农地承包权退出机制研究

【摘 要】 文章介绍了我国农地承包权退出的基本内涵与制度背景，阐释了农地承包权的自愿退出、农地承包权的强制退出内涵。对完善我国农地承包权退出的建议。作者认为，构建农村土地承包经营权退出机制必须将农民意愿放在首位，强制退出后仍需保留其土地承包权，在今后应加大有效保障机制的建立，合理完善相应配套制度。

【关键词】 农村土地;土地承包经营权;农地退出机制

一、农地承包权退出的基本内涵与制度背景

1、基本内涵

在我国，土地承包经营权是伴随农村经济体制改革即家庭联产承包责任制度实行而产生的一种土地使用权利。[1]农地承包权退出是指农民在政策的指导下自愿放弃其对土地承包的权利，或是在满足某些法定条件时强制农民从土地中退出的制度。在理论界，土地承包经营权与土地承包权彼此之间长期存在意见分歧。特别是新《土地承包法》颁布后，对三权分立的制度进行了法律界定，但是立法者在法条中也使用了土地承包权的表述，这似乎有混淆之嫌。笔者认为，这里的土地承包权是指土地出让后对土地承包经营权的一种权利划分。是由土地承包经营权人以外的其他人承包转让的土地经营权的衍生权，其权能等同于土地承包经营权。本文所研究的农地承包权退出机制是指作为用益物权的农村土地承包经营权，在农村居民涌入城市后，使农村土地荒废无法得到有效利用后，不保留其基于农村集体经济组织身份所拥有的土地承包经营权，完全退出不再享有土地承包经营权的权利，使土地承包经营权由使用权权能逐步走向私法物权意义上的财产权权能的一种退出机制。

2、制度背景

自1958年以来，我国一直实行限制农民从农村退出的政策，在农村家庭联产承包责任制中也没有关于农地承包权退出的制度设计。[2]但是随着社会不断发展，城市和发达地区对产业工人的需求不断增加，再加上农地数量有限，这就导致大量农村居民为了获取更多收入而涌入城市。然而，由于缺乏有效的农地承包权退出机制，使得农村土地规模化发展陷入困境，大量土地不能得到有效利用。

近些年来，土地承包经营权退出的议题已进入中央政策的考虑范围，特别是党的十八届三中全会以来，在落实农地承包经营权长久不变的同时，开始在有条件的地区探索农地承包经营权的实质退出。对农地承包权退出机制的探索，不但可以促进农业的适度规模经营，还可以在一定程度上改善进城落户农民的福利，为农民进城务工提供更多的保障。

当前，我国拥有土地承包经营权的农民共两亿多户，仅靠农民集体成员权的放弃或是自然人的消亡，在承包权层面的农地退出必然是一个长期艰难的过程。而且近年来我国耕地面积在逐渐减少，在社会快速发展的进程下，这已成为不可逆的事实，所以将有限的土地进行最大化利用是当前社会最需要采取的措施。在这种境况下，只有开展土地适度规模化经营，才能加快现代农业的发展，充分发挥土地的产出潜能。农村集体经济组织的土地是有限的，但由于农村人口大量涌向城市和其他客观因素，各个村集体的人口总数都是在不断变化的。新增加的农民无法承包到耕地，而不在本集体经济组织居住的农民或不以耕地产出作为主要收入的进城务工的农民工无法退出承包地，这种情况必定会造成，以家庭为单位的农地人均占有量的不均衡。所以立足于当前制度背景下，在城市越来越认可和包容农民工的前提之下，重新审视与完善现有的农地承包权退出机制可以有效改善发展现状。

二、农地承包权的自愿退出

有学者对部分进城务工的农民工进行过调研，结果显示大多数农民工在城市落户后不愿放弃其在农村的承包地。由此可见，农民退出农地的自愿性是非常低的，而影响退出意愿的因素有许多，部分学者基于经济学的假说与变量原理去分析。例如，罗必良使用机理与假说模型，首先假定农民的决定是合理的。那么，农民愿意退出土地经营权的前提是：土地经营权退出的收益U大于农民的纯收入R。其中，U=P-C-D，P为退出土地经营权的经济补偿，C为退出土地经营权的机会成本，D为退出土地经营权的交易费用。[3]R=R1-C1，R1为农业生产收益，C1为务农的机会成本，只有当P-C-D-R1+C1>0时，农民才会产生退出经营权的意愿。在这样的前提下，需要建立的是对于农地承包权退出后的补偿性机制。

