绿色转型新阶段：全球环境治理制度安排的再思考

李淑云

（辽宁大学转型国家经济政治研究中心/国际经济政治学院，辽宁沈阳110036）

全球绿色转型治理不是一个全新的研究领域，但却是新时期新阶段的新课题。“十四五”时期是中国绿色转型的攻坚期，2030 年前是全球环境治理的“窗口机遇期”，2050 年前则是欧洲绿色新政实施的决胜期。2019 年12 月，欧洲委员会发布《欧洲绿色新政》，全球绿色转型治理进入新阶段。面对环境急速恶化的全球性难题，如何从根源上确保绿色转型治理得以实现，如何以新的制度建构改变环境治理中固有的“亡羊补牢式”的思维定式，以“未雨绸缪式”的创新思维提前谋划环境保护措施，补齐国家治理体系现代化中生态环境治理的制度“短板”，等等，确是本文所要研究的问题。

一、问题的提出

目前学术界关于全球绿色转型治理的研究成果涉及多方面、多领域，这些成果对本文的研究具有一定的启发性，但尚存在着一些不足：一是已有的全球环境治理多是从治理主体切入，对治理原则、治理方式、治理模式、治理影响等进行了较为全面的研究，重点放在环境损害结束后及损害发生中的补偿、惩治或监督，忽视了源头治理的重要性和损害发生前预防机制建立的必要性，导致环境绿色治理的有效制度供给不足。二是开始于20 世纪90 年代的绿色发展研究，对环保意识的提升和绿色理念的形成起到了一定的作用，但多局限于对绿色生产方式和生活方式的传统治理和方式转变的视域内，未能升华到调整人类经济社会行为与自然生态环境之间的关系、进而实现预期治理愿景的制度安排高度，未能找到实现全球绿色转型治理的有效路径。

（一）21 世纪全球绿色转型治理的最大变数就是充满着不确定性

在全球环境治理格局和环境治理体制处于历史性转型期的当下，既有中国提出的人类绿色命运共同体理念，也有美国特朗普政府实行的“松促保”政策；既有《欧洲绿色新政》对绿色转型发展的战略保障，也有美国重新定义可持续发展治理结构的平衡关系向低端发展路径的变迁；既有全球大多数国家为实现绿色转型治理的努力，也有特朗普政府回归灰色经济的发展转型行动。当慕尼黑安全基金会报告（2017）提出的“后真理”（Post-Truth）、“后西方”（Post-West）、“后秩序”（Post-Order）观点引发思考之时，特朗普的“不能因为环保影响经济”的治理理念，给全球治理带来了一定的变数和不确定性。

（二）21 世纪最大的机遇就是面向绿色发展、可持续发展和生态文明的转型

斯蒂芬·霍金（2016）提醒我们：我们面临艰巨的环境挑战：气候变化、食品生产、人口过剩、物种灭绝、流行病以及海洋酸化。这些挑战加在一起，提醒我们，眼下正是人类发展史上最危险的时刻。我们只有一个地球，我们必须携起手来，保护地球〔1〕。面对全球性的“治理赤字”和治理失灵，习近平主席2017 年在联合国日内瓦总部发表了题为《共同构建人类命运共同体》的主旨演讲，系统阐述了“构建人类命运共同体”的宏伟理念。他强调，构建人类命运共同体要从生态建设等方面做出努力。“坚持绿色低碳，建设一个清洁美丽的世界。人与自然共生共存，伤害自然最终将伤及人类。”“绿水青山就是金山银山。我们应该遵循天人合一、道法自然的理念，寻求永续发展之路”〔2〕，为全球绿色转型治理贡献中国智慧和中国方案。

当生态环境治理已然成为国家治理体系现代化中的“短板”时，绿色转型治理供给侧改革的重要性陡增。全球环境绿色治理，需要建立一系列新制度，重点是完善生态文明的法律和制度体系，弥补环境立法的“空白”、相关立法对环境保护的“损害”、环境法律制度之间的“内耗”等问题；解决环境保护中预防原则缺位和资源使用中可持续利用原则缺失的问题；转变治理理念，将全球环境治理由控制范式转为预防范式。在绿色转型治理中，新技术、可持续的解决方案和颠覆性创新是实现绿色转型至关重要的因素，以数字转型促进生态转型，最终实现绿色转型治理。

