PPP模式下的跟踪审计研究

【摘 要】 近几年，伴随着我国经济的不断发展，我国财政收入增长趋于稳定增长的态势，同时政府财政支出的压力也越来越大。为了破解这一难题，政府逐渐走向市场化道路。在这种大环境下，PPP项目成为了社会追捧的一个热点。

PPP（Public-Private-Partnership）是政府与社会资本相互合作的产物，用特许权作为合作的基础，让彼此间达成一种合作式的关系，用签署合同的方式来明确双方的义务和权利，以此来确保项目顺利完成。PPP项目的规范运作对于我国经济的持续发展具有重要的战略性意义，而怎样去监管和审计PPP项目已经成为我国当前规范公共基础设施项目建设的重要问题。

因此，本文以委托代理理论、不完全契约理论、公共受托责任理论作为基础，通过案例研究法、文献分析法、归纳演绎法来研究PPP项目在识别阶段、准备阶段、执行阶段以及运营阶段的跟踪审计优化问题。通过分析实施审计的现状，找出PPP项目审计环节中存在的问题，研究如何构建PPP项目的跟踪审计体系、审计流程和审计方案。从而促进PPP项目审计标准化规范体系的建立。

【关键词】 PPP 跟踪审计

近几年来，随着我国经济的不断向前发展，我国财政收入增长逐渐趋于稳定增长的态势，于此同时政府在财政支出上的压力也是逐渐增加。为了彻底破解这一问题，政府逐渐向市场化道路不断发展。在这种整体环境下，PPP项目成为了社会追捧的一个热点。

PPP（Public-Private-Partnership）是政府和社会资本合作的一种产物。是以特许权作为基础，使彼此之间形成一种合作式关系，并利用签署合同明确双方的权利以及义务，来确保项目的顺利完成。2014年以来，随着PPP项目在我国的不断发展，PPP项目建设的规模也越来越大，截至2019年8月份，累计入库项目达到9182个，项目投资额达到13.9万亿元;累计落地项目5969个，投资额9.1万亿元，落地率高达65%，累计开工项目3533个，投资额5.3万亿元，开工率59.2%。管理库的9182个项目覆盖31个省（直辖市，自治区）以及新疆兵团和19个行业领域。

随着PPP项目的运作推行，我国陆续出台了《政府投资条例》（国务院令第712号）、《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号）以及《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）等管理办法和指导意见来加强PPP项目监管。国务院以及国家发展改革委等有关部门在出台的管理办法和指导意见中，对PPP项目的审计和评价均做出了部分框架性的管理规定。但意见并未对PPP项目的审计模式、审计机制与评价等具体的实施细节做出进一步规定。尚处于探索阶段的PPP項目，实施过程中暴露出了越来越多问题。加上PPP项目本身存在着建设周期长、工程技术复杂、投资规模大、回收周期长等特点，加剧了PPP项目的不确定性和风险性。通过完善PPP项目的审计体系，依靠政府审计、内部审计、第三方机构审计形成PPP项目全生命周期的跟踪审计是一条高效的路径。

但尽管如此，PPP项目的审计环节中依然面对很多问题：比如有关于PPP项目审计立法欠缺、审计力量不足、重点不明确、人员胜任能力不足。这也造成了现阶段我国相关PPP项目没有一个成体系的监督机制，审计范围不全面，不能准确把握PPP项目审计工作重点，导致出现大量违法、违规项目，不仅损害了公共利益，而且可能使PPP项目的实施埋下隐患。

王立国、张莹（2016）提出，任何事物都有自身发展周期，同样，PPP 项目也具有成立、发展、成熟、衰退、结束等阶段。[1]建立PPP项目跟踪审计模式，把PPP项目的生命周期划分为五个阶段，分别是识别阶段、准备阶段。采购阶段、执行阶段、移交阶段。从项目的识别阶段就开始对PPP项目进行审计，再到项目的准备阶段、采购阶段、执行阶段直到项目最后的移交阶段，来对PPP项目实现全流程的跟踪审计，在不同上的审计阶段运用科学的审计方法，正确的审计主体，恰当的审计流程对PPP项目进行审计。以政府审计、内部审计以及第三方机构审计三位一体的审计主体作为审计主体，从而最终完成对PPP项目的协同审计治理，保证项目合法性和合规性的同时，确保项目公司能够以稳定的成本来完成项目的建设，并通过使用者付费和政府付费获得一定比率的利润，完成最终的移交。本研究对PPP项目开展跟踪审计，力求及时发现PPP项目实际运行过程中的问题，加强PPP项目风险的监管能力，提升项目的治理能力，保证项目的成功率。

PPP项目的跟踪审计是指审计机构根据国家有关法律法规，从PPP项目的识别直到移交阶段全过程、持续性等对项目进行监督、审查以及评价等审计工作的方法。其重心在于预防。揭露PPP项目中未来可能发生的苗头性以及倾向性的风险和问题，从而做到能在第一时间修正和完善PPP项目存在的风险和问题从而在保证PPP项目效率的同时提升PPP项目的效果。PPP 项目跟踪审计区别于传统的竣工审计审计的特点在于其重心不仅仅在于对项目进行事后的竣工审计。跟踪审计创新性的将审计的介入点提前，实施及时的全方位的审计，从而从根本意义上达成全生命周期审计。跟踪审计要求审计人员注重PPP项目的全过程、全周期，从而对PPP项目中可能出现的问题做到预防性。”能在第一时间对项目存在的或者可能发生的问题提出适当的优化意见，从而提升PPP项目的绩效。

学者刘艳波（2015）认为结合PPP项目特点的新型跟踪审计方法，才能有效的开展审计组织与管理工作。[2]相对于以往的竣工审计，跟踪审计的优点十分的明确，从竣工审计原先的事后审计变为现在的事前、事中、事后审计，从PPP项目的全生命周期进行审计，从而保证能及时的发现问题并解决问题。实施时间从原先的短期审计、静态审计变为长时间的、动态审计。执行地点从原先的现场审计为辅变为跟踪审计的以现场审计为主。审计范围从原先的单方面的决算审计到跟踪审计的全面审计。因为PPP项目本身存在着项目周期长，涉及利益群体众多，工艺较为复杂的特性，所以跟踪审计相对于以往的竣工审计来说更适用于PPP模式。跟踪审计彻底转变了以往项目审计的审计模式以及历年。能够完善传统的PPP项目的审计模式，从而更好的发挥出审计对于项目本身项目绩效的提升。

【参考文献】

[1] 王立国、张莹 PPP项目跟踪审计探讨 [J] 审计研究2016年第6期 30-35

[2] 刘艳波 PPP模式下高速公路建设项目全过程跟踪审计研究 [D] 云南大学 2015

作者简介：王志尧，1994.02，男，汉族，河南洛阳，在读硕士研究生，广西财经学院  审计方向

课题项目：广西财经学院2019年会计类学生研究项目《信息化环境下PPP项目的内部审计体系建设研究》