论机关诉讼

【摘 要】 目前，我国存在大量的行政职权争议，长期以来是作为行政机关的内部问题由行政系统进行解决，但这种解决的方式还是存在着大量的问题。域外的许多国家，它们在面对行政争议时会通过司法系统进行解决，故许多学者提出我国应该设立机关诉讼。在分析机关诉讼的理论基础、必要性的基础上对机关诉讼的设立提出了一些设想。

【关键词】 行政争议 机关诉讼 设立设想

引 言

行政争议往往有两种，第一种是行政机关与公民、法人或者其他组织之间所产生的争议，第二是行政机关与行政机关之间权力之间的争议。对于第二种情况往往认为是行政内部的一种争议，通过双方互相协商或者是由共同上一级机关进行解决，不是一个法律问题。此种观点笔者认为是一个误区，解决行政权限争议的过程实际上也是根据事实和法律来确定权限的归属问题，是一个正确阐述法律、法规的过程，应该是一个法律问题。既然行政机关之间的争议是一个法律问题，那如何来解决他们之间的争议，很多学者就在借鉴国外的解决制度上提出了机关诉讼的方式。

一、机关诉讼概述

（一）何为机关诉讼。机关诉讼是指在行政机关之间因权限产生争议时请求法院予以解决的一种行政诉讼类型，是一种用司法权来解决行政权之间的冲突。机关诉讼诉讼也存在着主体特定性、内容特定性、裁决主体特定性以及其为客观诉讼的特点。

（二）机关诉讼的基本理论。1.依法行政理论。法治国家的建设离不开法治的政府，无法律则无行政。政府法治理论的核心思想就是在于政府行为受控于法律，政府由法律所产生，受法律的控制。而如何控制权力，一条重要的途径就是以权力制约权力，以权力平衡权力，而司法权能够起到这个效果，因为行政职权来源于法律，并受法律的制约，这就意味着越权的行为是没有效力的，通过宣告无效的方式来规制政府的行为，可以说依法行政理论是机关诉讼设立的一大基石。2.司法最终裁决理论。司法最终裁决权主要有三方面的含义：第一，一切因适用宪法和法律而引起的法律纠纷和相应的违宪违法行为由法院进行裁决。第二，一切法律纠纷，至少在原则上通过司法程序即诉讼程序解决。第三，法院对于法律纠纷以及相关的法律问题有最终的裁决权。[1]对于行政争议而言，归根结底就是司法权可以对行政权进行审查，用一种权力去制约另一种权利，权力的制约可以有效的防止权力的过度膨胀和专制，也就是说运用司法权可以有效的防止行政权的过度膨胀。但比较遗憾的是，我国的《行政诉讼法》对司法机关的受案范围是做出了限制，加之我国传统上解决行政机关之间的争议往往是由行政机关内部进行自我操作，使得司法最终裁决理论在行政主体的权限争议这一块缺失，而机关诉讼则是弥补这一块缺失的重要体现。3.权力制衡理论。权力制衡理论和法治是分不开的，可以说权力制衡是进行法治建设的一个最有力的工具。孟德斯鸠在《论法的精神》一书中是把国家权力分为立法权、司法权和行政权，并主张三种权力分别由不同组织承担，从而达到相互制衡的目的。但是我国严格意义上说是不存在三权分立这一种思想的，而且在我国司法权是三权中最薄弱的，而行政权在这些年却呈现出越来越强势的现象，司法权根本谈不上制约立法权和行政权，但机关诉讼也能体现出分权制约的思想，分权制衡决定了机关诉讼存在。

二、我国是否应该设立机关诉讼

现行学者对传统的解决方式进行了抨击，认为其存在操作性不强、效率不高或者覆盖面太狭窄等问题，应该以一种新的方式来替代传统的解决方式，但这种新的方式是否为机关诉讼，不同的学者有不同的看法。

有的学者认为机关诉讼并不是解决行政争议的好方法。首先他们认为机关诉讼是存在很多问题的：第一，诉讼提起的范围有限，并不是所有的争议都能够提交法院，而是以法律规定的情形为限。第二，没有办法及时处理和解决法律、法规的合宪审查问题。[2]其次我国也没有发展机关诉讼的基础，因为机关诉讼是因为权限之争而产生，但我国的政府体系是一个单一型的体系，地方和中央是领导与被领导的关系，虽然各平行机关之间可能会存在着职权争议，但他们还是存在着共同的上级机关可以加以领导，分权和地方自治在我国似乎没有存在的空间。最后，我国的司法权太过于弱小，即使法院受理了此类案件，它也不能够保证能够按照法律依法裁判，不受其他外力因素的影响。所以认为设立机关诉讼来解决行政职权的争议是不明智的，而应通过其他方式，例如设立宪法诉讼来解决或者还是由行政机关自己去解决，只不过将原本的行政模式转变为行政法制模式，将行政权限争议裁决的程序通过法律一一进行规定。