针对全球绿色转型治理的现实需要，突破现有制度藩篱，建构创新性的体制机制，探索切实可行的实现绿色转型治理的新路径，是应对新阶段全球绿色转型治理的必然选择。如何将全球环境治理纳入国家现代化治理体系之中，解决绿色转型治理中有效制度供给不足的问题；如何在2030 年环境治理“窗口机遇期”结束之前使全球环境恶化趋势得到遏止或放缓，达到改善转折点的问题；如何到2050 年成功实现全球绿色转型，使能源与环境、可持续消费和新的生产方式发生巨大的变化，引导人类走上可持续发展道路的问题；如何从中国视角出发，在“十四五”时期成功实现绿色转型目标的问题；如何为构建人类绿色命运共同体贡献中国智慧和中国方案的问题；如何到2049 年新中国成立一百周年之际，把中国建设成为繁荣昌盛、生态文明绿色国家的问题，等等。上述问题的解决是实现全球绿色转型治理目标的关键所在。

二、全球治理现存制度基础及掣肘因素

“制度能力是我们根据约束条件和实现的目标而采用相应的规则（正式的和非正式的规则），从而实现目标的条件及机制。”〔3〕有效的信息及平台、核心问题的确立和相应规则的建立是提高制度能力的保障。针对全球绿色转型治理而言，核心问题已毋庸置疑，信息化的发展和信息载体的多元化都为制度能力建设奠定了基础，唯一需要努力的就是建立制度安排，并对已经达成的制度实施有效监督。

环境恶化和气候变暖带给人类的影响是无国界的，绿色转型治理的制度建构也应当是全球性的。从1972 年世界第一次环境大会的召开，到1992 年《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）（以下简称《公约》）在联合国大会上被通过，再到从1995 年开始、迄今已进行过25 次①《联合国气候变化框架公约》于1992 年5 月9 日被联合国大会通过，同年6 月在里约联合国环境与发展会议期间开放签署，1994 年3 月21 日生效。从1995 年起，该公约缔约方每年召开缔约方会议（Conferences of the Parties，COP），截至2019 年已召开25 次。第26 次会议原定在英国格拉斯哥举行。因新冠肺炎疫情影响，2020 年4 月1 日位于德国波恩的UNFCCC 秘书处宣布，原定11 月在英国格拉斯哥召开的第二十六届联合国气候变化大会将延期至2021 年举行。的政府间气候框架公约谈判，以公平正义为核心的全球绿色治理的制度建构以气候治理为开端取得了实质性进展，但也存在较突出问题。

（一）以联合国为核心的全球治理机制的构建

全球治理机制以防止环境恶化、控制温室气体排放为核心，与国际气候谈判相伴相生。随着气候谈判的发展和深入，全球治理机制被越来越多的民众、企业和社会组织所接受，成为主权国家推行低碳经济、转变经济发展方式、实现绿色转型的推动力。

以联合国为核心构建的全球治理机制，以联合国环境大会和气候大会为载体，以《公约》为主线，以各项制度机制的建立为约束，形成了《公约》签约国多边合作治理环境、重塑人类文明可持续的发展格局。从1995 年《公约》第一次缔约方会议召开，迄今已25 年，《公约》缔约方会议召开25 次，每次会议的主题不同，建立的机制和取得的成效亦有差异。按照国际气候谈判的关键性节点来划分，从《京都议定书》到巴厘路线图，从德班平台到《巴黎协定》，全球治理机制的建构不断趋于成熟。

