行政法中的合法预期保护原则分析

关键词 行政管理 合法预期 保护

作者简介：沈鸿伟，江西师范大学政法学院。

中图分类号：D922.1                                                        文獻标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.241

一、合法预期保护的基础

（一）合法预期保护的产生

德国是较早提出合法预期发展原则的国家，这一原则源自于德国的宪法。在对行政机关决定的撤销和行政变更的限制时，便可从宪法出发来对个人的合法预期进行考虑。从法律本身而言，其在制定中需以稳定性为基础的，而实施中却往往存在着一定的滞后性，这对于一个法治国家而言是一个必须面对的问题[1]。在这种情境下法治又要求法律可以在一定程度上因时而变，以灵活立法的形式维护法律的稳定性。不少学者针对这一灵活性提出了自己的观点，认为这种灵活性需加以必要的限制。于是，在信赖保护的支持下公民可将因行政制度变革而带来的损失降到最小或得到应有的补偿。合法预期的原则已被多数国家所引入，并随之建立了一些保障的原则。

（二）合法预期保护的构成要件

合法预期从法学领域而言，是指行政管理的相对人对于未来所获得利益的一种期望。法学上的预期需以基础的行为为秩序，在努力确定他们的预期得到实现为前提。若行政相对人想获得合法的预期保护必须具备以下三个方面的构成要件。即必须是由有权作出意识表示的行政机关所引发;行政相对人的预期内容必须合法;行政相对人的合法预期利益和心理利益受到侵害。

首先，就由有权作出意识表示的行政机关所引发而言，这种情境中所产生的行为应当具有终局性或是已经成立的。在实际发生时，行政机关所公布的政策或行政的决定、合同。这些行政行为中不包括尚为正式发布或正式作出的政策和决定。同时对于行政行为有权作出解释可视为法律当中对行政行为作出过明文的规定或行政人员在自己的权责范围内而作出的行政行为[2]。

其次，就行政行为相对人的预期必须合理而言，是指在行政机关发布政策或决定后，相对行为人处于对国家行政机关的信任而对未来的行为作出的计划和部署。同时，也在合法、合理的范围内就获得或继续获得的预期而产生的一种预计。

再次，就行政行为相对人的预期利益、信赖利益受损的情况。在实际的生产生活中，行政行为的相对人根据行政机关以往的政策或决定进行依法生产、经营或其它的经营活动。而这一过程中，若期望实效，则会导致其预期收益上获得损失，从而对行政行为相对人的利益造成侵害。

二、合法预期保护的重要性

随着经济社会变革的加速及市场环境、法律监管等多方面的影响，行政机关颁布政策或行成决议之后往因多方因素的影响而由新的行政行为来代替先前所实施的形成行为。有时也会因行政行为本身的合法性遭到质疑而被迫地终止或撤销。而行政行为的影响力仍然是在社会生产生活中所存在的，其可能已对行政行为的相对人产生了一定的侵害。因此，在对行政行为予以变更、终止或撤销的过程中，在对行政行为本身的合法性予以考虑的同时，也应对行为本身对行政行为相对人的合法权益进行保护。德国的判例在一定程度上给予了法律行为上的借鉴。国家立法和法治的初衷是以法律的稳定性来巩固社会的稳定性。

从这一层面而言，法律基础必须以个人可以信赖的基础为前提。法律的内容、构成要件、规范的权利义务应是以稳定性为纲领。这也从另一个层面要求，发挥的变更、终止或废除不能够太过随意。随意地改变或任意的废除都会将在较大程度上对法律基础造成极大的冲击。而基于这一层面出发，公民行为本身是建立在对法律稳定性的认知及信赖基础之上，法律的稳定性也需要能够为公民免受政府行为的变化而形成的影响而进行保护。这也成为了行政机关不能够随意废除或撤销行政政策或决议的法理依据。

其次，就个人自治的维度而言，法律作为社会所共同遵守和维护的规范，除了其自身的强制力之外，对于法律的稳定性更多的是依靠公民的普遍认同和法律信仰所完成，公民在这一层面所达成的自治将成为社会自治的前提。如在实际的生产生活中，一方当事人根据对方的权利或意识所作出了一定的行为，而这些行为本身符合法律的观点和判断，这就达成了当事人和信赖人之间的法律关系[3]。这种法律关系的确定即是对于信赖人行为的肯定，同时也在一定程度上对信赖人的行为进行约束。若在这一过程中，信赖人进行撤销，这必然导致其违背了先前的承诺。因此，对合法预期的保护也是对个人自由权的极大尊重。

三、合法预期的程序保护

（一）程序保护情境中基于程序产生的合法预期的程序保护

从逻辑层面而言，当行政的相对人合理的预期被认定为合法时，其行为也就需要法律去保护，对合法预期的程序保护建立在行政机关行为产生的基础之上。对其程序的保护可对以下情况进行展开。

