流域环境纠纷解决研究

【摘 要】 本文介绍流域环境的基本概况，然后列出国外关于流域环境的相关规定，再提出我国流域环境中的不足，并提出完善的机制，力求能够提出解决我国流域环境问题的纠纷解决。

【关键词】 流域 环境纠纷 完善机制

引 言

随着人们对流域环境资源的肆意掠夺和无端浪费，目前世界许多江河流域生态系统已日趋退化，其中资源衰竭、环境污染，已经成为制约人类社会经济可持续发展的关键。流域是一个自然、社会、经济复合生态系统，流域生态环境问题决不是单纯的自然环境或社会发展问题，而是既包括人与自然关系又包括人与人关系的各种復杂利益关系的调控问题。

一、流域环境的基本概况

（一）流域的概念

流域，指由分水线所包围的河流集水区。分地面集水区和地下集水区两类。

（二）流域的特征

1.特殊性

每个流域的特征各不相同，有的流域适宜人类生存，先形成了人类文明。人类文明大多发源于大河流域，如尼罗河文明、两河文明、黄河——长江文明、印度河——恒河文明。

2.整体性

流域是一种特殊类型的区域，它的各组成部分之间联系非常密切，构成一个整体。对河流进行开发利用，除要考虑河流的特殊性外，更要考虑流域的整体性特征，进行综合开发。美国田纳西河流域开发堪称这方面的成功范例。

二、国外流域环境法律制度的对比评析

（一）美国区域环境法律制度

美国环境保护的重要特点就是十分重视环境保护法制建设。从某种程度上说，美国的环境保护历史就是一部环境保护法制史，法制贯穿于美国环境保护的一切工作中。因而，美国是世界上法律制度较为完善的国家之一。

进入现代工业社会以后，美国的环境问题开始出现，水污染日趋严重。由于水污染带来的一系列问题出现，使得美国公民开始关注水污染，以及开始了解水污染的成因。因此，美国在颁发了《水污染控制法》后，美国政府又及时的对《联邦水污染控制法》进行修改，形成《净水法案》。其旨在规范污染物向美国流域的排放，以修复和保持国家水域的化学、物理和生物的完整性。《净水法案》在实行以来，已经取得较大成效，例如：城市污染物大量减少，直接污染物的排放量也减少许多。《净水法案》要求采用最切实可行的技术处理工业排放的污水，对城市污水排放进行二次处理，并对城市雨水径流排放进行“最大限度的处理”。

此外，在美国的一般环境保护法律制度中，也渗透着区域环境法律的内容，体现着对区域环境问题的关注。如美国的国家环境政策法作为美国的综合环境政策法，从宏观的角度规定了对美国各个区域环境的协调和保护，体现了区域环境法律制度的精神理念。而在美国的自然资源法中，有关国有土地的利用、物种的保护等都要求加强区域环境间的协调、合作，强调对区域环境的保护，加强区域内和区域间的共同责任和共同合作，更是进一步具体了区域环境保护法律制度的内容。

（二）日本区域环境法律制度

日本在流域环境治理方面经验丰富，在蓝藻与富营养化研究、流域治理政策立法、国民环保教育宣传等多个方面都成效显著。霞浦湖是日本第二大湖泊，在清华大学工程博士论坛-流域水环境综合治理国际研讨会上，徐开钦教授以霞浦湖的综合治理为例，通过介绍日本在水环境治理方面的治理思路、成功经验以及弯路教训，为国内现阶段的水环境治理工作提供借鉴与参考。

三、流域环境法律纠纷解决机制的不足

（一）区域环境保护的制度措施落后

长期以来，我国在环保工作中主要采用行政管理的制度和措施，这些制度在市场经济条件下早已显示不足。早期我国的区域环境立法主要是建立在适应计划经济体制要求的基础上，注重适应市场经济体制要求，但并未从根本上发生转变。现如今区域环境法律制度仍有着强烈的行政主导性，缺乏对立法的基础性分析和实证性研究，缺乏内在体系化的思考和设计，合理性不强，各职能部门分别从有利于自己的角度提出法律法规草案。在原理指导、原则确立、制度设计、体系构建和法律实施等方面，强调并习惯于发挥政府的作用，善于采用行政强制机制，但行政强制的作用方向、力度和成效有限，缺乏合理利用市场机构的经济刺激措施。例如在污染防治立法领域，基本原则和制度都是建立在行政管制基础上的，即使是经济刺激措施也是依赖行政实施，具有行政制度的性质。我国正在向市场经济过渡，如何更新环境立法使之适应和满足市场经济的需求，是函待研究和解决的问题。