共同但有区别的责任原则的问世。共同但有区别的责任原则是在强调全球气候保护过程中各国共同担负责任的同时，西方工业国家应担负起特殊责任。该原则在第二届世界气候大会（1990）通过的《部长宣言》①1990 年10 月29 日至11 月7 日，第二届世界气候大会在日内瓦举行。该届世界气候大会由世界气象组织、联合国环境规划署、联合国教科文组织、联合国粮农组织和国际科学联盟委员会联合举办。会议通过的《部长宣言》对发达国家和发展中国家控制、降低二氧化碳排放量等问题提出了建议，围绕着“共同但有区别的责任”原则、可持续发展原则、风险预防原则达成了一致。《部长宣言》指出，控制二氧化碳等气体排放量、保护全球气候是各国的共同责任，作为温室气体主要排放源的西方工业国家对此负有特殊责任。他们必须起带头作用，承诺采取行动，降低其在全球温室气体净排放量中的比重；它们还必须加强同发展中国家的合作，向发展中国家提供充分的额外资金，并以公开和最优惠的条件转让环保技术，以提高发展中国家的能源使用效率，降低二氧化碳的排放量。发展中国家在可行的限度内，在考虑到外债负担问题和自身经济条件的同时，采取适当的行动，努力为保护全球环境做贡献。参见周珂著：《应对气候变化的环境法律思考》，北京：知识产权出版社2014 年版，第30—31 页。中首次被提出，在1992 年问世的《公约》中有了更加明确的规定。《公约》提出的共同但有区别的责任原则、充分考虑发展中国家的具体需要和国情原则、风险预防原则、促进可持续发展原则、开放经济体系原则等五条指导原则，不仅为国际社会应对全球气候变化问题提供了法律基础，而且在1992—1997 年间进行的国际气候谈判中，成为发达国家和发展中国家两大阵营谈判的基础。在《公约》谈判过程中形成的三个集团——欧盟、“伞形集团”②“伞形集团”是由在全球气候治理问题上持有相同立场的美国、日本、加拿大、澳大利亚、俄罗斯、挪威、新西兰等国家组成。在地图上，这些国家的分布看似一把“伞”，故称之为“伞形国家”。由欧盟、“伞形集团”、77 国集团+中国构成的气候谈判格局被戏称为“三国演义”。（Umbrella Group）、77 国集团+中国之间的角逐，奠定了国际气候谈判的基本格局。《公约》的签署不仅标志着气候变化问题被正式纳入国际法范畴，也标志着为应对气候变化问题的国际合作框架已经基本形成。1997 年，在日本京都召开的《公约》第三次缔约方会议（COP3）,依然坚持共同但有区别的责任原则，并将其推向深入，其建立的强制减排与免责共存的机制是全球气候治理的制度基础，标志着以“自上而下”模式为核心的全球治理机制的形成。

强制减排与南方免责机制的形成。强制减排与南方免责机制对发达国家减排目标、期限等做了强制性规定，对发展中国家没有硬性要求。京都会议被誉为是具有里程碑意义的会议。COP3 的宗旨是限制和减少温室气体排放，确定具有约束力的减排目标和期限，促使发达国家降低温室气体排放量。会议通过的《京都议定书》规定了以联合履约（JI）、清洁发展机制（CDM）和排放贸易（ET）为核心的“京都机制”，出台了以减排二元机制③减排二元机制是指直接减排和增加碳汇。为主要内容的“碳吸收汇”④“碳吸收汇”是指土地利用与土地利用变化活动对大气中二氧化碳的吸收作用。即通过土地利用变化、造林和改善农田管理等措施来增加二氧化碳吸收量，可以抵消本国碳排放指标，亦称京都指标。环境NGO 和发展中国家一直反对规定“碳吸收汇”条款，“伞形集团”中的澳大利亚、新西兰、加拿大等国因森林覆盖率高，主张将碳吸收汇在第一承诺期的使用作为其批准议定书的前提，欧盟对此极力反对。机制，商讨了有关国家信息通报与履约监督、对发展中国家的援助补偿技术转让及能力建设等多方面内容。议定书的宗旨是要落实《公约》的最终目标①《公约》的最终目标是：将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上，这一水平应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食生产免受威胁，并使经济能够可持续发展的时间范围内实现。参见《联合国气候变化框架公约》第2 条。，因此对各缔约方，尤其是规定了减排任务的发达国家缔约方提出明确要求，强制减排的态度坚决。议定书坚持“共同但有区别的责任”原则，坚持“两分法”，让发达国家和发展中国家承担不同的减排义务。强制减排和南方免责机制的形成，是全球气候治理的重要制度基础。议定书规定了其生效的国际法原则②《京都议定书》第25 条规定，要使该议定书成为生效的国际法，必须满足三个条件：一是《京都议定书》至少得到55个《公约》缔约方的批准书、接受书、核准书或加入书。二是二氧化碳排放总量至少达到《京都议定书·附件一》规定的《公约》缔约方1990 年二氧化碳排放总量的55%。三是在上述两个条件都得到满足的90 天后。，被认为是“全球气候治理历史上最具法律约束力的国际法文件”〔4〕。

