对新时期PPP模式在我国发展的几点思考

王怡

摘要：目前，PPP模式在我国的发展仍然存在着很多的问题，必须采取相应的措施不断对PPP模式进行规范和升级，以保证其健康可持续发展。本文对此进行了深入探讨分析，不仅分析了PPP模式在新形势下的发展，而且也分析了存在的制约因素，并提出有效解决对策。

关键词：PPP模式;可持续;市场与政府;发展与制约

引言

近几年来，在我国改革开放进行深化改革持续推进的新形势下，国家和各级地方政府高度重视新型产业园区的建设，而且也取得了一定的成效，并将新兴的PPP模式引入到产业园区。即便是这样，PPP模式在我国的发展仍然存在着很多的问题，比如发展过程中的项目质量、市场和政府有关部门之间的关系以及两者或者几方在项目实施过程中的风险承担比例问题逐渐显现出来。为此，我国为了健康地发展PPP模式，必须采取相应的措施不断对PPP模式进行规范和升级，以保证其健康可持续发展。

一、PPP模式简介及主要形式

1. Public-Private Partnership，简称PPP，是资本在社会中参与基础建设公共项目运营的一种制度创新。这种制度是市场相关盈利企业与政府的主管部门之间在合作的过程中，让市场私营部门利用自己的资源参与到公共性的项目建设中去，通过这样方法使合作各方达到比预期单独实施更为有利的结果。在公共服务的一些领域，相关的政府部门采取公开招标的方式选择实力强、资本充足的私营单位，在法律法规的指导下按照互惠共赢的原则双方签订具有法律效应的合同，然后再有市场的私营部门进入项目实施，政府部门根据项目实施的情况进行资金支付。狭义的PPP，是指政府在项目实施的后期针对项目的参与度更多。在项目进行过程中参与者之间信息互通的越多，信息也就更对称。

2. PPP项目依据我国财政部颁布的《政府和社会资本合作模式操作指南》，项目运作方式主要包含运营的委托、合同的管理、建设-运营-移交和转让-运营-移交等。项目在运作方式上的选择主要是由项目的定价、项目的盈利情况、风险承担机制、项目的资金需求、项目的扩建和改建的需求和期满后的处置等相关因素所决定的。

二、PPP模式在我国的发展历程

（一）1984—2002年，探索的阶段

1984年，中国香港合和公司与深圳市能源集团签署的相互合作，共同建设的沙角电厂，这个项目是我国首次使用BOT模式进行建设的一个重要项目。从此之后，我国就开始逐渐摸索和使用PPP的新模式进行基础项目的建设。直到1992年，PPP模式都主要还是依靠民间的力量记性不断地探索和发展。

在党的第十四次全国人民代表大会上指出我国的经济体制改革总目标就是建立社会主义市场经济新体制，基础建设投资模式在这一决定上为引入市场资本带来了很多机会。1993年，国家发展计划委员会在研究投投资体制新的改革时，就BOT模式的可行性进行了认真讨论，1995年8月，国家发展计划委员会、国家电网有限公司、交通运输部三部门联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，这部法律的出台为PPP项目的进行提供了有力的法律支持。国家试行的项目之外，各个地方的政府部门也推出了一些相应的PPP项目。1997年，在亚洲遭遇金融危机的时候，我国PPP项目的发展也遭受到了严重的影响。直到三年后，PPP项目模式在我国才慢慢开始复苏。

（二）2003年至2012年，PPP模式逐步推广阶段

2002年，在党的第十六次全国人民代表大会上，在建设领域提出的“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，这一主张为推广PPP模式的发展提供了理论依据。在党的十六届三中全会上再次明确提出“允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”这一主张，这一依据为市场资本更多地进入基础建设和公共建设领域提供了官方的支持。2003年开始，我国国民经济继续保持连年的高增长，在2007年就達到了14.2%。在经济飞速发展的时候，建设部门也连续发布了一些指导性文件，用于支持和发展PPP模式在社会中的作用。2002年我国出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。

