论政府信息公开与档案“封闭”

葛松琰 邓昱 满曼

【摘要】信息公开的发展对档案封闭期制度产生了极大的冲击，随着信息公开范围的不断扩大，公民对其知情权的权利范围也提出了新的要求，各国档案封闭期无一例外逐渐缩短，但这并不意识着其存在的合理性应该被质疑，信息公开的内容与档案本身存在很大的差别，并不能同一而论。

【关键词】信息公开  档案封闭期

新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》已于2019年5月15日生效，将“以公开为常态、不公开为例外”的原则明确写入。《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）中规定的“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放”引发了公众对信息公开与档案封闭存在矛盾的种种疑问，对此，笔者现就信息公开与“档案”封闭期之间的关系提出如下看法。

一、信息公开的兴起对档案封闭期制度的沖击

（一）信息公开的兴起

政府信息公开的兴起，始终伴随着民主与特权的对抗，瑞典是世界上最早确立政府信息公开的国家，保障公民的权利和自由是其制度的精髓，美国作为现代各国政府信息公开的典范，最大特点就是保障国民的知情权，因此一般来说政府信息公开是政府主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度，强调的是行政机关要公开其执法依据、执法程序和执法结果，属于办事制度层面的公开，广义上的政府信息公开要比政务公开广阔的多，它不仅要求政府事务公开要求政府公开其所掌握的其他信息。而档案作为政府保管的非常重要的资料或文件更多地进入了公民的视野，公民知情权作为一项为政府普遍承认的并且非常重要的权利势必会产生新的需求。

（二）档案封闭期概述

在中世纪，各国档案馆的馆藏档案甚为机密，只准其拥有者或少数上层人物使用。18世纪末，法国在资产阶级大革命期间的档案改革中首先提出了档案开放原则，宣布每一个法国公民均可在规定时间到国家档案馆查阅档案。可以说在未有档案开放之前，也没有档案封闭期一说，档案封闭期是指档案文件从产生时算起到可以向公众开放为止的一段时期。目前大多数国家采用了25-30年的封闭期，我国采用的是30年的封闭期（一般原则），各国的档案封闭期制度不仅有利于维护国家安全、公民的隐私安全，而且保护了公务人员独立、客观、公正地履行个人的职责的权利。但随着各国制定和实行政府信息公开制度，确实在一定程度上，使公众乃至学界对档案封闭期产生了一定的质疑，取消档案封闭期或是尽可能缩短的呼声甚高，但到目前为止，各国对档案封闭期还是持审慎的态度，对此，日本《信息公开法》中明确规定“政令规定的公文书馆（档案馆）及其他机关保有的具有历史、文化价值或作为学术研究之用的资料，需要特别管理的，不作为适用文书”，不适用于《信息公开法》。但随着公众对信息公开的深度要求越来越高，同时也为了更广泛公开问责，最初实行档案封闭期50年的英国，先后在1967年改为30年， 2010年，英国将档案封闭期缩短至20年，美国也在95年将封闭期由30年调整至20年，诸如荷兰、丹麦等从2004年起也实行20年封闭期。可见，缩短档案封闭期是大势所趋。但这并不意味着封闭期与政府信息公开在逻辑上是相矛盾的，只能说随着信息获取的便捷，以及公众了解信息的速度的加快，适当地缩短档案封闭期是十分切合实际的，但缩短绝不意味着取消。

二、信息公开的内容与档案的联系与区别

从《条例》的内容来看，政府信息公开，公开的是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。这些信息包括法规、规章、规范性文件、规划、政策文件等其它一些已经定稿的文件。这些文件，日后将有可能通过鉴定环节最终构成档案的一部分。这也是文件与档案之间的联系。据此，很多人认为原本已经公开的文件，在进入档案馆后反而重新进入封闭状态在逻辑上是有冲突的。事实上，这是一种对于文件与档案的误解。事实上，已经公开的文件与档案有如下区别：第一从内容上看，这些文件是已定稿的，而档案则包括该文件形成的背景信息（包括文件起草人，核稿人，修改信息、签发信息等等）、涉密信息等;第二从形式上看，档案是原始记录具有是唯一的，而文件则可以有众多相同的复制件;而正如以上所分析的，信息公开不包括文件产生的过程以及相关的背景性材料。从这个角度上，档案封闭期与文件公开并不矛盾，因为两者并不等同。

三、信息公开制度对档案封闭期制度的补充

根据《条例》规定，各级政府是政府信息公开的主要公开人。目前，各级政府信息公开的方式，主要通过网络、公报、报刊等便于大众知晓的方式进行公开，同时《条例》规定“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或其他组织获取政府信息提供便利”，档案馆、公共图书馆公开现行文件利用服务具有辅助职责，而且我国目前开展的“已公开现行文件中心”建设的实践证明，并不存在现实中被公开的文件进入档案馆后无法利用的情况。此次《档案法草案》中对档案开放与政府信息公开的衔接也做出明确的规定：提前将档案交档案馆保管的，移交档案所涉及政府信息公开事项由原制作或者保存政府信息的单位办理;移交期限届满的，涉及政府信息公开事项的档案按照档案利用规定办理。

根据《档案法》规定“机关、团体、企业事业单位和其他组织，应当按照国家档案局关于档案移交的规定，定期向有关的国家档案馆移交档案”，这个期限一般是10年或20年，形成于各级政府的档案在未移交档案馆之前都保管在专门的档案室，通常还配备有专门的档案管理人员，可以说，能够被做为档案的这部分材料从形成之初就一直处于一种封闭的状态，从来不曾被公开过，被公开的一直只是作为复制本的文件而已。

由于信息公开与档案 “封闭”，两者保障的利益不同，层级不同，必将长期共存。信息公开可以最大限度地保障公民的知情权，加强公民对政府政策和决策的监督和约束，档案封闭期制度则致力于保障国家及社会组织免受不法侵害，及保障个人隐私。两者甚至是相辅相成的。综上所述，政府信息公开必将引发档案“封闭”期的进一步缩短，但这个过程将应该是审慎的。《档案法草案》拟提高档案开放的效率，将档案封闭期由三十年缩短为二十五年，可见立法者对于档案开放的态度仍然是保守的，并且这种保守的态度会仍旧持续下去。

参考文献：

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