《京都议定书》具有超越主权国家立场的强制性和约束性，打造的是遵约机制。《京都议定书》从1997年签订到2005 年被批准生效，八年的时间里召开的8 次《公约》缔约方会议的主题都是围绕着如何有效落实而展开。由于强制减排和南方免责机制在具体履行的过程中步履维艰，陷入困境。2011 年召开的第十七次缔约方会议（COP17）暨《京都议定书》第七次会议（MOP7）宣布双轨制谈判机制在2012 年底全部结束，全球治理机制进入新的调整阶段。

自愿减排与责任共担机制的创新。自愿减排与责任共担机制的核心是强调国家自主贡献、自主决定减排，2015 年在法国巴黎召开的第二十一次缔约方会议（COP21）暨《京都议定书》缔约方会议（MOP11）上被通过。会议通过的《巴黎协定》对“京都模式”进行了重大调整，所确立的2020 年后以“自下而上模式、国家自主决定贡献”为特征的全球气候变化治理体系，对气候治理模式是重大突破，被视为国际社会应对全球气候变化的新的里程碑和转折点，是全球治理的新尝试。《巴黎协定》“将全球气候治理的架构建立在承认主权国家主导性的基础上”〔5〕，采用国家自主决定贡献③所谓国家自主贡献，“就是各国根据各自经济和政治状况自愿做出的减排承诺或‘行动’”。参见张焕波等著：《〈巴黎协定〉——全球应对气候变化的里程碑》，北京：中国经济出版社2017 年版，“总论”第5 页。的减排模式。尽管在《巴黎协定》的“协定”+“决定”④《巴黎协定》创造了“协定”+“决定”的通过方式，即将32 页的协定内容拆分成两部分。“协定”的部分涉及制度框架，需要经过各国立法程序批准，包括目标、减缓、适应、损失损害、资金、技术、透明度、盘点机制等内容。“决定”的部分涉及具体措施，即怎样才能推动《巴黎协定》的实现，不需要各国立法机构批准。这种方式不仅体现了《巴黎协定》的包容性，更照顾到了各缔约国的核心利益。形式的创新带来了极佳的效果——《巴黎协定》在通过不到一年的时间里就顺利跨过了生效的“两道门槛”（批准、接受、核准或加入该协定的缔约方数量至少达到55 个；累计排放量达到全球温室气体总排放量55%以上），正式生效，成为史上参与方最多、生效最快的国际条约之一，改变了全球气候治理的停滞状态。的方方面面都体现了“共区原则”，但不再强调发展中国家的免责规定，而是鼓励他们根据本国国情，实现减排目标。无论是其合作共赢的理念，还是将“1.5℃温控目标”引入全球气候治理目标；无论是国家自主决定贡献的减排模式，还是“以盘点为核心、以5 年为周期”的更新机制⑤盘点机制又被气候专家称为“齿轮”机制。盘点是一个中性词，来源于商铺每天对库存商品的盘点，以便了解库存情况，确定进货数量。这是中国贡献给《巴黎协定》的一个词语，以此来取代“审核”“审查”“评审”等词汇。整体盘点强调的不是单存减排，而是要了解和掌握各国努力与2℃的整体目标还有多大的差距。缩小差距的努力仍然是按照国家自主决定贡献的原则来确定减排目标。因此，以全球盘点为核心、以5 年为周期的盘点机制是对全球气候治理机制的更新。，《巴黎协定》的签署都标志着全球气候治理模式的调整、转型、创新，也意味着全球气候治理模式的改变。

《巴黎协定》2016 年正式生效后，作为继《京都议定书》后第二份有法律约束力的全球气候协议，为2020 年后全球应对气候变化行动做出了安排。与《京都议定书》“自上而下”的模式相反，《巴黎协定》虽然确定了全球减排目标，但没有对缔约方做出有约束力的强制规定，而是依靠国际制度框架，采取“自下而上”的模式，推动各缔约方自主减排，以制度约束对履约情况进行检查。

