对如何开展政策绩效评价的思考

刘 敏 王宏斌 程 文

为了进一步细化和规范政策绩效评价工作，明确政策绩效评价的概念和目的，明确政策绩效评价的流程和重点内容、提高政策资金配置效率和使用效益，现就如何开展政策绩效评价进行简要阐述，供各地开展政策绩效评价工作参考。

一、政策绩效评价概念

政策绩效评价，就是对一项或者由多项政策组成的整体性、系统性财政政策的公平性、相关性、效益性、效率性，以及通过一段时期内政策实施后执行效果的综合评价。其最终政策绩效评价结果是委托财政部门衡量预测或检验政策执行效果，对政策是否需要制定完善、补充调整或者及时终止提出相关意见的有效依据。

二、政策绩效评价目的

通过政策绩效评价，其目的就是要预测或检验政策实施预期绩效目标或者执行推广后效果的高低，及时发现政策决策过程中存在的主要问题，科学规范地对调整完善充实政策内容、进一步优化政策决策程序和政策目标提出客观严谨建议；及时发现政策执行中资金管理方面存在的问题以及相关配套政策制定不完整、组织实施不到位等方面的薄弱环节，有针对性地提出改进政策执行和项目管理、资金管理、业务管理的建议；及时考核评价政策实施效果与社会经济发展的相关性和契合度，考核评价政策实施是否总体有效或阶段性有效，从而为政策延续或终结提供决策参考依据。

三、政策绩效评价范围

一项政策绩效评价范围，总体是按照财政部门委托评价的要求，对该项政策项目实施事前绩效评估、或者政策实施中跟踪评价、或者政策实施后的绩效评价。不同时期政策绩效评价，其评价的范围有所不同，必须根据委托评价要求具体确定。

四、政策绩效评价内容

政策绩效评价内容总体包括政策制定、实施和绩效三大方面。但是具体在实施政策项目绩效评价时，因政策实施的时间节点要求不同，其评价的重点内容也就不同。

（一）政策实施前的事前绩效评估

主要关注评价这项政策制定出台的必要性和重要性，重点考核评价这项政策究竟是否符合社会经济发展的趋势和要求；同时更要着重检查这项政策实施的总体目标是否清晰，评价政策的具体明细目标是否细化量化，是否与政策推进举措密切关联；检查评价这项政策预算资金需求测算是否精准，是否能够确保政策目标的达成；检查评价这项政策的预期效果是否可实现等。政策事前绩效评估的内容具体包括以下七个方面：

1.政策制定是否必要。主要评估这项政策制定的目标以及需要解决的社会需求是否必要、充分，检查该项政策出台的重要作用、意义、目的以及与相关实施部门的职能、与社会的需求、与财政投入和产出与效果是否符合，是否相关。

2.政策投入是否经济。主要评估这项政策实施所需要的财政投入能否取得合理的经济效果情况，是否做到以最少的投入取得最好的经济效果。

3.政策制定是否合法。主要评估这项政策制定决策程序、申报审批程序设定的规范性、合理性、公正性和合法性情况。

4.政策内容是否明确。主要评估这项政策的内容是否科学、要素是否齐全完整，政策支持的覆盖范围和对象是否合法、合理，政策设定的标准是否具体细化、量化，政策扶持的方式是否规范、精准，政策制定的各项相关配套措施是否相关、完备等情况。

5.政策绩效目标是否合理。政策绩效目标主要包括：产出指标，效益指标和满意度指标三个部分。项目组在对其评估时，主要评估这政策目标的设定是否符合政策所需要涵盖的各方面的要求，是否符合本地区的实际状况，是否符合本地区社会经济事业健康可持续发展的需求，是否符合本地区人民群众的最根本利益需要；同时，进一步考核评估其政策的预期目标设定是否积极、科学、合理，是否贴近实际，评估其能否实现以及这项政策的绩效目标量化细化程度和预期效益的可实现程度等。

6.政策实施方案是否可行。主要评估这项政策的制定是否严格规划决策程序，实施这项政策的组织方案、资金预算方案、业务管理制度方案、风险评估方案等是否完整制定；在此基础上，进一步考核评估其政策所制定的内容是否明确、政策实施所需要的资金预算编制和业务技术方案是否科学合理，政策实施的组织机构、业务管理制度和资金保障条件是否有效健全；政策规定的实际措施与目标达成是否相关配套。

7.政策筹资是否合法。主要评估这项政策制定出台所需要投入资金的资金渠道、来源方式和筹资规模是否合法，评估其预算资金能否筹集到位，能否保障其政策顺畅实施。

（二）政策实施中的事中跟踪评价

主要是对这项政策执行情况和绩效目标实现情况进行“双监控”，着重评价政策预算投入与产出进度的契合程度，政策实施的准确性、精准性、阶段性目标的实现程度，后续政策需求度以及与之配套的相关措施的完善性等情况。其重点评价内容包括：

1.政策制定的必要性。主要评价这项政策决策依据是否充分，政策预算投入和产出与效果，以及政策与部门职能、社会需求是否关联；政策需要解决的社会需求和政策目标设定的必要性是否明确，政策预算是否体现节俭等。可通过用政策依据、政策调研、政策用途、政策目标、政策内容、政策节俭、政策筹资等方面设定的指标来进行详细评价。

