完善我国法治指数设计的几点思考

程颖宜

摘 要：法治指数作为一种用于评价一个国家或地区法治发展水平的重要工具，越来越受到各国政府和学者的青睐。近年来，随着我国地方法治实践的全面展开，用“法治指数”来衡量和概括一个地方的法治水平、检视该地方法治发展存在的问题，这种观念逐步被一些地方政府接受。如何设计法治指数的指标体系显得尤为重要。要正确理解法治指数的作用，对法治指数的体系设计做顶层规划，加强立法、确保数据来源的权威性和全面性、树立权威的第三方评估体系。这样的法治指数才具有衡量地方法治状况的意义。

关键词：法治指数;顶层设计;量化

法治指数，没有一个统一的定义，大体上，可以将一个国家或地区設计出的衡量自身法治发展情况的一些指标体系，称作“法治指数”。具体而言，它是将法治实践和法治理论合二为一综合考虑设计出的能够体现和反映该国家或地区法治现状、发展水平的较为客观的评价体系和量化标准。全面推进依法治国，建设法治中国，必须重视法治指数的设计。只有设计良好的一套法治指数才能客观真实反映法治发展现状，为今后法治发展的着力点提供参考。文章仅就如何完善我国法治指数的设计提出几点思考。

一、正确对待“法治指数”

法治指数这个舶来品在中国一出现，我们便赋予它很多期望。一些地方大胆尝试，积极探索，比如：“余杭法治指数”、“昆明法治指数”，都是希望通过法治指数的设计和运用推动法治的进步。完善“法治指数”，首先是要正确对待这个事物。

（一）法治指数是个量化的结果

（1）法治指数的客观性

法治指数之所以能够衡量法治发展状况，是因为它能将很多具体的法律现象抽象概括为具体的法治指标，多个法治指标形成一个有机统一的体系。对各项指标在整个体系中所占比重、层次地位逐一加以分析，最后形成这个数据。数据既客观又简单明了，是个量化的结果。但因为指标体系内容不同，各因素在指标体系中占比不同，因此不能简单地通过比较这个分数来证明哪个地方法治水平高。“法治指数”是一种手段、一种工具，它的价值是为当地法治建设提供参考和依据，便于政府通过数据总结出该地方法治建设的短板和不足，而非谁强谁弱、谁高谁低。

（2）法治指数的不可比性

法治指数虽然可以反映该地方法治发展现状，但是只有将它放在特定语境下才有意义，离开了设计这个法治指数的具体环境，不考虑法治指标体系的具体内容，法治指数仅仅是个数字而已。例如，前几年，香港的法治指数是75分，昆明的法治指数是72.96分，分数非常接近，但我们不能武断地认为香港和昆明的法治发展水平相接近。因为评估体系内容不同、相同内容占比不同、调查对象不同等各因素的差异，单看表面的一个分数，是很难判断这个地方法治水平的。因此，区域之间的法治指数是不具有可比性的。

（二）法治指数必须与具体情况相结合

当今世界，有两大法治指数，分别是世界银行的法治治理指数和世界正义工程的法治指数。这两大法治指数对于我们了解世界法治运动和法治动态提供很大帮助。但是这两个机构的法治指数均是以西方国家和地区的法治建设和西方人对法治的认知作为评估对象的。我国的法治指数要真实反映“法治中国”建设水平，达到为当地法治建设提供参考和依据的作用，必须建立在中国国情基础之上进行设计，必须与产生它的具体环境相结合。比如，相同的法治指标，地方不同，民主政治发展水平、公民有序政治参与水平不同、地方经济发展水平不同……都会使法治指数产生差异。法治指数必须紧密联系产生它的各种具体环境，放到实践中去认识、分析、运用这个数据，法治指数才有意义。

二、加强对法治指数的顶层设计

法治指数要在全国推广，必须对它进行顶层设计。2015年国务院出台《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》、2019年2月中央全面依法治国委员会第二次会议审议通过《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》，都是在对法治政府建设的指标体系做一个规范化的顶层设计。法治政府建设仅是法治指数考察的重要组成而非全部内容，因此在法治指数的顶层设计中仍需注意几个问题。

（一）坚持一般性与特殊性相结合的原则

这是法治指数整体与局部、一般与特殊的关系问题。地方法治发展是法治中国的组成部分，中国特色社会主义法治建设的要求和目标、特点和特性都要具备。2009年国务院办公厅发布《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见》（讨论稿），明确规定了指标体系设计时既要有客观指标，又要有主观指标。十八届四中全提出的法治建设新十六字方针，其实质是对我国的法治建设提出的要求和目标。在2019年2月中央全面依法治国委员会第二次会议审议通过的《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》中公布了“市县法治政府建设示范指标体系”，将市县法治政府指标分为三级，并提出该指标体系根据党和国家法治建设新的工作部署每两年调整一次。因此各地在设计自己的法治指数时，都参考了《法治政府实施纲要》、意见和十八届四中全会决定。比如北京法治指标体系设计、余杭法治指数设计、昆明法治指数，在设计自己的指标时，都会将人民的意愿、社会的稳定、民主的发展等这些中国特色社会主义法治建设的要求作为一个指标，体现在整个指标体系中，只是层级有区别而已。除此以外，各地在设计法治指数时，都或多或少地将反映本地方文化特点、制约影响法治发展的特殊因素、当地政治经济社会发展特点列为指标进行评估。法治建设不能一刀切，法治指数设计也不能完全一致，必须与当地实际相结合、与时俱进反映党和国家对法治建设的最新要求和人民对法治的需求变化。但是要在全国范围内推广示范建设，在整个法治指数设计中，一般性占比多少、特殊性又占比多少，这必须统一起来。