不可否认，《公约》《京都议定书》和《巴黎协定》是构建全球治理机制的三份具有里程碑意义的重要文件，国际社会试图通过这种制度安排达到全球环境治理的目标。25 次缔约方大会的召开，不仅形成了治理共识，也反映出全球气候治理的决心和期待。与此同时，“任何重大国际与国内减排及适应政策所导致的现存生产与消费模式的转型，都必然深刻地影响到每一个国家的经济社会实践，进而对每一个国家的发展方式及后果产生不可避免的影响”〔6〕。然而，各国基于对自身国家利益的考量所采取的行动，导致全球环境治理的现有制度安排无法顺利推行。

（二）国家利益差异掣肘全球治理行动

“全球治理更多的是一种视野和目标，行动都是从国家和地方层面开始的。国家利益永远不可能从全球治理中消失，超越国家的治理形式会有，但超越国家利益的治理行动在2100 年之前不会出现。无论是气候治理的领跑者、参与者，还是旁观者、拖后腿者，都是基于国家利益的差异而扮演不同的角色。因此，国家利益与全球治理的平衡必然伴随着整个治理过程。”〔7〕“共同但有区别的责任原则”从问世起，始终是发达国家和发展中国家日后召开的每一次缔约方会议争论的焦点。由于《京都议定书》明确规定了从2008 到2012 年主要工业发达国家的温室气体排放量①《京都议定书》明确规定了从2008 到2012 年，主要工业发达国家的温室气体排放量要在1990 年的基础上平均减少5.2%，其中欧盟将6 种温室气体的排放削减8%，美国削减7%，日本削减6%。，而对发展中国家的减排和限排义务未做明确规定，这种做法虽符合《柏林授权书》的精神，却引起了发达国家的不满，也成为此后《公约》缔约方会议争论的焦点。发达国家和发展中国家为此进行的针锋相对的斗争，为全球气候治理机制的发展埋下隐患。

《京都议定书》通过“自上而下”强制减排进行气候治理的模式，与减排国家追求经济效益的目标相矛盾。在低碳转型经济尚未成为减排国家的经济发展模式时，被迫进行减排的国家无法从减排中获得经济效益。正因为如此，经历过气候问题谈判的历届美国总统在全球环境治理上都坚持美国国家利益至上的原则。无论是1992 年美国拒绝签署生物多样性条约，2001 年宣布退出《京都议定书》，还是2020 年正式退出《巴黎协定》，其决策的基点都是美国国家利益②按照美国国家战略报告，美国的国家利益分为四个层次：生死攸关的利益、极其重要的利益、重要利益、次要利益。。乔治·布什在回答拒绝签署生物多样性条约的原因时，明确表示“我是美国的总统，不是世界的总统，我要做的都是最能保护美国国家利益的事情”。无独有偶，现任总统特朗普也宣称“我不代表全球，我只代表美国”。特朗普不仅以构成“经济负担”为由退出《巴黎协定》，还放弃了对绿色气候基金援助的20 亿美元的承诺，撤销了约100 项环境法规，调整了保护美国自然资源机构。

减排与经济发展之间的矛盾凸显，导致1997 年通过的《京都议定书》延迟至2005 年才正式生效。2001 年3 月，在第六次缔约方会议续会召开之前，美国单方面宣布退出《京都议定书》，将《京都议定书》推向夭折的边缘。为推动《京都议定书》早日生效，欧盟被迫在碳汇问题上对“伞形集团国家”作出让步。让步降低了《京都议定书》原有的环境保护效果③欧盟对“伞形集团”在森林碳吸收汇问题的让步体现在《波恩协定》中。《波恩协定》确定了土地使用、土地使用的变化和林业活动应遵循的原则，界定了清洁发展机制中可以使用的吸收汇项目的具体范围等。根据《波恩协定》规定，第12 条（清洁发展机制）开展的合格的土地使用、土地使用的变化和林业活动限于造林和重新造林；其使用的总量不得超过1990 年排放基准量的1%乘以5。《波恩协定》还允许发达国家将自1990 年开始因造林、重新造林而吸收的二氧化碳数量列入所承诺的减排指标的计算范围。加拿大、澳大利亚、日本、俄罗斯等国据此抵消了一部分温室气体减排任务。扣除“伞形集团”抵消的减排任务后，全球温室气体的削减量只有1.8%，只是《京都议定书》预定目标的1/3。，但仍未能避免“京都模式”的唯一性在第九次缔约方会议（COP9）被打破、全球治理机制被调整的命运。2010 年在第十六次缔约方会议（COP16）暨《京都议定书》第六次会议（MOP6）上，实行双轨制还是单轨制成为各方势力博弈的核心，从根本上动摇了“京都模式”。2011 年12 月12 日，加拿大正式退出《京都议定书》，加速了《京都模式》的衰竭。哥本哈根会议之后，陷入“京都困境”的“京都模式”已是名存实亡。

