制度环境视角下我国校园足球政策执行纠偏策略研究

张兴泉

(沈阳体育学院 运动训练学院，辽宁 沈阳 110102)

从2014年开始，我国政府通过出台一系列重要政策将校园足球工作提升到了国家层面战略。截至2018年年末，我国校园足球新政取得了显著的阶段性成果：校园足球特色校已经达到了24 126所，目前已经覆盖了2 000万人次以上的小学、中学、大学足球人口；已经有153所高校组建了高水平足球队；设立试点区县135个；改革试验区12个，满天星训练营47期[1]。但是，在肯定成绩的同时，我们必须客观地承认：校园足球相关政策目标的实现并不理想。校园足球工作开展过程中出现了过分注重成绩、忽视校园足球教育功能等政策执行走样、跑偏的现象[2]。中国教育科学研究院体卫艺中心主任吴键对校园足球的“偏离真义”问题做了如下归纳：没有“足球课”“一校一队”“金牌崇拜”“财力偏向”“竞赛泛滥”“遏制同类”“场地远离学生”[3]。娄方平等研究也指出，当前校园足球存在诸多异化现象，具体表现为教育价值偏离、发展目标错位、管理运行分化、内容形式化、教师教练化等[4]。那么为什么会出现校园足球政策执行偏差现象呢？如何解决这个难题呢？

其实，我国公共政策执行难的问题早就引发了学界与社会的广泛关注，学术界也进行了很多分析。概括而言，目前对于政策执行偏差问题主要有4类解释视角：技术视角、体制视角、利益视角和环境视角[5]。所谓技术视角，是指政策制定过程自身存在技术局限性，很难适应客观环境的复杂性，因此，社会政策执行过程中出现偏差就成了客观的必然；所谓体制视角，主要是从政策运行的科层结构体系层面寻找社会政策目标执行出现偏差的原因；所谓利益视角，则主要是分析政策执行过程中相关主体的利益博弈，从利益博弈互动的层面探寻导致政策执行出现偏差的原因；环境视角是新近兴起的研究方向，主要考察政策运行环境对政策执行的影响。任何政策的执行都发生在特定的情境之中，当政策执行与宏观制度环境出现冲突时，政策执行就会遇到阻力，从而致使政策执行走样。环境视角的出现在一定意义上克服了技术视角、体制视角和利益视角的局限，将政策运作过程放到更宽广的视阈加以探讨，从而有利于对政策执行偏差形成更加深入、全面、客观的理论解释。

2015年至今，国内学者陆续发表了一些关于校园足球政策执行的研究成果，其中利益博弈理论和政策执行理论的引入成为主流[6]，而专门基于制度环境视角的探讨则明显缺乏，因此，本研究尝试引入制度环境视角，探讨当前我国校园足球政策执行偏差问题产生的原因，并据此提出政策执行偏差的纠正策略，其目的是为了改善校园足球政策执行的效果，促进校园足球政策目标的实现。

1 政策执行与制度环境

制度实质上是关于行为的约束规则，它可以是正式的也可以是非正式的[7]，对于社会生活而言，制度的意义在于它提供了“人类在其中相互影响的框架，使协作和竞争的关系得以确定”，这种互动框架使社会得以可能[8]。因此，在现代社会生活中，制度是无处不在的，社会中人们之间的互动是以特定的制度环境为依据的。在政策执行过程中，制度一般先于政策而存在，制度的执行是在一定的制度环境中展开的，政策就是在这些由各种相关领域的正式或非正式的制度所编织起的“制度网”中运行，这就意味着制度环境必然会影响到政策相关主体在执行过程中的决策过程或行为方式。

政策执行过程中所涉及到的制度因素可以划分为两个层面:第一个层面是政策本身所具有的制度结构，规定了执行活动可获得的人力、物力、权威等非常重要的行动资源，可以称之为“执行性制度”。这些制度是否完善，决定了政策执行能否获得足够的资源与条件；第二个层面是政策执行相关领域业已存在的制度。这些原有的相关制度对政策相关主体具有行为规范作用，从而影响着具体政策执行中各行动主体的行为，可以称之为“背景环境”。从政策执行实践来看，由于背景环境对政策相关主体的行为发挥着潜在约束作用，它对政策执行的影响更为隐蔽，也更为根本[9]。