第一，在行政机关在改变其明确界定的规范性文件时必须遵循这一程序。行政行为的相对人有权希望行政机关在改变规范性文件时遵循自身的修改程序。而这一修改过程中，若行政机关并未按照自身的修改程序进行修改则会导致其相对人的程序合法预期被破灭。

其次，行政机关提供额外的程序的好处给相对人，那么相对人就拥有了对这一额外的程序的好处的预期利益。若在这一过程中，行政机关根据需要对规范性文件进行修改时，需提供超过相对人要更改相关程序合法预期收益的证据。如当前，部分行政机关对于公众利益的处置过程中，很多公众利益无形当中增加了行政机关管理成本上的提升。行政机关对于这些麻烦的义务，不可作为其改变行政规范性文件的充分理由[4]。

第二，形成规范性文件当中并未对程序予以保护，而是由于行政部分负责人对外公开，明确过对于规范性文献的变更需要按照一定的程序进行。若行政机关变更规范性文件时，行政行为的相对人有权期望这变更过程采用所公开承诺过的方案。我国的发展进程虽在极速推进，但整体而言法治上的成熟还有很长的一段路要走。在很多场合，我国在行政部分的负责人公开表示会采用一定的程序来变更行政规范，这样的实例并不在少数。如，某主管官员在相关行业协会的会议上表示会在制定行业规范的过程中，以公正、公平的原则保护行业发展的利益遵循一定的程序来进行，但在后来制定的过程中确未对这一情形进行遵循。在这一情况下，相对人会出于对于主管部门领导的信任而产生对行政机关将按照程序的合法预期。从这一层面上出发若行政部门自由地改变其行为，那么对于拥有合法预期的相对人而言，是顯失公平的。

（二）程序保护情境中基于实体产生的合法预期的程序保护

在行政规范性文件调整的过程中，若调整的内容当中含有一定的实体结果，那么行政的相对人也有望实现自身的实体利益。但文件发生变更而影响到相对人的实体利益时，程序保护情境中基于实体产生的合法预期的程序保护将予以展开[5]。

第一， 行政相对人有望获得一个实体好处。相对人有望获得一个实体好处是建立在相对于前一个信任的行政机关的基础上。由于之前的行政规范性文件的调整，导致预期利益受到一定的冲击。这一情况主要包括原有的规范性文件已经调整而行政机关修改为一个新的规范性文件，或以前的行政管理在此方面形成了管理的惯例，而新文件规范出台后给相对人所产生的影响。在这一情景下，行政行为的相对人有权利要求行政机关按照先前的规范性文件来进行进而维护自己对某种实体利益的期望。还有一种情景时，新文件规范发布后原文件不仅具有法律的效应，进而导致相对人产生与上述相同的实体利益预期。

第二， 行为人有权利期待一个实体利益。行政机关作出过特定的意思表示相对行为人有权预期规范性文件在他们的案例上适用。或者某个行政规范性文件以来已在某特定情境下使用，而随后发生在适用性上的微调，这就会在一定程度上导致行政相对人无法获得一个合理的预期。这一情境主要有如下情境。

首先，当行政部门发布规范性的文件之后，相对行为为会根据这一文件作出一定的行为。而当行政行为改变不能满足相对人的合法预期时，应遵循一定的程序来保证行政机关政策的前后一致性。

其次，当行政机关所颁布的规范性文件已开始在某一情境下实施，而后因种种原因导致废止或变更给相对人造成了不可逆的预期利益的影响。

再次，就某一规范性文件的某一适用条款出发而行政相对人的案件并未出现在规范性文件之中，从而对相对人的合法预期带来了不可逆的影响[6]。

四、结语

行政法上的合法预期是指行政相对人基于对于行政法律的信任而产生的对于法律保护资格上的期望。随着我国经济社会的发展，我国已开始逐步地步入到行政实质主义的法治时期，对行政自由裁量权的限制已成为行政改革中的一种必然。合法预期所体现的是对行政机关在自由裁量权上的更为严格的限制。在对这一预期保护原则的探索中一方面要借鉴德、法在合法预期管理上的立法和保护经验，另一方面要基于我国的发展国情，对合法预期进行精益的分析并建立起有效的保护制度。从一定角度上而言，行政执法中的合法预期将成为我国在这一进程中的催化剂，在其作用下行政部门的发展建设将更为完善，这对国家的法治建设将具有中重要的价值。

参考文献：

[1]贾靖雯.论行政法中的合法预期保护原则[J].黑河学刊，2019（2）：106-107，111.

[2]金太洙.合法预期保护的法理分析[J].才智，2015（36）：198-199.

[3]闵健.论我国行政相对人合法预期的保护[D].辽宁：东北大学，2015.

[4]胡若溟.行政法“信赖利益保护原则”的中国生成[D].浙江：浙江工商大学，2014.

[5]左文君.论欧洲法院合法预期保护原则的适用[J].东北农业大学学报（社会科学版），2016，14（1）：58-63.

[6]胡敏.论行政规范性文件变更公民合法预期利益的保护[J].学理论，2018（6）.