有的学者是支持设立机关诉讼的。首先机关诉讼是法治建设的内在要求，也符合司法最终解决纠纷原则的要求。其次是现在很多行政机关之间的权限争议已经完全超出了内部行为，涉及到了很多行政相对人的合法权益，影响公共利益。再者，法院在行政诉讼的过程中难免会处理到行政机关之间的职权争议，只不过案件的原告是行政相对人而不是行政主体。最后，随着我国法治进程的加快以及司法改革推动省以下地方法院人财物统一管理、探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，以及案件干预要记录等多项措施的设立，为司法独立不受行政权干扰立下一个制度基础。

就笔者个人看法而言，是赞同设立机关诉讼。机关诉讼的设立对我国法治建设的意义重大，虽说我国现在司法权不够强大，司法权对行政权的制约力度较小，但这一点我们在法治建设中是看得见并经过一系列措施在加以改正的，而且设立机关诉讼才能更好的限制行政权的扩张，法院审理行政机关之间的争议，这对于司法权威的树立起着很重要的作用。但毕竟我国的行政体系是一个单一的行政体系，中央和地方的关系是领导与被领导的关系，我们也应该尊重上级机关对下级机关的领导地位，而且如果上下级行政机关之间对簿公堂，即使下级机关在此次诉讼中赢得了胜利，在以后的工作中可能会面临着一些问题，很难顺利开展。故纵向行政职权争议，即具有行政隶属关系的不适用机关诉讼。横向的行政职权争议，双方处于一个平行的地位，错误行使职权或者越權的行为当然可以请求法院进行审查。

三、机关诉讼的设立设想

（一）受案范围。对于机关诉讼的受案范围应该要进行一定的限制，而不能将所有行政机关之间的职权争议全部纳入受案范围。有的学者认为纳入的条件应该有包括：首先是法律法规对于行政机关的权力界限要有明确的规定。其次，应该是行政内部解决前置。最后是行政机关之间的权限争议直接影响行政相对人的权益或公共利益。[3]但笔者认为机关诉讼的受案范围首先应该限制在横向的行政权争议，而不应该包括纵向的以及一些特殊的争议，例如涉及特别行政区和民族自治区的行政主体的，而且要以法律规定为前提。而且不应该将行政系统内部解决放于前置，因为这和传统的解决方式并无太大差别，只是添加了无法解决的后续救济，传统解决方式的弊端无法避免。

（二）管辖。管辖问题涉及级别管辖和地域管辖两个方面。对于级别管辖，应该要适当提高管辖法院的级别，层级太低的法院是没有办法审理两个行政机关的争议的。故管辖的法院原则上应该以中级法院管辖为主，对于一些特殊的案件，例如跨省市的或者涉及国务院各部委之间的，将审判层级再提高为妥。对于地域管辖，原则上还是按照“原告就被告”的规制，但是在特殊情况下可以到原被告所在地之外的法院或者是上级法院指定的其他法院。

（三）审理。对于机关诉讼的审理规则，目前通说是认为应该进行书面审理，因为机关诉讼不涉及行政机关执法的事实根据等问题，因而并不存在完整意义上的举证责任的问题，无需组织争议的行政机关到庭进行开庭审理。[4]

（四）判决。对于判决问题主要是涉及判决类型，一般而言，对于消极的行政职权争议即双方都认为自己没有职权，这种情况法院要确认职权的归属，所以是确认判决比较合适。对于积极的行政职权争议即无权行使或者越权行使，如果这项争议的行政权是在原告方，那么应该是判决被告方行为违法，予以撤销并附带作出行政权归属的确认判决;如果争议的行政权在于被告方，原告方的诉讼请求没有法律上的支持，那么法院应该是驳回原告的诉讼请求。

结 语

对于政府权限的理想状态应是法律将政府之间可能会产生的种种问题预先通过法律来加以规定，确保政府执政可以完全有法律依据，但这个理想状态是不可能实现的，但行政主体权限的争议频繁的发生，如何合理有效的解决纠纷就成为了不可避免的问题。机关诉讼是通过司法干预的方式来解决行政纠纷，这对我们国家来说是一种新的尝试，它作为一项新的制度，需要强大的理论制度和完善的配套制度来支持，这对我们国家而言将是一个重大的进步。

【参考文献】

[1] 宋炉安：《司法最终权——行政诉讼引发的思考》，载《行政法学研究》1999年第4期，第48-49页。

[2] 胡肖华、徐靖：《论行政权限争议的宪法解决》，载《行政法学研究》2006年第4期，第19-20页。

[3] 黄先雄：《论我国行政机关权限争议的法律规制——从几例“部门之争”说开去》，载《国家行政学院学报》2006年第02期，第83页。

[4] 王太高：《论机关诉讼——完善我国行政组织法的一个思路》，载《河北法学》2005年第23卷第9期，第33页。

作者简介：陈汝娟（1996—），女，汉族，海南省海口市，法学硕士，单位：湘潭大学，研究方向：民事訴讼法学