相对于将要执行的政策而言，背景制度，也就是制度环境往往先期存在，并且外在于政策本身，它所具有的激励结构深刻地影响着政策相关主体的行为。任何制度或政策都具有特定的激励结构，这种激励结构包含了激励的取向——鼓励或禁止，以及激励的强度——强或弱。取向决定了行为的指向，而强弱则决定了行为的强度。当主体面对复杂的制度环境时，激励的取向决定了背景制度规则导向与政策行为导向是否一致。如果不一致，那么激励强度就成了行为主体据以比较和选择的重要依据(表1)。也就是说，在激励取向冲突的情况下，如果要使预执行的政策能够执行下去，那么政策制定者就必须设计出一种新的激励结构，使之能够强于或超出制度环境的激励程度或范围[9]。

表1 制度与政策的规则嵌入关系

注：引自《政策执行的制度背景:规则嵌入与激励相容》[9]

2 制度环境视角下的校园足球政策执行偏差分析

2.1 校园足球政策执行的背景制度分析

2014年以来的我国校园足球政策的推行，其主要目标是以足球作为突破口，改变目前学生体质逐年下降、身心素质堪忧的现状，进而恢复学校体育应有的地位，发挥学校体育的教育功能，促进我国人力资源强国目标的实现。其实，国家对于学生体质现状早就给予了高度重视，也先后出台了一些相关政策，如体育课程改革、体质测试达标、阳光体育、体育专项化等，但最终的结果却总是陷入“一实验就成功，一实施就失败”的窘境，那么为什么政策执行会失败呢？很重要一点就在于这些制度在校园场域的“水土不服”，背景制度的阻力太大[10]。那么现在，上升到国家制度层面的校园足球新政也要进入校园场域，原有的背景制度阻力依然存在，校园足球政策执行面临着巨大的挑战。

2.1.1 应试教育环境下学校体育的边缘化 我国教育体系采用的人才筛选模式主要是通过一种相对比较公平的招生考试制度来实现的。中考、高考决定着中国青少年获得教育资源的质量，影响着他们的受教育水平，影响着着他们未来从事的职业及所属的社会阶层、地位。随着独生子女政策的执行，随着中国经济水平的不断提升，我国家庭对子女的教育期待水平越来越高，对子女的教育投入力度越来越大，为了在“决定孩子命运”的两次重要考试中取得优异成绩，学校、家庭的教育选择行为越来越具有针对性，考试分数成了我国教育机构的核心竞争力，学校、家长、孩子围绕着考试分数进行着一场激烈的锦标赛。学校所谓教学质量的竞争，变成了升学率的竞争，变成了考试分数的竞争，学校的教学越来越偏重于考试科目，学生的时间越来越多地投入到应试科目的知识掌握上和考试技巧训练上，跟中、高考无关的科目则在学校教育中逐渐处于次要地位，体育教育就是在这样的制度环境下被边缘化。在与应试科目进行资源竞争时，体育经常成为牺牲品，被占用、被忽视、被形式化。校园足球政策的执行同样面对这样的竞争，在基层学校，学校的生存质量主要取决于升学率，班主任的绩效考核直接与升学率挂钩，虽然学校挂上了足球特色学校的牌子，但与其他应试科目相比，足球项目，或者说是体育，在时间、资金、人力等资源竞争中处于明显劣势，其边缘化地位已经由人才选拔制度所固化，尤其在升学压力较高的初中、高中更是显而易见。

2.1.2 安全责任规避与学校体育的形式化 安全第一是我国学校教育的基本理念，体育活动学生要跑要跳，足球运动还需要对抗、拼抢，因此发生运动损伤是在所难免的。由于在现有的法制体系下，我国在处理学校体育伤害事故时主要采用公平原则，强化的是校方的责任意识，增加了学校的负担，法院最终判决往往使学校处于弱势地位而利益受损。因此,现在很多学校都谈安全色变，一些校长被安全事故后出现的纠纷搞得筋疲力尽，为了避免出现伤害事故，像体育课这种安全事故相对高发的课程往往是校长重点告诫的对象，要求体育课杜绝出安全事故，将体育课上安全事故责任直接推给教师已经成为业内熟知的行为方式，从而导致体育教师一系列的消极应对式行为：工作热情下降，采用放羊式教学，教一些低风险的内容等。像足球这样的同场对抗项目，在校园足球政策执行之前，在很多学校都是明令禁止的。踢球就会有人受伤，受伤就有可能出现安全纠纷，产生纠纷学校就可能需要赔款，需要处理纠纷，所以，校园足球政策的执行，尤其是校园足球活动的普及工作，安全阻力很大。随着校园足球的广泛开展，校园足球活动总量快速提升，校园足球伤害事故发生总量也随之上升，法院受理的相关案例也逐年增多。其中，绝大多数案件终审判为学校有责，其依据是“没有证据证明体育老师曾对受伤学生进行过赛前的安全教育，故学校存在管理、指导方面的疏忽，应承担相应责任”[11]。