在哥本哈根气候大会上，国家利益在谈判各方的战略地位体现得十分明显。发达国家、基础四国①基础四国是指中国、巴西、南非、印度。、小岛国联盟等从各自国家利益出发，提出解决气候问题的不同路径，最根本的原因还是为了维护国家利益。国家利益主导下利益攸关方的分化也同时出现。在“京都模式”下的两大阵营——发达国家和发展中国家——随着发展程度的不同而发生分化。以美国、日本、加拿大、澳大利亚等为代表的“伞形集团”，因担心减排行动会影响本国经济的发展，强调发展中国家同样要承担减排任务，尤其是对发展速度和规模增长较快的发展中国家提出减排责任共担的要求；以“77 国集团+中国”为主要形式的发展中国家阵营也出现了内部分裂；基础四国因在经济、贸易、社会发展等方面根本利益相似，形成了“基础四国”气候谈判协商机制；小岛屿国家和最不发达国家将自身区别于发展中大国，强调在应对气候变化谈判中与发展中大国存在着国际资金支持的不平等性和脆弱性，主动亲近欧盟，从发展中国家集团分裂出去；一度将自身视为应对全球气候变化谈判领导者的欧盟，因受到英国脱欧、难民、恐袭等事件的影响，在应对全球气候变化方面显示出力不从心的状态。正如有些学者所言，“减排份额的计算和分配不是数学问题，直接关系到国家利益”〔8〕。正是由于各个国家行为主体皆将国家利益放在首位，才使全球气候治理陷入“集体行动的困境”和“公地悲剧”。

三、破解全球环境治理困境的制度安排

全球环境治理面临的最大挑战是同一问题的两个方面：一方面是现有制度执行的有效性不高；另一方面是缺乏有效的制度安排。如何化挑战为机遇，走出全球治理的制度困境，推进绿色转型治理，是联合国、区域组织和主权国家等国际政治行为主体皆需深思的问题。《公约》有效落实的掣肘因素是各国国家利益优先策略使然，只有消除这一制约因素，才能提高制度的有效性。而要增加有效的制度安排，在当今国际局势下，只能改变治理模式，突出国家治理。全球治理是国家治理的延伸，国家治理是全球治理的根本。以国家自主贡献的全球治理机制为基础，充分发挥国家治理和区域治理在全球环境治理中的作用是制度供给的主要方式。

（一）以绿色人类共同体理念为引领，提高全球治理的制度有效性

提高全球环境治理制度有效性的关键是实现观念更新，处理好本国利益与全人类利益的关系，处理好人类与自然的关系。习近平总书记于2005 年提出的“两山理论”，阐释了环境保护与经济发展之间的辩证统一关系，是人类绿色命运共同体理念的思想源泉。“绿水青山就是金山银山”论断提出后，中国的环保与发展实践已充分证明，只有树立起绿色发展理念，才能化环境保护与经济发展的相互对立为辩证统一。2015 年10 月，习近平总书记强调，要推动全球治理理念创新发展，弘扬共商、共建、共享的全球治理理念。党的十八届五中全会提出，积极参与全球经济治理和公共产品提供，提高我国在全球治理中的制度性话语权，构建广泛的利益共同体。2017 年1 月，习近平主席在瑞士日内瓦万国宫出席“共商共筑人类命运共同体”高级别会议时，发表了题为《共同构建人类命运共同体》的主旨演讲。2 月，“构建人类命运共同体”理念被毫无争议地写入了联合国社会发展委员会第五十五届会议成果文件②会议主席菲利普·查沃斯认为，“构建人类命运共同体”理念揭示了世界各国相互依存这一实际情况，鼓励各国通过加强合作努力实现共赢，这符合联合国宪章宗旨和原则。。3 月，安理会决议首次载入“构建人类命运共同体”的重要理念。这说明，“构建人类命运共同体”理念获得了国际社会共识，对于联合国推动世界各国实现可持续发展目标至关重要。