尽管在政府和市场的合作下，多数的PPP项目是取得成功的，但同时也因为PPP项目模式的数量增加的速度较快，或者是有的地区在对项目的评估落实上、PPP项目的运作模式上考虑的不够严谨，自然也就出现了一些不成功的例子。

（三）2013年至今，快速推广阶段

从2013年起，国家连续颁布了一系列有利政策和指导性文件，全力支持和推广PPP模式的发展，从此PPP模式项目在我国进入一个高速发展的新阶段。2014 年，我国中央财政部颁布了推广的指导通知，同时宣布将在全国范围内开展政府部门和市场私有资本进行深度合作的建设模式，这个通知的发布在全社会又掀起了一场PPP 模式项目实施的新阶段。同时，我国财政部颁发《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》;我国发展改革委员会颁布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》。

三、PPP模式在我国发展面临的主要问题

经过我国政府和市场多年的努力探索，从我国的基本情况来看，对于PPP模式的一些研究，无论是从理论方向还是实践的情况来看，都缺乏一套较为完备的支撑体系。

（一）PPP模式发展质量低下

PPP模式的项目在我国已经发展了30多年，但是现在发展的基础和发达国家的发展取得的成果相相比，不管是从理论基础上还是从建设项目的实践来说，我国的PPP项目模式发展仍然处于新模式发展的起步阶段。在我国，对PPP模式的研究，对PPP模式理论基础的研究相对来说少了一些，同时在理论支撑上也没有完整的体系，这使我国在PPP项目模式的发展中，对于公共的基础设施建设缺少理论支持，在项目设计、建设过程、运营阶段、后期维护等各个方面也缺少很多专业的指导，以上种种情况无疑使得我国在PPP模式的发展中增加了很多的阻碍，影响我国基础建设的发展。

（二）PPP项目模式在法律体系上不完备

在PPP项目模式的发展过程中，相对于市场的私人部门来说，政府部门很容易将政府部门的一些主观意志强加在市场的私人部门身上，这种做法很容易让市场的盈利部门遭受损失，将也导致项目的失败，或者市场部门的退出。所以政府部门需要在相关部门的共同参与下一起制定相应的法律，让PPP模式有更多的法律依据，进而对政府部门以及市场部门的共同约束。除去法律上的不完备之外，已经出台的法律或多或少的存在冲突或者不协调，这就降低了法律条文在指导市场项目时的权威性，让项目在实施过程中政府和市场私营部门之间出现冲突或者不协调。

（三）目前的PPP项目公共基础设施

投资不够

周期较长、投资较大、公益性、资金回笼慢等是社会公共基础设施建设具有特点，仅仅依靠政府单方面的力量很难完成项目，即使能够为社会作出贡献，也很难完成公益性的目的。同时需要在政府的帮助下大力兴建服务型的公共设施，采取政府部门与市场单位相辅相成的效果，达到项目更好的经济效益，避免投资不均衡导致的项目流产，或者项目无法进行的结果，这对于政府和社会都是不愿意看到的结果。

（四）PPP项目模式中政府角色和市场部门在承担的责任上不清楚

PPP项目需要和市场部私营部门建立相互合作相辅相成的联系，市场部门通过政府部门的协同，进入公共设施的建设中去，同时政府要承担监督者的权利和责任，但是不随便进行主观性干预。尤其在盈利性的项目中政府也没有相应的监督机制和符合现实情况的合同和条款，不应该在设计、建设、运营及维护的阶段对项目进行干预，而是在过程的监督和管理中起到规范和督促及检查的作用，避免政府部门过度干预而影响市场的资源配置。