在审核评估L省B市的某所九年一贯制学校校园足球工作时，校长直言不讳地向评估专家提出请求，可不可以放弃足球特色学校的荣誉。原来校长刚刚被一起校园安全事故折磨得心力憔悴，学生家长几次三番找校长，闹学校，严重影响了学校的正常教学秩序。虽然这起安全责任事故与足球无关，但校长已经意识到了校园足球开展过程中存在的安全风险，为了一个足球特色学校的称号，他觉得没有必要再承担这样大的责任风险。B市某重点中学在组织校内比赛时，为了防止学生在比赛中受伤，在预计学生可能发生冲撞之前裁判就提前鸣哨。在上述两个案例中，学校的行为逻辑其实都很容易理解。由于校园足球开展过程中安全责任风险较大，当学校开展足球活动的收益低于出现安全事故可能付出的代价时，学校为了规避风险或者降低风险，选择了放弃执行或者应付执行的方式来应对。可见，安全责任的规避是阻碍校园足球核心价值实现的重要制度环境因素。

2.2 校园足球政策本身的激励强度分析

既然背景制度的阻力依然存在，那么校园足球政策要想有效地执行，政策本身的激励强度就显得尤为重要。下面就针对新政策的激励强度进行分析。

2.2.1 对于足球特色学校的鼓励不足 一般来讲，一个学校申报成为国家足球特色学校主要有两个目的。第一，获得项目资助基金。通过申报项目获得政府的资助这是学校很正常的预期，但由于校园足球将经费划拨责任交给了地方，受地方经济发展水平及对校园足球的重视程度的影响，导致很多学校没有得到这笔专项资金，或者得到的资金远远低于预期，这大大挫伤了获批学校的工作积极性。在2018年年末到J省调研校园足球开展情况时发现，该省根本没有划拨校园足球专项经费，很多校长都怨声载道，抱怨巧妇难为无米之炊。在2018年校园足球骨干教师培训班与学员讨论时，H省的学员也普遍反馈了校园足球专项资金不到位的问题。2017、2018两年，L省为该省每所学校校园足球特色学校划拨专项经费1万元。但资金划拨到地方后，一方面由于经费使用方向不明确，很多钱都没有划拨到具体学校。另一方面，专项经费数量太少，无法满足校园足球工作开展的需求。L省B市某校长针对专项经费表达了自己的看法：“一万元的经费对于校园足球工作来讲就是杯水车薪，像班级联赛、校际比赛、市区比赛，外聘教练、本校教练训练补助，比赛服、训练服，一年至少几万块钱。”

学校申报国家足球特色学校的第二个目的，就是获得荣誉称号，增加学校的社会认可度。本来学校的核心竞争力是升学率，再加上现在校园足球特色学校的审批数量偏多，导致校园足球特色学校符号标识的社会评价层级偏低。L省B县某校长直言：“校园足球特色学校这个荣誉称号相对于其他集体荣誉含金量偏低，原因之一就是是足球特色学校全国审批数量偏多，在L省，目前足球特色学校的荣誉可能还赶不上一个市级荣誉更有分量。”H省足球特色学校教师是这样评价足球特色学校的社会认可度的：“当你提及你的学校是足球特色学校，很多人都不以为然。比如我们学校，训练和联赛搞得都非常扎实，但县教育局、县政府，包括我们学校的领导，对此都不怎么关注。”

2.2.2 对于基层足球教师的鼓励不足 基层教师是校园足球工作能否实现目标的核心环节，为此，各级行政部门都非常重视基层足球骨干教师的培训工作，从国家到地方，投入了大量资源来弥补基层校园足球师资力量的不足。然而，仅仅依靠师资培训是不够的，还需要注意调动广大基层教师的积极性，让他们不仅会干，还要喜欢干，愿意干，这才能保证校园足球工作的开展质量。但是，在与基层教师的沟通中发现，中小学足球教师的工作动力明显不足。基层教师普遍反映，随着校园足球工作的深入开展，足球教师的工作任务越来越多，工作压力也越来越大，但回报和付出不成正比。训练和外出比赛几乎没有补助，评职环境也没有什么具体改善。李伟光专门研究了辽宁省校园足球教师的生存状态。研究发现目前辽宁省中小学足球教师生存状态的问题表现在：足球教师工作量增加，足球教师倍感无奈；经济收入不理想，足球教师倍感压力；足球教师工作的评价制度缺乏，阻碍足球教师的职业发展；安全因素成为足球教师开展工作的束缚；职业现状的不理想使足球教师呈现“挣扎感”[12]。虽然校园足球有关政策中明确表述了对足球教师劳动报酬和职称评定方面的鼓励意向，但在具体执行过程中，因配套制度不足，执行无据可依等原因，导致基层教师多劳不能多得，工作积极性受挫。在2018年J省J市的调研中，体卫艺处人员反映当地的困境：“现在校园足球活动开展过程中体育教师的额外付出很多，但因为教师加班补助从哪儿支出，发放多少找不到政策出处及具体标准，因此至今为止没法发放此类相关补助。”

