国有企业改革演变与难题

【摘 要】 国有企业改革历程大概可分：1978年至1984年的放权让利阶段，1985年到1992年经营承包制阶段，1993年到2002年制度创新时期，2003年到2014年国资委监管阶段，2015年至今的分类改革阶段。经历四个时期，国有企业完成了向现代企业制度转变的过程。虽然成就很大，但还需要进一步的深化改革。

【关键词】 国有企业改革;新制度经济学

自改革开放以来，国有企业改革一直都是经济制度改革的中心环节，国企改革的目标就是试图选择恰当的企业组织形式将国有企业转变成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体。迄今为止，国企改革取得巨大成就，但仍然离改革目标有一定距离。本文尝试用总结国有企业改革进程并探讨改革过程中面临的问题。

一、国有企业改革的演变

在传统计划经济时期，为了与高度集权的政治制度相适应，我国建立起了国有企业制度。当时的制度安排有如下特点：政府直接经营、企业目标多元化、所有权不集中及软预算约束等[1]。这些特性导致了发展缓慢和效率低下的弊病，于是政府开始对国有企业进行改革。结合已有文献，本文把国有企业改革划分为以下几个阶段2。

（一）1978年至1984年的放权让利阶段。此阶段社会对国有企业改革的认识是，国有企业之所以缺少活力与效率，主要是政府管得过多、统得过死。所以“扩大企业自主权”成为了共识。具体来说就是“放权让利”。“放权”指放松计划管制，允许企业自主做出经营决策。“让利”指的是国有企业保留一定的利润。

放权让利的改革措施所实现的成效是很有限的。这是因为放权让利改革措施没有改变国有企业的基本制度。国有企业的激励机制也没有建立起来，未解决国有企业的各种深层次问题，比如所有权分割、目标不清晰、预算约束软化等等。此外，放权让利还导致新的问题：所有权与经营权在政府和管理层之间分割，产权更加混乱。

（二）1985年到1992年经营承包制阶段。此阶段主要学习农村成功实施的家庭联产承包责任制。经营承包制是指，是指在坚持企业所有制不变的情况下，按照所有权与经营权分离的原则，使企业做到自主经营、自负盈亏的经营管理制度[1]。经过利润承包的方式，企业管理层取得了承包期间的剩余索取权。

承包经营制度在几年后就出现了很多缺陷。引发普遍的短期行为。因为承包制把承包期间内的剩余控制权和部分剩余索取权转交给承包人，使企业的产权界定更加模糊，委托代理问题严重。此外，由于承包制有一个具体的期限，承包人不愿意进行长期投资，使企业缺乏长期增长的动力。

（三）1993年到2002年制度创新时期。此阶段主要目标是建立企业制度，首先是政企分离，把国有企业中的行政职能交还给政府;然后对国企进行破产或兼并重组，剥离优质资产上市，推行股份制改造等等;接着，实行“抓大放小”，即集中力量搞好关乎国计民生、非国家控制不可的大型国企，放开处于竞争性领域的小型国企。

国企向现代企业制度的转变，使产权更加多样化和清晰化;建立法人资产制度，使企业成为真正自主经营、自负盈亏的法人实体，使预算约束硬化;此外，国企中引入多元投资主体，产权多元化进而推进产权清晰化，从而推进了国有企业的产权制度改革。混合所有制成为公有制经济的一种有效形式。但是，公司制度下所有权和经营权分离，导致的委托代理问题未能得到解决。

（四）2003年到2014年国资委监管阶段。2003年，国有资产监督委员会成立。国资委的主要任务是代表国家履行出资人职责，并对国企进行一系列管理和改进。如规范股份制改造，规范公司治理结构，进一步推动国有企业主辅分离、辅业改制等等。

国资委的设立改变了以往“五龙治水”的状况，使得所有权更加清晰，并且部分解决了以前政企不分、政府干预的问题。此外，国资委积极参与公司治理，对管理层进行监督，从而减弱了委托代理问题。但是，国资委很多时候行使的权利超出了股东权利，没能完全在《公司法》的框架下参与公司治理。[1]

（五）2015年至今分类改革阶段。此阶段将国企分为公益类和商业类，通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核。[2]将处于商业类特别是处于竞争领域的国企推向市场。

二、国企改革下一步面临的难题

契约理论认为，只有在企业的剩余索取权与剩余控制权相匹配的时候，企业才能减少交易成本和杜绝员工偷懒行为。因而这是一项有效率的激励制度。国有企业改革的最终要求就是在保持国家所有的前提下，建立一套行之有效的激励机制，把国有企业做大做强。

随着企业制度的建立，国有企业又面临新的问题。这也是现代公司制度伴随着一个永恒的话题：如何改善公司治理。公司治理的挑战产生于所有者与经营者之间、大股东和小股东之间的信息不对称。如何保护股东利益、如何健全董事会的治理机制、盈利目标与社会效益如何平衡等等，还需要进一步探索。

此外，国有企业改革中还需要考虑一个问题。国有企业改革不仅是国企自身的做大做强做优，还需要给整个社会创造公平的竞争环境。[4]在我国，由于國企的所有者是政府，社会基本上都认为政府会为国企背书。那么国有企业在产业准入、资源供给等方面比民营企业有更大优势。这实质上把民营企业置于不平等的竞争地位，使得一些民营企业越来越难存活下去。虽然十八届三中全会提出要求处于竞争性领域的国有企业要参与市场竞争，但是进程比较慢，民营企业在市场上依然受到政府和金融机构的歧视，这需要继续深化国有企业改革目标，对国有经济进行战略调整。

经历40年的改革历程，我国国企改革已积累丰富经验，相信随着未来中国国有企业改革的深化，中国的国有企业能建立起有效的激励制度，把国有经济做大做强做优。

【参考文献】

[1] 吴敬琏：《当代中国经济改革教程》，上海：上海远东出版社，2009 年，第146 页。

[2] 杨瑞龙：《国有企业改革逻辑与实践的演变及反思》，《中国人民大学学报》2018年第5期

[3] 国务院，《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，1988年2月

[4] 黄群慧：《“新国企”是怎样炼成的——中国国有企业改革40年回顾》，《China Economist》2018年第1期

作者简介：列永雄（1995—），男，汉族，广东茂名人，硕士研究生，硕士学历，湘潭大学商学院，西方经济学。