（二）收集权威的数据依据

法治指数能不能客观、全面、较为准确地反映一个地方的法治发展现状，找准今后法治发展的切入点和着力点，法治评估依靠的数据十分关键。数据是否准确、是否具有权威性，直接决定着法治指数的权威性。目前在我国，获取数据有两种途径，一是被评估单位和国家统计机关出示的工作信息或统计数据，称作法律数据;二是通过调查获取的数据，称作调查数据。

（1）充分认识法律数据和调查数据的优劣点

法律数据的优点在于权威，但缺点表现为是否有公信力、局部的数据能否直接充分反映法治现状？调查数据的优点在于很直接，能通过一系列数据直观看到公众对法治发展的第一感受，但缺点很明显，主观性太强，且不具有稳定性和普遍代表性。因此，两种数据必须互为补充，数据的收集必须双管齐下。但数据结果如何运用？各占比多少？都需要严格规定并加以确定。

（2）吸收借鉴世界成功经验

目前世界上较为权威的法治指数有两个，一是世界银行的法治指数，另一个是世界正义组织的法治指数。这两大机构的数据来源差别很大。世界银行的法治指数的数据来源于世界多个机构的提供，它自身并不调查数据。该法治指数权威性较强，因为这些机构组织的数据来源于该国治理情况的第一手资料。而世界正义组织法治指数报告主要靠人口调查和调查问卷，主观性较强。我们要扬长避短，吸收借鉴成功经验，避免数据的以偏盖全。

（三）加强相关立法

前面所提的《实施纲要》和《意见》趋向于将法治建设标准统一化、规范化，并将法治建设作为政府绩效考核内容。这样做虽然能够有力推动地方法治建设，意义是值得肯定的。但法治指数最终会不会沦为政府评价政绩的又一个“GDP”， 出现“法治GDP”现象？为了避免这种现象的发生，我们必须加强该领域立法，尤其是行政程序立法。一方面能保证政府意愿的实现，另一方面也能保证法治指数设计的独立性、中立性。

统一化的、规范化的发展是未来法治指数发展的必然趋势。当然，我们也不是要一刀切，立法也要秉承一般性和特殊性相结合的原则。

（四）明确界定法治的内涵和外延

明确界定法治的内涵和外延，是法治指数顶层设计的一大前提要求。对法治内涵的理解决定了法律现象的范围。这些法律现象是法治指数评估的对象。如果对象都不确定，评估毫无意义。法治的内涵和外延不明确，世界各国和地区法治指数发展不能很好地沟通交流和借鉴;一个国家中各地区的法治发展无法建立统一的目标和措施，无法统一步调、无法对比法治发展的现状。

中国法治发展的共同性应该包括：坚持中国共产党的领导;坚持中国特色社会主义法治道路、理论和制度;限制、规范政府权力;保障公民合法权利和有序政治参与。遵循共同的价值目标：法律至上与法制健全;约束权力与权利的保障、程序正义与形式正义、实体公正与合道德性。

中国法治发展的差异性应该体现两个方面：一是地方差异性。目前我国并没有制定全国的硬性统一指标。从法治实践来看，目前我国更鼓励在中国特色社会主义法治建设统一目标下，根据各地方的具体经济社会文化发展情况，对法治指数的实践进行创造性地活动，而不是急于制定推进统一标准和指标。差异性的另一層含义是法治指数应关注不同群体的法治需求。不同群体对法治实际需求会在中国特色社会主义法治建设大方向大目标一致的前提下有个体差异。这种需求的差别，会体现在对法治坐标、法治外在表现等这些法治外延的概括上。从这个意义上讲，法治指数在很多时候成为大众表达其法治诉求的途径，也成为政府等相关部门了解大众之需求的有效渠道。

三、树立权威、独立的法治评估主体

对于法治评估由谁来操作的问题，在国外这不是一个问题，通常是实行“第三者评估”。世界银行的全球治理指数由世界银行委托专家完成;世界法治指数由美国律师协会的“世界正义论坛”委托专家完成;公民社会指数由民间公民组织完成;清廉指数由非政府组织“透明国际”完成。但在国内，法治指数由谁来操作往往成为公众关注的焦点。因为长期以来政绩评比弊端甚多，公众对政府的自我政绩评估在相当大的程度上失去信赖。而且如果完全由政府自我评估，很可能将法治指数发展为“法治GDP”，指标导向，不利于法治指数健康发展。因此目前我国有两大类评估主体：一是政府主导的评估，另外一个是政府以外的其他组织或社会团体主持评估。一个独立有效的第三方评估主体，可以防止政府既当运动员又当裁判员，防止政府将法治指数发展成面子工程、政绩工程。独立的第三方评估是解决这个问题的重要途径。

更强的独立性。该机构应是一个规范化的、长期性的调查机构，不受政府领导和干预，能自主地进行数据的采集、指标的设计、数据的分析和运用。较强独立性可以保证学术的公正性和结果的可采性。

更强的操作性。该机构的组成人员应该是该领域的专家，或者有固定的程序，聘用固定的人员，对人员进行专业培训。在国外这些调查问卷公司的工作人员都会接受一定时期的专项培训，以便在调查过程中很好地与被调查对象进行有效沟通和交流。另外还可以制定确定的、可操作性的流程，确保法治评估、法治指数运行的程序化。

目前，对于法治指数，无论是理论上的研究还是实践上的探索，都处在刚刚起步阶段，还有很多问题等待我们去逐步完善。同时，我们也不能片面夸大法治指数的作用。法治指数具有自身的局限性，它可能无法精准的反映法治建设现实的全貌，同时也并不是解决现存法治问题的万能良药。但是我们相信，我们对法治指数的所有研究和探寻，都会对中国的法治进程起到一个推动促进作用。

参考文献

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