司法改革背景下法官职业保障机制探析及重构

关键词 司法改革 法官 职业保障

作者简介：沈旻洁，上海市金山区人民法院。

中图分类号：D926.2                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.161

近年来，司法改革正在全国各地如火如荼的进行着，随着各路媒体的深入报道，体制的运行情况乃至法院的具体改革情形逐渐被广大群众所知悉，然而民众最在乎的司法公平正义问题不仅仅需要体制上的改革，更需要将行动落实到各个在职法官的身上。法官必须拥有相应的职业保障机制，故在这一大背景下，法官职业保障不可避免的成为了当前一项重要任务。

一、法官职业保障机制现状

所谓法官职业保障，就是指一系列保障法官职业化建设能够顺利进行而建立的制度体系。我国虽对法官职业保障有相应的法律规定，但是总体条文数量还是较少，以《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》为例，全文共三十九条条文，其中涉及职业保障制度的仅为一条，其余均是对法官职业建设的其他要求。且从条文内容来看，也仅是概括性内容，并没有涉及具体实施方面，从而导致了目前为止有些职业权力并没有落实到位，这就导致了我国法官职业保障存在以下几处缺陷：

（一）法官审判权力行使受限

独立审判权是法律赋予法官最基本、最重要的权力。然而在实际审判过程中，独立审判权的行使很容易受到阻碍。一是院内部领导能够依行政管理权限，合理干预承办法官对案件的判决，以审判委员会制度为例，有人认为审委会可以充分发挥领导层的集体智慧，可以使判决取得良好的法律效果和社会效果，另有人认为，审委会成员并不能了解案件实际情况，只能做粗略判断，可能导致独立审判权受限的情况发生 ;二是上级法院能够通过有关程序干涉下级法院的审判。从我国法官内部考核机制上来看，通常会将结案率、上诉率、发回重审率等内容作为考核法官审判案件的量化指标，虽然这些考核指标系客观真实，但是并不利于法官独立审判的思考，为避免改判率的提高，过于重视上级法院的审判意见，导致法官的独立审判权受到无形的限制;三是其他地方行政部门可通过隐形途径影响法官案件审理。法官的选拔不仅受《法官法》的限制，还要受其他地方组织部门相关文件制约，在招录初任法官多数情形，需要报考参加组织人事部门的统一招录考试，这必然导致法官的组织人事关系受到其他行政部门的隐形制约 。

（二）薪资待遇与工作职责不匹配

虽然《法官法》对法官的工资制度以及薪资标准做了有关规定，但实践中法官收入具体执行与一般性公务人员无异，相较于西方发达国家推行的法官高薪制度，我国法官的薪资收入远远不及。同时与其他行业相比，目前我国法官职业的吸引力远也低于律师。法官的薪资与其工作的不匹配，进而导致基层法院人才流失问题的突出。以北京为例，纵观北京市三级法院近年的统计数据，北京市17个基层法院的法官承担着超过80%的案件审理工作，多数基层法官长期处于超负荷工作状态，与此同时，北京法院系统在过去五年中有500人辞职离开，而且这一数字仍在持续增长中 。司法改革虽然已经意识到需要把提高法官收入提上改革的议程上来，但是目前并没有统一的法律规定，而且各地的标准也并未统一，不确定性和不稳定性因素尚且存在。

（三）人身安全受威胁

近年来，法官受当事人伤害的事件时有发生。虽然我国刑法规定了拒不执行法院判决裁定罪、妨碍公务罪等罪名，但是只能处理已经构成刑事犯罪的案件，对于其他当事人辱骂、威胁等行为并不能加以处理，也沒有专门的机构负责保护法官的人身安全问题，当遇到上述情形，由于涉及到举证困难等因素，法官也只能无能为力。

二、法官职业保障症结理论分析

笔者认为，造成目前我国法官职业保障不足之处的主要原因有两大原因：一是目前我国有关法律落实不到位;二是法院管理的长期行政化。

（一） 法律落实不到位

目前我国对于法官职业保障的有关法律制定过于笼统，且实践过程中执行起来也存在方向模糊的问题。就有关立法而言，虽然立法初衷是为了保护法官职业权力，但多数条文仅做出了概括性规定，在司法实际中并未有具体条例指示操作，从而导致了法官职业保障的实质性缺失。现有制度下，其实对于法官的薪资以及地位保障，均是按照公务员法的管理来落实的。职业发展进阶、奖惩考核、地位待遇等也都是跟普通公务员相一致，参照同级公务员的工资标准。 正因为立法的不到位从而导致了执行不能，故长期而言就形成了我国虽有法律规定但是法官职业依旧无法保障的窘境。

（二）长期管理行政化

对于法官队伍的管理制度长期偏向于行政化管理，司法和行政纠缠不清，是难以构建独立的法官职业保障制度的一大原因之一。

长期管理行政的干预可分为两大方面，一为内部干预，即法院内部体系中的干预;二为外部干预，即其他行政部门的管理干预。内部干预主要体现在上级法院对下级法院的指导性答复与指示中，由于各类案件指标直接影响了法官评级情况，针对上级法院对于具体案件进行的批复，下级法院通常将其作为审理案件时重要的参考依据，从而削弱了法官行使审判权的独立性。而同一法院上级领导对于案件的参考性意见，也或多或少的影响着法官独立行使审判权力。外部干预主要在于法院人事编制方面，虽然在当前的司法改革推进中已经意识到法官职业的专业性，减少了政府将一些非法律专业人员调动到法院工作的情形，但是对于因为某些工作原因，将法院内部人员借用到其他政府部门的情况依然存在。另外，法官在审理案件的同时，时常还需要和其他行政部门的工作人员一样需要参加一些政治性活动，政府部门在进行此类活动时习惯性的将员额分配至包括法院在内的各部门，而法院也习惯性的听从地方政府的各项指示。法院长期的管理行政化已经逐渐形成了定性思维，从而导致法官职业保障制度的履行不能。

