完善立法体制与健全法律体系

与联邦制或邦联制国家不同，中国是统一的、多民族的、单一制的社会主义国家。正是从这个实际情况出发，为维护国家法制统一，体现全体人民的共同意志和整体利益，中国实行统一而又分层次的立法体制。

在中国，国家立法权由全国人大及其常务委员会行使。全国人大制定和修改刑事法律、民事法律、国家机构组织法和其他基本法律。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律，并可以对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是补充和修改不得同该法律的基本原则相抵触。

但是，考虑到中国幅员辽阔，情况复杂，各地发展不平衡，中国法律还规定，除全国人大及其常委会制定法律外，国务院根据宪法和法律，可以制定行政法规;省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会在不同宪法和法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，批准较大的市的人民代表大会及其常委会制定的地方性法规;民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。此外，国务院各部门和具有行政管理职能的直属机构根据法律和行政法规，可以在其职权范围内制定部门规章;省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，可以依法制定规章。

为使法律符合公众的根本利益和国家的整体利益，中国法律对立法程序和制定法规程序作了详细的规定。全国人大常委会审议法律案一般实行“三审制”，即法律案一般应当经过三次常委会会议审议后再交付表决，对重大的、意见分歧较大的法律草案，审议的次数可以超过三次，如《物权法》草案经过全国人大常委会七次审议后，才提请第十届全国人大第五次会议审议通过。提请全国人大审议的法律草案，要经过代表大会会议、代表团全体会议、代表小组会议的反复审议;提请全国人大常委会审议的法律草案，要经过常委会全体会议、分组会议的反复审议。每部法律的出台，都要经过反复审议，充分讨论，基本达成一致意见后，再提请全国人大或者全国人大常委会的全体会议表决。这种多次审议的过程，就是通过协商以求充分表达各种利益诉求，并力求把各种利益关系调整好、平衡好的过程。经过充分协商再提请表决的民主程序，体现了中国人民代表大会制度的鲜明特点。

在设置严密立法程序基础上，立法机构还高度重视在立法过程中发扬民主，集中民智，反映民意。譬如，在提出法律草案和行政法规草案、地方性法规草案时，通常会以召开座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取各方面意见，增强立法的透明度和公众参与度。关系公众切身利益或者涉及需要设立普遍的公民义务的法律、法规草案，立法机构还会在新闻媒体上全文公布，征求全体人民的意见。不仅如此，法律、法规通过后，立法机构及时在各级人大及政府公报、政府网站、公众媒体上公开刊登。近年来，全国人大常委会和国务院分别将《物权法》《劳动合同法》《就业促进法》《物业管理条例》等多部法律草案和行政法规草案向社会公布，广泛征求各方面意见;全国人大常委会还就修改《文物保护法》《个人所得税法》等召开论证会和听证会。这些做法得到人民群众的高度评价，增加了立法的透明度。

对于不同的层级法律，中国赋予了不同的效力，以保证国家法制统一和法律规范之间的协调运行。在中国，宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得与宪法相抵触;法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章;行政法规的效力高于地方性法规、规章;地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。法律规定了法规和规章的备案审查制度：行政法规报全国人大常委会备案;地方性法规报全国人大常委会和国务院备案;部门规章和地方政府规章报国务院备案。全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会制定的不适当的法律;全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规等;国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章。全国人大授权香港、澳门特别行政区依照特别行政区基本法的规定享有立法权;特别行政区的任何法律，均不得同特别行政区基本法相抵触。

中国法律还规定了对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的合宪性和合法性审查的程序;国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求;其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民也可以向全國人大常委会书面提出进行审查的建议。

如果说科学、民主的立法体制是中国立法工作的制度保障，那么，有法可依则是法治中国的前提。经过数十年的不懈努力，中国已经形成以宪法为核心的具有自身特色的社会主义法律体系。

随着中国特色法律体系的基本形成，2012年之后，中国共产党适应新形势和新任务的要求，从保证国家长治久安考虑，围绕全面依法治国的总目标和总蓝图，稳步推进中国特色社会主义法治体系建设。经过几年的努力，中国各大体系彼此衔接、相互作用、运转协调的法治系统日渐成型，科学合理、有序运行、高效权威的法治秩序基本构建，依法治国的格局实现了重大转型升级，即从“摸着石头过河”到顶层设计、科学布局的升级，从建设法律体系到建设法治体系的升级，从法律大国到法治强国的升级，从有法可依到良法善治的升级，从形式法治到形式法治与实质法治有机结合的升级。这都为建设法治中国的高远目标奠定了扎实基础。

对于中国法治建设而言，实施全面依法治国的理念，建设中国特色社会主义法治体系，首要的工作就是加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，保证国家和社会生活各方面有法可依。这既是全面依法治国的前提和基础，也是中国发展进步的制度保障。总体上说，中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济社会各个方面基本实现了有法可依。同时也应看到，随着中国改革走向全面深化，这就需要依法治国全面推进，也相应地需要加强和改进立法工作。2013年2月，习近平总书记在中央政治局集体学习时指出，要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。这实际上为现阶段中国的立法工作定了基调。在这一原则指导下，党的十八大以来，中国的立法工作取得了突出成绩，至党的十九大前夕，共制定或修改法律48部、行政法规42部、地方性法规2926部、规章3162部，同时通过“一揽子”方式先后修订法律57部、行政法规130 部。当代中国的经济、政治、社会、文化、生态等诸多领域，无法可依的现象正在逐渐减少。

尤其值得关注的是，近年来，中国积极探索法的编纂工作，启动了民法典编纂、颁布了民法总则。2013年之后，十二届全国人大及其常委会将编纂民法典和制定民法总则作为立法工作的重点任务。民法典将由总则编和各分编组成，《中华人民共和国民法典·总则》经过十二届全国人大常委会前后三次审议，自2017 年10月1日起实施。民法总则就民法基本原则、民事主体、民事权利、民事法律行为、民事责任和诉讼时效等基本民事法律制度作出规定，构建了中国民事法  律制度的基本框架，为编纂民法典奠定了基础。民法总则的表决通过，标志着中国民法典编纂工作第一步已经完成。应该说，法的编纂有助于推动中国法制统一，促进法的体系完善，有助于实现法的科学化、系统化。

拓展人民有序参与立法途径，是中国立法工作和法制建设的鲜明特点。开门立法是立法工作贯彻群众路线的具体体现，也是确保立法质量的重要途径。近年来，中国的立法部门通过网络和调研等多渠道征集民意，拓展人民有序参与立法的渠道，完善立法建议项目公开征集意见、法律法规草案公开征求意见等制度，充分调动公众关注立法、支持立法、参与立法的积极性，广泛凝聚共识，体现民主立法、科学立法。不同社会群体对法律的关注点不同，从而使得一些问题上的主张不可避免地产生冲突。对此，中国的立法机关积极统筹协调，发挥立法在平衡、调整、规范社会各方利益关系方面的重要作用。此外，开门立法也有利于增强全社会尊重和保障人权意识，健全公民权利救济渠道和方式。