2.2.3 对足球特色学校的监督不足 在校园足球的激励结构中，除了吸引主体参与的鼓励制度外，监督和评价的推力也同样重要。目前，我国校园足球特色学校的监督工作虽然已经不同程度地展开，比如国家层面的抽查，省市层面的检查等，但由于校园足球特色学校监督操作难度大，从而导致对基层足球特色学校的有效监督不足。导致监督难以操作的原因主要有两点。第一，虽然从国家到省，再到市县，教育主管部门都有一定的监督权，但由于人力资源紧张，经费有限，主管部门的监督权行使不足。以B市体卫艺处为例，他们负责的工作纷繁复杂，不仅包括体育，还包括艺术和卫生，体育工作不仅包括足球，还包括篮球、田径等其他体育项目，面对如此繁杂的工作内容，在部门专职人员只有4人，部门经费十分有限的情况下，监督权的行使经常是有心无力；第二，监督评价技术执行难度高。当前，校园足球特色学校检查评估基本上都是专家进校短期检查，主要评价依据就是佐证资料，其中包括纸质材料、照片、视频资料等。这种在短时间内依靠各种间接资料来评价内容丰富的校园足球工作的方式，是很难保证评价结果客观准确的。在实际评估过程中，足球课上得怎么样的，足球育人的效果如何，学校的足球文化建设怎么样，这些代表校园足球核心价值的内容都是很难准确评价的，因此专家评价时在这些关键指标上的区分度很难体现，这也是为什么很多学校都把重点放在大课间和学校代表队建设上的原因。由于校园足球特色学校的监督难度大，因此基层学校的政策执行压力不足，尤其对于承载校园足球核心价值的工作内容，做与不做可能结果都是一样的，因为这些内容都是可以通过呈现非真实材料来蒙混过关的。

2.3 小结

通过以上分析可知，我国校园足球政策执行的背景制度提供的激励取向与具体执行制度的激励取向不一致，应试教育和学校安全事故规避成为现行校园足球政策执行强大的环境制度禁止阻力，而校园足球政策本身提供的鼓励程度又明显不足，不仅没有有效地调动足球特色学校和体育教师的积极性，也没有通过有效的监督为政策执行目标实现提供推力，结果导致了当前校园足球政策执行出现了诸多偏差(图1)。

图1 我国校园足球政策执行偏差机制

3 基于制度环境视角的我国校园足球政策执行偏差纠正策略

我国校园足球政策执行偏差是在应试教育和学校安全事故规避两个背景制度的阻力下校园足球政策本身提供的激励程度不足导致的，要想改变这一局面，一方面需要解除或者是减少背景制度的阻力，另一方面则需要提升校园足球政策本身的激励程度。

3.1 通过招生考试制度设计，提高学校体育的资源获得能力

我国高考制度不可能在短期内发生大的改变，因此在该制度体系下谋求学校体育资源获得能力的提升才是理性的选择，其中路径之一就是体育学科真正进入中高考。近期，教育部明确表示：在我国中高考改革的最新举措中，语文、物理和体育，这三大学科将成为学校必须重视的科目。今后中小学要把学生参加体育活动情况、学生体质健康状况和运动技能等纳入到初中、高中学业水平考试，纳入学生综合素质评价体系[13]。可见，随着国家对体育重视程度的不断提升，制度环境的改革也在逐步深化，体育学科正在逐步纳入中高考体系。但是这里需要注意一点，那就是体育要真正成为中高考科目，而不是形式上成为中高考科目，政策的有效监督和执行非常重要。

3.2 通过校园安全责任事故相关制度设计，把学校、足球教师从安全责任问责的泥潭中解放出来

安全责任规避是校园足球开展的重要阻力，为了减少这一背景制度的约制，国家应该组织专门力量研究制定新的法律和制度，应该出台相应法律和政策保护学校和教师的履职能动性。第一，要通过立法明确学校和教师的责任，要让学校和教师有清晰的安全标准认知，知道自己做到什么程度就可以免责。对于家长行为也要进行法律约束，不能是谁都可以破坏学校的正常教学秩序，谁能闹谁就受益。第二，明确政府教育主管部门是责任主体之一，分担学校、教师的责任压力，建立政府免责权、甘冒风险等免责制度，学校体育伤害事故归责原则应实行过错责任为主及甘冒风险原则。第三，建立完善的保险制度，参照国外经验建立和完善责任赔偿制度，实行学校体育伤害事故赔偿责任社会化，保证学生出现问题后通过保险正常渠道就尽可能地解决所有相关费用。