三、法官职业保障机制重构路径探索

结合司法改革的推进，我国法官职业保障的完善需要从完善法律规定、管理去行政化、独立法官薪酬制度、健全法官地位和人身安全的保障这几大方面同时入手。

（一）完善立法，制定专门保障法律规定

首先应当明确，立法是保障法官职业权力不受侵害的根本。可以在吸收国外优良的制度理念的基础上，充分结合我国基本国情，从而制定出符合我国法官职业保障机制的有关法律规定。目前而言，我国已经有专门制定的法律即《法官法》来规定法官的工作行为准则以及维护法官权益，无需再像美国等西方国家一样专门制定法案。所以对于我国而言，立法的关键在于完善而并非重制，我国需要逐步完善以《法官法》为主，以其他有关司法解释为辅的法官职业保障体系制度。

在完善立法时，应当侧重于完善对于执行的详细性法律规定，建立起有关制度体系后，同时应当成立由立法者、各级法官等有关人员所组成的情况反馈小组，定时进行回访，对有关立法后的执行情况作出反馈，确保立法的完善性以及执法的可行性。

（二）去行政化，建立法院垂直管理系统

司法改革的目的在于司法独立，所以必须摒弃先前长期管理行政化的恶习，重新建立起法院机构垂直管理系统。一要做到统一人事管理，将法官职业与一般性公务员相区别，对于法官以及法官助理应该削弱其行政级别，按照审判业务级别进行划分及管理，但是对于包括行政人员在内的任何类型的法院人员而言都应该由法院系统统一管理，而不能由其他政府部门插手。二要建立起人员的内部流动和晋升机制，调度优秀法律人才在法院内部机构的流动性，鼓励双向调动，保持法院内部活力，拓宽法官的晋升渠道。三要司法经费独立于地方财政，从根本上保障了法官独立审判权的行使，为建立法院垂直管理系统提供了经济基础。

建立垂直管理系统还应该把握上、下级法院管理的适度性，避免干涉法官独立办案。可以考虑取消将改判率、调解率，仅保留瑕疵改判率以及发回重审率作为考核法官工作的指标，减少法官在审理案件时的顾虑。

（三）多管齐下，提高法官薪酬制度

提高法官薪酬制度可以分为以下几点：实行法官高薪、提高法官退休金发放、保障其他物质利益。

实行法官高薪并不意味着法官的薪资与律师等职业齐平，这是不切实际的，但是应该要确保法官的收入要与其审判工作量和法官地位相当。虽然在此次司法改革中，已将提高法官工资收入纳入考虑范围，但就目前情况而言并未有大幅度的提高，甚至因为税收等其他因素，有小幅度减少的情形发生。笔者认为，对于此种情形可以参考其他国家的做法，以立法形式规定法官的薪资不得随意减少，以确保法官薪资的稳定性。

目前我国法官的退休金是按照在职工资的一定比例发放，并且与行政级别挂钩。在去行政化的大条件下，法官退休金发放应该逐渐脱离起行政级别，并按照审判级别发放，审判级别越高的法官，其享受的退休金比例应当越高。而对于其他津贴，也可以酌情考虑予以发放，以此最大程度上保障退休法官的生活水平。

其他物质利益是指法官的医疗报销、带薪年休假以及子女教育费用等。在医疗报销方面法院可以给予便利，统一由院内财务人员为其处理;在带薪年休假方面，为防止年轻人才的流失可以适当增加天数或者减少对工作年限的规定;在子女教育费用方面可以给予适度的减免等。

（四）健全根本，保障法官地位及人身安全

健全法官地位保障，首先，严格规定法官职位非经法定程序，非因法定事由，任何人都无权对其进行处分。对于法官的调动或者免职，应该告知法官本人并给予其申诉权，从而保持法官地位的稳定性。其次，可以考虑增加返聘制度，目前我国法官退休年龄偏小，在相同年龄下，西方国家的法官可能正值事业高峰期，而我国法官已经面临退休。增加返聘制度可以让经验丰富的法官发挥其余热作用，目前学术界认为可以推迟法官的退休年龄来达到这一效果，但笔者认为增加返聘制度更为妥当，推迟退休年龄可能会导致法官员额的紧张，使年轻优秀的法律人才无法进入法官职业，而增加返聘制度，可以让审判经验丰富的法官以教学形式在法院中教导年轻法官，也能使年轻法官吸收其经验，更快投身于审判事业。

健全法官人身安全保障制度应当加大对法官自身安全保障的培训，法院可以聘请专业人士对法官进行有关人身防卫技能等的培训，使法官自身提高安全防范能力，在危机时刻能够自我防卫。其次，法院可以建立專门机构，一是安保机构，增加法警的定时巡逻人员，尤其是在当事人密集之处。二是申诉机构，受理法官的投诉并及时对此进行处理。三是心理辅导机构，聘请专业心理辅导人员帮助法官疏导心理压力。

四、结语

司法改革正在推进，加强法官职业保障势在必行。笔者才疏学浅，通过分析我国目前的现状以及背后原因，提出自己的一些浅薄看法，希望能为司法改革事业尽自己一份绵薄之力。

注释：

魏胜强.法律方法视域下的人民法院改革[M].法律出版社，2016年版，第82页.

朱旭光.关于当前法官权益保障情况的调查报告[J].山东审判，2007（2），第11页.

商磊.需要与尊荣：基层法官职业保障制度之重构[J].政法论坛，2017，35（5），第177页.

王亚新.司法成本与司法效率——中国法院的财政保障与法官激励[J].法学家，2010（4），第132页.