转向高校、政府、企业共同参与的“多元治理”，形成内呼外应、利益共享的协调共生网络，产生“1+1+1>3”的聚变效应。

(三) 实践向度：塑造互利共赢的互嵌结构

针对制度利益表达的“碎片化”问题，塑造互利共赢的互嵌结构是其必然选择。整体性治理理论将公众需求作为解决问题的出发点，积极发展行动策略，整合相关部门资源，为公众提供优质“一站式”服务。满足创客需求，支持创客成功创新创业，才能确保众创空间的可持续发展。在具体实践中，高校与企业要立足众创空间治理目标，围绕学生创客需求，塑造互利共赢的互嵌结构。

从国外的实践来看，校企合作对推动创新创业具有重要作用。在英国，企业与学校建立合作办学机制，提供实训设备、场地、资金等。在澳大利亚，所有技术与继续教育学院均设有院一级的董事会，主席和绝大部分成员都是来自企业第一线的资深从业者，参与学院的基建行动、教育产品开发、人事调整、经费筹措等方面的决策[19]。高校与企业属于不同类型的机构，拥有各自的异质性资源。高校开设创新创业课程，重视创新创业教育，拥有众多大型科研仪器和设备，学生创客的思想活跃，点子多，潜力大；企业拥有实践场地、训练岗位及生产管理经验、孵化经验丰富的创业人士，在市场经营过程中积累了广阔的市场资源[20]。高校和企业应本着优势互补、利益共享的原则，建立共建共治的众创空间互嵌结构。这种互嵌是以学生创客需求为动力的校企合作积累，一般经历猜测与防范-接触与了解-磨合与认可-开放与嵌入等阶段。经过这几个阶段后，企业会消除对高校众创空间治理的猜测、防范，达成与高校共建众创空间的共识，采取步调一致的行动。互嵌结构形成的路径包括生成和建构。生成型互嵌结构是高校、企业在长期的交往接触中形成的，自愿选择是其显著特征；建构型互嵌结构是在第三方力量的影响下，借助项目合作使高校、企业走到一起而形成的，人为牵线是其显著特征。互嵌结构包括互通有无的理念互嵌、依存共生的战略互嵌、平等互尊的人员互嵌、融汇共浸的文化互嵌。互通有无的理念互嵌是指高校众创空间发展的理念应涵盖借力企业、借智企业等思想，企业发展的理念也应坚持助力高校众创空间发展和分享高校科研资源的思想。依存共生的战略互嵌是指高校和企业的发展战略要互相纳入对方的发展目标。平等互尊的人员互嵌是指高校既可以安排众创空间的学生到企业体验创新创业的流程，也可以安排创业导师到企业接受锻炼；企业安排具有实战经验的创业人士到高校众创空间讲授创新创业课程。融汇共浸的文化互嵌是指高校积极向学生宣传企业文化，企业也组织员工熟悉大学文化，互相产生文化认同，实现人心融合。四个方面的互嵌互相制约，互相促进，构成责任同担、利益共享的互嵌结构。互通有无的理念互嵌是前提，依存共生的战略互嵌是方向，平等互尊的人员互嵌是基础，融汇共浸的文化互嵌是关键。通过多维互嵌，高校众创空间既具有高校投资主体的特征，又具有企业经营管理的特质，成为校企合作的互嵌共同体，实现双方的异质同构和价值协同。