（二）流域环境公益保护机制缺失

现阶段，我国有关流域环境纠纷处理的法律规定强调因水污染导致的民事损害的处理，如《水污染防治法》第85条明确规定因水污染受到损害的当事人，有权要求排污方排除危害和赔偿损失。但是，对于污染造成的流域生态系统受损的救济，我国现行法律却付之阙如。尽管1997年《刑法》中规定了“破坏环境资源保护罪”，但司法实践中适用刑事处罚方式来制裁环境污染者或破坏者的情况非常少。只要环境污染和破坏者以民事赔偿方式补偿了损失，解决了纠纷，则即使其行为给流域生态系统造成了无法补救的后果，检查机关也不再追究其刑事责任。在现今流域生态环境不断恶化的严峻形势下，基于我国落实科学发展观及建设环境友好型社会的要求，考虑到流域生态系统损害的不可逆性以及污染防治的预防优先原则，我国法律应明确规定司法救助的范围不仅限于民事损害赔偿案件，将流域生态系统损害纠纷纳入诉讼范围应是流域环境纠纷解决机制建构的重要内容。

四、完善我国流域环境法律制度的研究

（一）完善流域环境保护的法律制度措施

首先，建立清洁生产制度。所谓“清洁生产”是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料，采用先进的工艺技术与设备，改善管理，综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或避免生产、服务和产品使用过程中的污染物的生产和排放，以减轻或消除对人类健康和环境的危害。可以说，清洁生产是改变传统增长模式的重要手段，是实现可持续发展的需要。因此，应在《环境保护法》确立清洁生产制度，同时对政府及其有关部门推行清洁生产的责任进行明确规定，并授予环保部门对清洁生产的监督管理权。

其次，完善限期治理制度，目前，我国环保部门只有很少范围的限期治理建议权和较低层次的限期治理权，这样就易导致地方政府出于保护其地方经济的考虑，对污染严重企业有意偏袒，为改变这种状况，建议由环境保护行政管理部门行使限期治理决定权和违反限期治理要求的行政处罚决定权。再次，作为资源的保护和管理的基本制度《环境保护法》应确立自然资源使用的许可证制度。最后，按照“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”原则，应在《环境保护法》中确立征收环境保护费制度，主要包括征收排污费和生态效益补偿费具体制度。

（二）实施流域环境公益诉讼制度

目前首先要放宽起诉资格，规定任何人都有资格充当流域环境的代言人进行起诉，原告提起诉讼的目的不是为了获得额外的私人利益，而是為了维护流域生态环境这个公共利益。

其次，在受案范围上，应通过司法权能监督和追究地方政府破坏流域环境或对流域环境保护不作为的行为，将流域内地方政府有关国民经济和社会发展计划、环境保护规划等抽象行政行为也纳入司法审查范围。在流域环境纠纷案件的管辖方面，应结合我国七大流域管理机构的设置，对于流域内跨省区的纠纷，与流域管理执行机构平级设流域环境保护法院进行管辖。对于涉及跨越不同地区的支流的纠纷，可与支流流域管理机构平级设支流环境保护审判庭进行管辖。对于不涉及跨地区的流域环境纠纷，可仍交由地方法院进行第一审管辖，二审管辖交由支流环境保护审判庭。

流域生态系统的复杂性要求流域环境行政处理和司法处理必须相互协调和合作，流域纠纷处理过程中流域生态损害的认定、生态补偿的标准等都需要专业知识和科学技术的支撑，因此流域行政机构和司法机构应共同组成专门委员会，各取所长进行协调处理。

总 结

流域环境保护法制建设，直接关系到国计民生，是政府和社会应当承担的重要责任和义务。当前，随着流域水资源事业的发展，尤其国家出台了保护环境的一系列政策，并不断深化水资源管理体制改革，推进水资源保护相关立法进程之后，各种流域水资源保护法制建设也应加快相关立法研究和管理体系建设。

【参考文献】

[1] 隋鹏飞.美国区域协调管理方法及借鉴[J].山东工商学院学报，2015（4）：10-16.

[2] 陈晓景.中国环境法立法模式的变革——流域生态系统管理范式选择[J].甘肃社会科学，2011（1）：197-200.

作者简介：王春梅（1995—），女，汉族，云南昭通人，昆明理工大学法学院2017级硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。