环境污染第三方治理的法律责任研究

【摘 要】 近年来，随着我国经济的快速增长，环境污染问题日趋严重，传统的环境污染治理模式已经不足以解决我们目前所面临的各种环境问题。为改善环境质量，遏制环境污染，我国环保部门制定一系列的环保措施，环境污染第三方治理作为一种新型的污染治理模式应运而生。第三方治理是一种典型的市场化治污模式，在环境污染治理中引入市场这一第三方主体，排污企业以付费的方式将污染物交给第三方企业进行专业化治理，从而达到一定的治污效果。实施第三方治理对提高企业治污效果，改善环境质量，促进环保产业发展具有重要意义。

【关键词】 第三方治理 法律责任 环境污染

一、第三方治理的概述

（一）第三方的界定

第三方的概念曾在1973年被美国学者提出，其指出的第三方是独立于行政機关和市场主体的另一类主体。具体从事行政机关与市场经营主体不愿做或者做不好的事务，具有非营利性、组织性、志愿性，民间性等基本特征。笔者认为，我国环境污染第三方治理中的第三方有别于前文所述李维特提出的第三部门，之所以将其第三部门理论与本文环境污染第三方治理中的第三方联系起来，是因为两者都是反映了政府在社会管理过程中的地位逐渐下降，作用逐渐示弱，而市场化的因素日益增多。前文所述的第三部门是介于政府与市场之间的另外一种主体，更接近于现在的民间社会团体。而环境污染三方治理中的第三方是市场主体的一部分，将其命名为“第三方”只是将其与政府及污染者加以区别，即污染者作为对自身环境的污染治理主体被称作第一方，政府作为履行环境保护公共职能主体应当是治理环境的第二方，专门进行环境治理的专业机构即本文所论述的第三方。

（二）第三方治理的意义

1.节约社会资源，降低治理成本

实行第三方治理之后，能够有效发挥市场调节作用，在提升污染治理效果的基础上实现资源项目共享。资源项目共享即第三方在治污过程同时承担多个治污项目，对同类污染进行集中治理。此外，许多统计数据显示，第三方进行综合治理时将种类相同污染物集中到同一排污企业一次性治理，相比各排污企业自行单独治理，既能节约治理成本减少设施损耗，又能灵活发挥市场作用，提高污染治理效率，何乐而不为。

2.为排污企业提供更大的发展空间，实现环境资源的可持续发展

加大技术投入，在新环境形势下政府通过积极引导，鼓励社会资本参与环境治理这样做有诸多好处，第一，为排污企业提供更大的发展空间。对污染物从源头上加以控制，减少废水废气排放，将污染治理贯穿整个生产过程，实现从根本上进行污染治理;第二，为第三方创造很多的机会，让专业的第三方对污染物从末端加以治理，达到排放标准，提升治污效率，实现环境资源的可持续发展。

（三）第三方治理运作形式

目前第三方治理模式主要以两种形式存在市场机制中，一种是政府与第三方合作形成的政企合作，另一种是排污企业与第三方合作形成的企企合作，由于两种模式的参与者不同所以在实际运用中也有一定差异。

政企合作模式：环境公用设施具有经营性好但是建设周期长的特点，所以在环境公用设施领域，政府委托第三方对污水、垃圾等生活污染物进行专业化治理，通常采取的治理模式是特许经营和委托运营两种模式。

企企合作模式：企企合作模式根据第三方是否具有治污设施产权又可分为：委托治理服务和托管运营服务。委托治理服务是指污染企业通过与第三方签订绩效合约，委托第三方对新改造的污染治理设施进行融资建设，并且按照合约支付一定的治理费用。在这种模式下第三方为能够实现合约的减排要求，采用自己更为专业的设备进行环境污染治理，因此第三方对治污设施具有完全产权。托管运营服务是指因排污企业自身拥有治污设备，为了提高治污效率而将企业已建成的治污设施委托第三方进行运营管理和维护改造，因此在这种模式中第三方对治污设施没有产权，在合同存续期间，排污企业按照合同约定对第三方支付托管运营费用，双方共同进行环境污染治理。