对于此种政策性激励与引导，在实践中不少地区已有试点。四川成都地区使用一种双重放弃置换输出的模式。详细讨论了在考虑农民自愿退出耕地的前提下，在政府政策的指导下放弃宅基地使用权。政府采取的补贴措施使退出的农民可在社会保障及购房等方面得到一些优惠政策。这种退出模式的基本原則是首先考虑农民退出农地的自愿性，再经过政府政策的激励与引导，使农民在放弃土地承包经营权的同时，也放弃其宅基地使用权，从而彻底从农村中退出。[4]浙江嘉兴地区采取了一种类似三权分置的分权利用的农地退出实践。这种分权利用模式是将农民所拥有的部分土地权利进行分步利用，具体来讲，即将承包地与宅基地分开置换，以土地承包经营权置换退地的租金与其他权益保障，将退出的土地集中规模化经营，实现土地的有效利用;将退出后的宅基地使用权置换相应的补贴，政府采取一定的房屋补贴政策措施，推进农村居民集中居住。这种分权模式在实践中也取得了很好的效果，不仅提高了土地的利用率，使农民的宅基地得到节约，而且将土地经过置换之后，部分农民退出了低产出的耕地，获得了置换的补贴收入。当然这种退出方式也是建立在农民自愿的基础之上，在农民充分考虑其退出土地后获得的收益与其拥有土地所享有的权利之间进行衡量，最终选择自愿退出的结果。

从以上这两个地区实践中的举措分析，各地在考虑建立农地退出机制时，除了考虑城乡发展、推进城镇化建设进程与土地的规模化经营，在很大程度上是先站在农民的立场去考虑其是否有退地的意愿，再提出相应的退地政策，并在退出过程中逐步探索并付诸实施的。农地退出问题，是一个复杂的社会系统工程，要想完备建设这个工程，必须从农村和城市两个部分进行建设。在农村方面，要确定在农民自愿退出后，完成真正城市化进程之前，将土地承包经营权进行保留作为维护进城农民土地财产权利的制度保障，这种做法可以使其始终发挥着农民最低生活保障和城乡社会稳定推进的功能。在城市方面，其核心是确定农民在进入城市后退出土地的基本前提条件。

三、农地承包权的强制退出

关于农地承包权强制退出的法律依据主要有《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第42条、《中华人民共和国土地承包法》（以下简称《土地承包法》）第26条和《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第37条。《物权法》的规定是以衡量农民的个人利益和社会公共利益为基础，规定可以依法授权和依法征收土地集体所有权，迫使农民退出土地，其最终落脚点在保护公共利益方面。此规定可以将其定性为征收性退出，法条明确规定若国家为了公共利益的需要，可以不考虑农民的意愿，而依照法律的规定直接强制性使农民的承包经营权退出，此种退出国家一般都会给予农民高额的利益补偿。《土地承包法》规定的强制退出，要求农民满足两个构成要件，一是农民所有家庭成员全部迁入设区的市，二是其转为非农业户口。农民在改变户口之后，失去了农村集体经济的集体权利，当然他们也失去了基于农村集体经济组织成员身份而享有的土地承包经营权。立法者对新《土地承包法》修订弱化了公权力机关对强制退出机制的强制性，在满足户口条件的基础上，引导农民在自愿有偿的基础上考虑退出。《土地管理法》的规定具有惩罚性效应，对土地消极利用弃耕弃荒的，发包单位有权收回土地。法律不保护在权利上睡觉的人，虽然权利可以抛弃和放弃，但是基于我国实际国情与社会发展的需要，需要将土地的效能发挥到利益取得的最大化，所以对于此种情况，也是在不考虑当事人意愿的情况下强制退出。

对于强制性退出土地承包经营权，需要考虑的问题是退出后是否还要保留农民的土地承包权，以及如何确立适当的有偿退出机制。笔者认为，应该保留其土地承包权，即使大部分基于此种原因退出土地承包经营权的农民不会过于在意其能从土地经营中获取的利益，只是出于消极占有的一个状态，但是一旦涉及到以后的期待利益，一般情况下都会使其想在今后重新获得此种权利，基于这种不稳定性与阶段性，国家应该保留其农地承包经营权，但是需要对此种情况进行条件限制，从而禁止其滥用。有偿退出机制的建立需要结合现有各地区不同的实践现状，对不同情况分别规定标准。具体而言，若因国家征收而退出土地的，各地补偿标准应该一致，归纳出符合各地区的一个统一补偿标准，但土地上的农作物等附着物应根据具体情况进行补偿。

四、完善我国农地承包权退出的建议

1、建立有效的保障机制

要想完善我国农地承包权的退出机制，首先要对农民退出的土地进行确权，只有在土地权属明确的基础上，才能考虑退出机制的完善。从当前我国农村人口众多，以及各地区不同的土地状况和实践中试行遇到的困难问题来看，完善农村土地经营权的有偿退出机制应当至少具备以下条件：

第一，通过法律明确农民对其占有、使用、收益土地的权利。在城市化发展进程越来越快的前提背景下，由于我国现行土地产权制度在土地权利设置上的模糊性，以及农民与政府在土地利益竞争上的弱势地位，农民的土地权益是更容易被侵犯的。[5]因此，统一对农民所拥有的土地承包经营权进行确权、登记、颁证是必须要确立的规则，通过法律途径来实现农民对其所拥有的土地权利进行保障，从而防止政府以其优势地位来侵犯农民土地承包权利，新《土地承包法》第24条也对其做出了回应。尽管在实际施行过程中，由于各地区不同历史遗留问题，法律规定并不能很好的得以施行，但是至少从立法者的立法目的中我们可以看出，立法者也是站在保护农民土地权益的立场上，通过立法来约束政府的权力，保障农民的土地权利。