（五）政府和市场承担风险的配置不符合发展

PPP项目模式中，政府部门重视的是项目所实现的公益性，但是参与建设的社会企业追求的是项目带来的经济效益，两者的出发点不同。在项目中，项目的全过程运营中，项目在营运、技术、财务、政策等方面的风险，这些风险需要合理分配，因为一方是无法独自承担的。英法隧道项目失败的主要原因就是项目风险分担不合理，市场公司在项目中承担了过多无法控制的风险，同时公司未慎重考虑项目市场需求及现金流问题，也未能将相应风险有效转移给其他主体。从我国目前的实际情况来看，为了吸引市场资本一些地方政府，在合同签订过程中，政府单位增加了一些本不属于自己范畴内的责任以及不必要的担保，承担了本不属于政府的一些风险，从而增加了政府部门承担的风险。

四、对未来发展的几点思考

PPP模式是一种解决目前政府财力不足、项目资金困境的行之有效的良策。要促进PPP模式的高质量发展，需要从以下几方面入手。

（一）优化PPP模式的顶层设计

首先，国家层面应加快PPP立法程序，出台PPP管理条例，然后再通过立法以及规范政府和社会资本的行为，降低社会资本参与的风险。为此，国务院可以成立专门的PPP项目管理的机构来规范编制PPP条例。其次，应引导和督促在全国范围内设置PPP项目领导小组，强化各地方对PPP项目的管理，有效领导和规范PPP项目的执行，提高规范项目的落地率，并加强各地PPP项目管理库信息的公开透明。

（二）利用金融创新和强化管理来分散融资风险

一是要完善PPP项目的增信机制，降低项目融资成本及风险。可以从以下几个方面入手：第一，从银行等金融机构融资方式，应完善企业信用机制，保障还款顺利实施。第二，为加强社会资本在参与PPP项目中的积极性，可以加强政府的示范引领作用，由于政府在社会上信誉相对较高，可以借助政府的信誉优势降低社会资本对投资风险的顾虑。第三，要加大PPP模式宣传力度，给社会资本留下好印象。第四，要加快PPP融资工具创新。

（三）探索开发性PPP模式

以区域可持续性发展为目标，把人力开发、产业开发、空间开发相融合，中国财政科学研究院刘尚希院长称这类PPP实践为“开发性PPP模式”。传统的PPP模式中存在忽视项目运行绩效的问题，而在开发性PPP模式中，社会资本回报与绩效挂钩，提高了社会资本的投资效率。在开发性PPP发展路径上，可以探索PPP與专项债券的方式。可以作为PPP项目的政府方本金，这样在一定程度上降低了市场资本的压力，从整体上会降低项目的成本，降低项目风险，同时也为PPP项目增加信用，进而提高社会资本参与的积极性。

（四）建立并优化全生命周期管理体系

项目的全生命周期管理，一方面要对PPP项目运作的各个环节进行有力的监管，另一方面要综合考虑在转换参与主体的利益因素，提高项目运作在各个环节的信息公开，增进与参与新旧动能转换产业主体的沟通，确保该项目真正高效地服务于产业转型升级。基于这两方面的综合考虑，首先明确监管目标，针对PPP项目的各个阶段加强项目质量监管、有效防控各类风险，在风险可控的前提下提升项目的效益。其次要健全监管机制，通过完善的监管体系等方面来构建监管的机制，确保项目运作各个环节的信息公开透明。最后是要分阶段确立监管的主要内容，在项目建设阶段，加强对工程进度、建设质量、项目资金的监管和评价;在项目运营阶段，加强对服务质量以及设施维护等方面的监管和评价;在项目移交阶段，对项目的监督、在合同的执行情况和公共设施的后期维修养护、市场投资退出等进行全过程监管。

结语

PPP项目是一个需要政府和市场共同协作实施的运作模式，项目在实施的过程中涉及政府的相关部门，和市场参与具体实施的公司。在进行项目运作的过程，聘请专家进行综合评估，在项目的全过程运营及管理中充分发挥政府的协调和被监督作用，以及市场的自我调节机制，后续PPP项目在实施过程中，在遵循各部门对PPP项目指引文件的基础上，借鉴更多成功的PPP模式案例进行经验的积累具有更多的意义。

参考文献：

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