3.3 保障足球特色学校的专项经费支持，对于表现突出的学校要给予特别鼓励

必须保证对于足球特色学校专项经费的落实，才能真正调动足球特色学校的创办积极性。国家教育部及省市各级教育部门在校园足球方面花费的资金数额可观，但其中很大一部分经费都用在了校园足球特色学校教师和校长的培训上。目前看，由于没有建立足球教师培训等级制度，骨干教师培训效率偏低，出现了各级教育部门各行其是、学员重复参加培训的现象。因此建议尽快建立足球骨干教师分级培训制度，提高培训资金的使用效率，把部分培训资金用到足球特色学校的专项经费上，从国家到省市，统筹协调好专项资金的分配范畴，不仅要保障每个学校都有最基本的专项经费，还要对表现突出、真抓实干的学校给予特殊资金支持。

3.4 控制足球特色学校的数量，增加校园足球在政府绩效评定中的权重

目前的校园足球特色学校的审批过于追求数量的增长，很多地方教育部门为了完成上级部署的足球特色学校的申报指标，甚至不得不做学校的工作，规劝有些学校申报足球特色学校。现实情况是，由于我国校园足球政策执行之前的学校足球工作基础非常薄弱，短期上报审批上万所足球特色学校，很难保证申报单位的真实质量。因此，当前的足球特色学校发展策略应该是适当降低审批数量，注重已有校园足球特色学校的内涵建设，提升校园足球工作的质量。此外，还应采取措施改变校园足球特色学校的荣誉社会评价等级低的现状。既然校园足球已经上升为国家战略，那么，足球特色学校的地位应该得到政府部门的价值认可。可以考虑在政府绩效评定中体现校园足球的相关指标，从而提高地方政府、教育部门、学校对校园足球工作的重视程度。

3.5 加强配套制度的完善，调动基层足球教师的工作积极性

各地根据地方财政情况，制定具体的可操作的补助发放标准，保证足球教师劳有所得、多劳多得。至于为足球教师提供特殊评职优惠政策，在现实环境中不具有可操作性，更符合现实要求的做法是，保证基层足球教师的工作绩效的业绩能够得到尊重和认可，保证体育教师与主科教师有平等的职称晋级权利。

3.6 加强评价指标研究，提升足球特色学校实际绩效评价的准确性

评价指标的选取是决定足球特色学校实际绩效评价准确性的核心环节，校园足球特色学校的工作绩效评定虽然难度很大，但并不意味着这是一个无法解决的难题。针对现有的评估体系，我们还需要作以下改进：第一，要围绕校园足球政策的核心价值重新构建校园足球的监督评估指标体系，保证评价指标真实反映政策的核心价值追求；第二，指标选择要具有可观测性、可测量性，要能够体现出测量的梯度；第三，可以尝试引进先进的远程监测手段，比如远程监控摄像的联网使用、无人机监测等，从而解决足球课、校内竞赛、足球氛围监测难的问题。

4 结语

校园足球政策执行偏差是阻碍我国校园足球工作的瓶颈性问题。本研究引入政策执行偏差解释理论的制度环境视角，通过理论推理结合实际案例和访谈资料，分析了我国校园足球政策执行偏差产生的基本机制。我国校园足球政策执行之所以出现偏差，是因为在应试教育和学校安全事故规避两个背景制度的阻力制约下，校园足球政策本身提供的激励程度不足导致的。其中，校园足球政策激励程度不足主要表现在3个方面：对于足球特色学校的激励不足；对于基层足球教师的激励不足；对足球特色学校的监督不足。基于以上分析，文中依据解除或者是减少背景制度的阻力，提升校园足球政策本身的激励程度的思路提出了纠偏策略。由于本文尚处于理论初探阶段，所以理论分析的成分更多一些，在具体的实证方面略显零散和薄弱，纠偏对策的提出逻辑虽然清晰，但由于缺少成功案例的佐证，体现出一定的主观性，其可行性也有待于进一步验证。鉴于此，今后可以尝试结合具体的案例，做一些典型个案的深入剖析和探讨，从而进一步验证该理论对于我国校园足球政策执行偏差问题产生机制的解释力，提升偏差纠正对策的有效性。