第二，明确农民作为集体经济组织成员的身份而享有的权利。农村集体经济组织成员与村民的内涵并不完全相同，村民是指户籍和经常居住地在本村内的公民，而集体经济组织成员则是户籍和经常居住地在本村内，并且其生活来源与各种社会保障依赖于本集体土地的公民。就现行法律而言，没有关于集体经济组织成员资格认定的规定，但是实践中有不少地方已经开始进行土地入股、流转承包地和宅基地抵押等做法，从实践中承认了村民集体之外的人享有村集体成员的部分权利。从表面上看，这些实践实际上是对生产要素市场化的改革，但它们都涉及农村集体经济组织引入外部实体，打破了农村完整的社会组织结构。在现有的体制框架下，如何减少农村集体经济组织人员变动对农村集体经济组织内部稳定的负面影响，如何完善制度总体结构，加快农地管理体制和农村土地制度改革，建立长期的制度基础已经成为社会发展的当务之急。

第三，在立法方面重新审视，土地承包经营权与土地经营权的分离制度。新《土地承包法》关于土地承包经营权方面的修订，再次强化了土地承包经营权用益物权方面的属性，加大了农民对其承包土地的物权权能的保护。但由于法律的模糊性，这些规定不能有效的利用与实施，在实践中往往得不到平衡保护。因此，在当前新的制度背景下，即在法律上明确规定将土地承包经营权与土地经营权进行分离的结果下，逐步调整土地的产权关系，改善农村土地资源分配结构的内在要求，才能逐渐在实践中完善对立法的修订。

2、合理完善相应配套制度

现阶段，对于农地承包权退出机制的完善，重点还是在国家政策的引导下，以尊重农民退出意愿为前提，在实践中结合农村与城市两方面的内容，在法律上合理调整相关规定，完善相应配套制度。

在城市方面，通过政府与城市在各方面的资金合作、行政合同、风险补贴等方式，对帮助进入城市的农民提供工作的企业提供资金补贴支持;鼓励金融机构和国家政策性银行开展退地帮扶业务，对农村集体经济组织发放帮扶资金贷款，为大规模承包土地的农民提供资金支持;发展城市中介专业服务机构，重点在退出土地资源评估、交易代理、保险服务、法律法规政策咨询等方面提供专业化的服务。[6]在农村方面，在尊重农民退出意愿的前提下，鼓励已在城市有稳定收入，不以农村承包土地为收入来源的农民，辅以政府补贴自愿退出;有条件的情况下，在村集体内部制定有效的村规民约，鼓励农民自愿退出，形成专业化的退出平台;各地区可以联合建立有效的退出信息库，强化对退出农民及土地的管理。

在法律方面首先需要民法典物權编对于土地承包经营权的具体权能进行细化规定。现行《物权法》仅将土地承包经营权一章规定在用益物权编下，基于当前新《土地管理法》明确的三权分置制度背景下，有必要在此基础上对农地承包权的退出机制进行重新审视。民法典物权编草案二审稿完善了有关土地承包经营权的内容，再次从立法者的态度方面，明确了土地经营权可以经转让而退出。但是对于土地承包经营权退出并未提及，这对于制度的完善而言是不合理的，依然需要在后期相关立法中对机制进行调整和完善。其次，基于法律发展的滞后性，应尽早将新《土地承包法》相关配套的立法解释，纳入立法的日程。从立法方面解决二者内涵关系不明晰的问题，从而从根本上对农地退出机制提供制度支持。再次，结合实践中不同地区关于农地退出的试点进行归纳总结，将相同的退地条件限制、退地补偿方式、土地管理等内容归纳整理，在修改《土地管理法》相关条款时将其纳入，比如在判断该农民是否应该退出土地承包经营权时，将农民在城市中获得的保障以及收入作为判断的条件之一;可以根据实际情况建立多样化的补偿机制，明确补偿金的计算标准，成立专门的补偿监督机构等。最后还要完善《农村集体经济组织资产管理条例》以及相关配套法律，为农地承包权退出机制提供完备的法律保障。

【注 释】

[1] 尹田.物权法（第二版）[M].北京：北京大学出版社，2017.

[2] 楚德江，韩雪.农民工市民化进程中农地承包权退出机制研究[J].理论导刊，2016.7.

[3] 罗必良，何应龙.土地承包经营权：农民退出意愿及其影响因素分析[J].中国农业经济，2012（6）.

[4] 王立争，宁萌.我国农地退出机制的政策塑造[J].农业经济，2015（5）.

[5] 曾思尹.农村土地承包经营权退出机制研究[D].西南政法大学，2014.

[6] 高强，宋洪远.农村土地承包经营权退出机制研究[J].南京农业大学学报，2017.17（4）.

【作者简介】

张莉莉（1993.05—）女，汉族，甘肃玉门人，天津商业大学民商法学专业在读研究生.