二、第三方治理法律责任制度的现实障碍

（一）第三方与排污企业责任界定不清楚

第三方与排污企业责任界定不清晰。在第三方治理过程中，排污企业和第三方在签订治污合约之后紧密联系在一起，排污企业委托第三方进行污染治理，当排污企业违法、超标排污或经第三方治理后排放的污染物仍造成环境损害等情况发生时，其损害责任应当由谁来承担值得我们思考。按照传统的“谁污染，谁治理”原则，环境损害责任应当由排污企业承担，然而在不同的环境污染第三方治理模式中存在不同的法律责任，而且在合同谈判时双方之间的责任界定和分配方式存在许多争议，如排污企业的法律责任能否以签订合约的形式完全转移给第三方，由于现行法律尚未作出明确规定，因此，在缺少法律依据的情况下，我们需明确界定第三方法律责任。

（二）政府角色定位不准确

在我国环境污染治理体系中，政府既是监督者也是领导者，政府通过制定环境保护相关法律，引导排污企业和其他社会资源积极参与环境污染治理活动。但是，就目前我国现有环境污染治理法律法规来看，现行法律法条文中通常使用的是禁止性法律规定，如“禁止”、“严禁”和一些模糊性法律规定，如“应当”、“不得”等。第三方的利益在这种较为模糊的污染治理模式之下难以得到有效治理。政府作为环保市场的引导者，排污企业应响应“政府引导推动”的号召，积极参与环境污染第三方治理。在第三方因责任分担问题与排污企业发生纠纷时，新修订的《环境保护法》及相关意见中没有具体规定政府作用，政府是裁判者？是监督者？还是执法者？由于政府的职能不明确，当各方责任主体利益发生冲突时，导致第三方治理双方所享有的自由裁量权太宽泛，政府的监督协调作用得不到公平、公正的发挥，从而使得第三方治理市场难以健康发展。

（三）第三方行政监管体制不健全

理论上，企业进行第三方治理不仅可以将各排污企业的污染物集中治理而且可以有效提高环保监管部门的监管效率。然而实际上，如果双方不遵守《环境保护法》或者不按照合约规定履行义务，第三方治理的理想结果是很难实现的。如此复杂的监管工作不仅加大环保监管部门的工作量而且容易产生监管漏洞。在第三方治理过程中，排污企业虽然向第三方购买了治污服务但其仍然负有法律责任，需要受到环保监管部门的严格监督，一旦双方合谋偷排漏排，弄虚作假，环境污染的监管工作将会难上加难。

三、构建第三方治理法律责任制度的建议

（一）明细第三方河排污者的法律责任

全面推进第三方治理需要解决的一个关键问题就是要进一步界定第三方、排污企业的责任边界，明确各方责任义务。一般来说，在第三方治理模式中出现的污染物排放超标问题是由第三方来负责的。然而排放的污染物是与排污企业的整个生产过程息息相关的，因此，我国第三方治理应当遵循排污企业和第三方共同承担责任的原则，并且根据不同的治理模式进行细化分析。具体操作如下：在委托治理模式下，由排污企业承担主要责任，由第三方承担次要责任。在托管运营模式下，由第三方承担主要责任，排污企业承担次要责任。

（二）完善政府监管治理

政府通过与第三方签订合约将环境污染治理责任进行转移，一方面，实现了环境保护共担责任的新理念，另一方面为了防止政府环境污染治理责任的流失，需要完善相应的监督机制。环境权属于社会大众所共同享有的基本权利，在环境污染治理领域，无论是采取第三方治理模式还是采取特许经营模式，政府是最终的责任主体，政府应当对所有的污染治理行为负有监督责任。此外，我国的第三方治理合同缺乏对当事人实施法律强制力，环境服务合同的非强制性导致許多治污目标难以实现。因此，政府需要加强对第三方治理的监管力度，严格规范各主体的行为，为充分实现环境保护提供良好的政策环境。

（三）实行税收优惠政策

随着“污染者负担原则”的确定再加上企业税费高昂，融资困难，很多第三方企业经营不久就已经负债累累不得不停产停业退出环保市场，为减轻第三方企业的税费负担，需要对第三方实施税费减免。具体减免办法可参照以下几点：企业所得税方面，参照海水淡化、节能减排技术改造等产业的减免办法，适用“三免三减半”的税收优惠政策;在增值税方面，采用“即征即退”的优惠政策;另外，还可以采用差别收费政策，降低排污企业和第三方的税费负担。

【参考文献】

[1] 邹春蕾.第三方治污市场化遭遇挑战[N].中国电力报，2014-3-11.

[2] 张聪.工业治污应走第三方治理之路[N].中国环境报，2014-6-10.

[3] 朱晓波，王庆.“十三五”环保走向第三方治理[N].中国冶金报，2015-01-08.

作者简介：张巧玲（1994—），女，汉族，四川宜宾人，昆明理工大学法学院2017级硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学，公益诉讼制度。