2.政策实施的精准性。主要评价这项政策申报、评审、公开、落实、监督、执行等各个环节是否严格科学实施，是否有效保证政策执行的质量和实现的精准度。可通过用政策申报、政策评审、政策公开、政策传达、政策落实、政策监督、政策执行、政策管理、预算编制、资金使用、预算执行、资金管理、人员管理、硬件设施保障等方面设定的指标来进行详细评价。

3.政策实施绩效实现程度。主要评价这项政策实施阶段性目标的实现情况，检查是否达到预期的目标；评价其政策投入与政策产出进度的契合度，检查是否达到预期的效果；评价其后续政策需求度以及与之配套的相关措施的完善性，检查是否需要对政策及相关配套措施进行补充完善或调整等。可通过用政策产出（数量指标、质量指标、时效指标、成本指标）、政策效益（经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响）、政策满意度（政策知晓率、服务对象满意度）、政策回应性等方面设定的指标来进行评价。

（三）政策实施后的事后绩效评价

主要评价这项政策的绩效目标完成情况，考核检查政策实施的效果与效益完成度情况，社会公众及相关群体满意度情况，最终评价这基政策是否需要继续执行等。对于政策事后绩效评价设定的指标基本同事中跟踪评价，只是权重分值标准重点侧重于政策绩效实现情况。

五、政策绩效评价指标和权重

根据上述政策绩效评价（估）内容和指标构成要件，可设计符合政策绩效特点和政策实施要求的事前、事中、事后政策绩效评价共性指标体系。

在权重设置中，分别按政策事前、事中、事后评（估）价环节设定。

政策绩效事前评估指标权重设置：政策制定指标60分，政策绩效目标指标40分，二级、三级指标按照上述7个方面内容分解设定，其分值在上一级指标权重范围内，按指标的重要性原则设置权重。

政策绩效跟踪（事中）评价指标权重设置：政策制定指标20分，政策实施指标40分，政策绩效指标40分，二级、三级指标分值在上一级指标权重范围内，按指标的重要性原则设置权重。

政策绩效事后评价指标权重设置：政策制定指标15分，政策实施指标35分，政策绩效指标50分，二级、三级指标分值在上一级指标权重范围内，按指标的重要性原则设置权重。

六、政策绩效评价原则

政策绩效评价应遵循客观性原则，公开、公平和公正性原则，重要性原则，结果导向原则。

七、政策绩效评价方法

政策绩效评价必须根据政策项目绩效评价指标体系，选取和运用科学合理的方法，才能真实准确地评价出政策绩效，得出科学合理的评价结论意见。在实际进行政策绩效评价时，基本可采用查证询问法、因素法、比较法、成本效益法、问卷调查法和公众评判法等方法，这些评价方法的选用应根据评价对象的具体情况和评价政策时效情况来确定，项目组必须采取一种或者多种方法相结合，灵活运用。

八、政策绩效评价依据

政策绩效评价的主要依据包括：1.与政策评价相关的国家和地方相关法律、法规和规章制度；2.与政策评价相关的政策制定及申报的各项基础资料和指南，政策预算相关的资金管理办法、财务制度和实施细则等；3.与政策评价相关的部门岗位职责、工作职能、年度工作计划、中长期发展规划、部门中期规划情况；4.在政策实施过程中的相关配套管理制度、文件等；5.财政部门核定的政策预算部门（单位）相关的预算、决算和财务会计核算资料等；6.与政策相关的标杆资料、标准资料；7.与政策效果相关的各项书面材料；8.符合政策评价指标表中取得的系列评价依据资料。

九、政策绩效评价程序

政策绩效评价工作一般按照以下程序进行：1.根据业主委托，确定政策绩效评价的项目名称和项目对象及范围；2.开展评价前调查，设计政策绩效评价有关表格；3.下达政策绩效评价通知，并要求被部门单位做好自评价，搞好有关资料收集准备；4.成立政策绩效评价小组，确定绩效评价工作人员；5.结合前期调查，制订政策绩效评价工作方案；6.进行现场评价实施，收集、整理、审核绩效评价相关资料；搞好评价取证资料汇总，综合分析并形成评价结论；7.按照委托要求，认真撰写并及时高质提交政策绩效评价报告；8.严格对照档案管理制度标准要求，及时建好政策绩效评价项目档案。

十、政策绩效评价结果

政策绩效评价结果总体采取评级与评分相结合的形式。根据项目组评分情况，可将政策绩效评价结果划分为五个等级：得分在90分（含）至100分之间的为“优秀”，得分在80分（含）至89分之间的为“良好”，得分在70分（含）至79分之间的为“一般”，得分在60分（含）至69分之间的为“较差”，得分在60分以下的为“不合格”。得分结果，应在政策绩效评价报告中予以列示。同时，根据评分结果情况，也可做出相应的定性结论：即“政策继续执行还是政策适合，或者是政策需要完善还是一般或需要修订，或者政策清理退出”，项目组根据评价情况选择确定。