项目库在高校预算管理中的应用研究

钱轶

（南京工业职业技术大学计财处，江苏 南京 210023）

一、前言

2018年国务院办公厅印发《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》指出，要持续保障财政投入，全面建立生均拨款制度，保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例一般不低于4%，确保一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减。随着国家对教育经费的不断加大，生均经费拨款、各级专项经费、纵横向科研经费等项目经费日趋多元化。因此，加强项目支出预算管理，探索预算管理新模式，是高质量规划和编制高校中长期预算的前提条件。

二、高校预算管理存在的问题

（一）编制内容过于宽泛。预算编制是一个全员参与的过程，需要高校内部各个层级的汇总编报，预算数据采集的质量直接影响预算编制的效果。但在实际操作中，各层级单位重视程度并不高，认为预算都是财务部门的事，对数据的填报很笼统，对项目的申报也很宽泛。有的单位只注重粗放式要钱，甚至对项目不做规划和论证。缺乏明确的编制依据，预算也就脱离了实际，预算管理变得流于形式，很容易造成资源的浪费和预算的松弛。

（二）经费调整弹性过大。受预算编制效果的影响，各层级部门在预算执行过程中多少会存在调整预算的现象。淡薄的预算管理意识和对政策把握的偏差，导致预算经费调整具有随意性。再加上信息不对称产生的风险，各层级部门可能因无法预测而漏报项目，也可能对专项理解不透，在其他项目中重复申报。有些项目实际支出超出预算数，大大降低了预算执行的刚性，影响预算约束的功能；有些项目由于编制的不合理，预算数高于项目需求数，为提高执行力而年底突击花钱，使得预算失去了严肃性。

（三）忽视预算绩效管理。高校区别于企业，不涉及成本核算，也不关重资金的使用效益。在项目预算时重投入，项目实施后又轻产出。项目的管理存在主观性，可能存在与高校中长期发展规划不适合的现象。加上缺少绩效管理监督机制，项目实施的目标和执行力无法得到监督。各个部门都希望部门工作有充实的财力作保障，使得部门间预算分配不均，重点项目多的部门缺资金，一般项目多的部门余资金。预算绩效管理的缺失，使得资源不能有效配置，影响预算编制的科学性。

三、加强高校预算管理的途径——预算管理项目库建设

（一）什么是预算管理项目库

预算管理项目库，简称“项目库”，是指将纳入高校经常性的建设项目，通过一定的程序，进行归类汇总形成的数据库，入库项目将在高校编制预算时，根据财力直接选定。项目库是高校编制年度预算和滚动预算的重要依据，也是年内追加项目预算的依据，高校年度预算和滚动预算的项目支出都要纳入项目库管理。

（二）项目库分类

项目库应当实行分类设置，按照事业经费类别和建设周期分类。按照事业经费类别分，可分为教学类、科研类、师资建设类、实验实训类、学生活动类、后勤服务类、基本建设类等。按照建设周期分，可分为常规性项目、阶段性项目等。

（三）项目库建设的作用

1．预防内部管理机制失控

预算编制的过程就是资源配置的过程，预算审批权限涉及高校管理的方方面面，存在一定的廉政风险，一旦内控监督不力，很可能滋生腐败。项目库的建设实质上就是内控管理的一部分，集合了多个层面的全过程参与，加大了项目的可行性论证和与高校事业发展规划适合程度的审核，最后进行项目轻重缓急排序的研究。项目库的建设能够提升预算的科学性、合理性、长远性，有利于提高内部控制的预算管理水平。

2．规避预算资金脱离项目

在目前预算管理模式下，以项目控制数决定项目的规模、进展，一切以控制数为界限。事实上，事中控制力度很难起到真正作用，不够的项目总要想办法追加预算，结余的资金总要想办法新增项目突击花掉。预算绩效评价指标的缺失或设置不科学，使得预算资金与项目之间的黏性大大降低，难以发挥校内预算与高校长远发展的协同作用。

四、项目库建设管理的设想

项目库的建设过程是一个科学控制预算支出的过程。不仅需要对支出项目前期进行调研和可行性论证，而且要将资金的需求量与项目的大小、高校的发展规划相匹配，避免预算编制过松、过宽，预防预算执行偏离预算编制而导致的资源浪费等现象，能够大大提高预算的准确度和编制效果。在建设过程中还应加强项目库管理，根据一定的要求制定项目入库流程。

（一）直接入库流程

高校经费项目根据类别不同，论证与评价的要求也不相同。日常办公、人员经费、福利性支出等有明确标准和规范的可直接测算的项目，应当简化流程，由使用部门测算预算需求，经财务部门和发展规划部门充分沟通后，根据已确定的高校事业发展项目，总体把握不同条线项目的资金分配，此类项目经审核后无须进入评审流程即可直接入库（图1-1所示）。

图1-1 直接入库流程

（二）评审人库流程

除标准化可测算项目外，其他建设发展项目均应按照相关规定，经过评审后入库（图1-2所示）。

图1-2 评审入库流程

1．项目论证与评价阶段

使用部门前期研究、可行性分析程度对项目库建设的效果有直接的影响，这就要求分解目标与高校发展目标要高度统一，把对项目的预期落实到申报书上，以申报书的形式确定预算需求。申报书内容应当清晰完整，全面反映项目建设整体规模和内容，并附有翔实的建设方案、可行性报告、绩效考核目标。财务部门、归口管理部门和发展规划部门审核项目申报书，统筹高校事业发展业务和项目，对申报项目和资金预算初审，指导使用部门调整或提出不予立项的建议。经初审后的项目，通过项目评价系统，组织专家立项评审。

2．项目库运行与管理阶段

专家评审应当客观公正，评分标准的设置应充分考虑重点保障和难点领域，确保入库的项目切合高校的发展规划目标。按照项目安排的轻重缓急先后顺序，分为储备项目和侯建项目。储备项目为专家论证及校长办公会通过的项目，侯建项目为专家论证通过而暂缓建设的项目。当储备项目建设完毕，再将侯建项目提交校长办公审批通过后转为储备项目。所有储备项目在项目库系统中按轻重缓急进行排序。按照储备库排序，下达预算。可调整顺序，但未入储备库或未从侯健库审批转为储备库的项目不予下达预算。跟踪储备项目的进度，定期报告项目进度提交审核。未按申报书实施的，酌情收回或减少预算。

3．预算监控与考核阶段

项目库建设管理还应当包含预算监控和考核内容。项目成立项目与预算执行评价专家组，每年上半年，根据高校上一年度事业发展目标，对上一年度的预算执行情况和项目申请书中申报的绩效目标进行考核，对考核结果和项目预期效果好的项目应当配套一定的奖励，对于预算执行效果差的项目考虑是否收回资金投入或推后给予申报新项目的资格。每年下半年，在财务部门发出下一年预算申报时，同时会同发展规划部门发出下一年度高校项目库申报通知。财务及发展规划部门在项目库建设中应建立项目动态管理机制，及时为使用部门提供必要的指导与帮助，做好充分的解释沟通，使用部门遇到不可控因素，也应当及时反馈财务及规划部门，共同推进预算执行和项目开展。

五、结论

在信息化高速发展的今天，推行预算管理项目库建设，对于提高预算管理质量，建立公开透明的预算管理体系具有重大意义。然而在实践中，如何适应新形势的要求，还面临一些困难。只有不断加强项目库精细化管理，提高资金支出的绩效水平，借助先进的技术解决实践中遇到的问题，才能更好地促进财务管理工作，最大化地为高校的发展提供有力支持。