“构建人类命运共同体”理念首先运用于“一带一路”建设。2019 年4 月，第二届“一带一路”国际合作高峰论坛在北京举行期间，“一带一路”绿色发展国际联盟（简称绿色联盟）正式成立。绿色联盟的宗旨是促进实现“一带一路”绿色发展国际共识、合作和行动。重点关注的是在气候变化、生物多样性保护和生态环境治理等方面的合作，为“一带一路”提供绿色解决方案。“一带一路”建设秉持绿色、开放、廉洁的发展理念①2020 年10 月，党的十九届五中全会在北京召开，会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，提出“推动共建‘一带一路’高质量发展，坚持共商共建共享原则，秉持绿色、开放、廉洁理念，深化务实合作”。，其底色是绿色的，与联合国2030 可持续发展目标紧密结合。在绿色人类命运共同体理念引领下，以国家自主贡献为核心的全球治理机制的有效性将会得以提升。

（二）完善国家层面的环境治理法治建设

环境治理是调节或规范经济社会发展中资源节约、环境友好、生态安全、气候韧性、生境健康的一系列制度安排以及执行和不断完善的过程。当环境问题已然成为必须严肃对待的国家政治议题时，法治建设即是强化环境治理力度的制度保障。法制建设为生态环境的可持续发展和管理气候变化提供了较完备的法律体系，而法治建设是将绿色治理提升到依法治国的战略高度。“可持续性要求对决策的影响承担更广泛的责任，这就要求对法律和组织结构进行改革”〔9〕。

许多国家将环境保护纳入法制建设中，在宪法中明确规定公民享有环境权。以基础四国为例。《巴西联邦宪法》规定：“所有人有权享有生态平衡的环境，这是人民的公共财产，也是人民健康生活所必需的。政府和社区有职责为了现代和未来世代保护和保存政治环境”〔10〕。《南非宪法》规定：“每个人拥有不损害其健康或福祉的环境权，并且通过适当的立法和其他措施为当代和未来世代的利益而保护环境，在促进正当经济和社会发展的同时：（1）预防污染和生态退化；（2）促进自然保护；（3）确保生态可持续发展和对自然资源的利用。”〔11〕墨西哥、阿根廷、荷兰、匈牙利、立陶宛等许多国家的宪法都对此做出明确规定。

国家层面的环境治理法制化建设除了体现在宪法中外，还有专门的环保法律的制定。在环境治理法制化进程中，欧盟、伞形国家和基础四国都在不断完善相关法律。以伞形国家加拿大为例：加拿大在制定和执行环境保护相关法律时富有开拓性，覆盖面较广，规定明确。大量的加拿大法律都明确授权部门负责人或机构执法权，以期兑现可持续发展的承诺。渥太华市通过的《王国政府森林可持续法》《2002 年可持续的水和污水处理系统法》分别对森林资源的可持续开发和水资源的保护做出明确规定。英属哥伦比亚通过的《Muskwa 管理区法》对保护生物多样性提出了明确的要求。

作为世界上最大的发展中国家，中国一直致力于环境治理的法制化建设。1978 年，《中华人民共和国宪法》在总纲中就明确规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。环境保护进入国家根本大法之中，说明中国的环境保护和环境治理已经进入法制化轨道。1999 年，在国际保护臭氧层大会高级别会议上，中国领导人郑重表态，坚持把环境保护作为一项基本国策，实施可持续发展战略。党的十八届四中全会指出：要“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设”〔12〕。2020 年以来，在肆虐的新冠肺炎疫情面前，绝大多数国家经济出现下滑态势，中国仍坚持将生态保护和绿色发展视为国家发展的当务之急，稳步推出了一系列对环境治理体系具有深远影响的立法和政策。无论是《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，还是《中华人民共和国民法典》中致力于维护环境法治的18 条“绿色条款”，法治建设在“深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化”〔13〕的制度保障方面都显而易见。

（三）多方共治构建现代环境治理体系

治理体系是人类开发设计，并在一定的环境中发挥治理功能的制度安排总和。绿色治理体系是实现绿色发展目标的一系列制度安排，既包括自上而下的“顶层设计”，又包括自下而上的“基层创新”。治理主体既包括国际组织、主权国家，也涵盖社会组织和个人。

从国际组织视角来看，2019 年12 月欧洲委员会发布的《欧洲绿色新政》是欧洲应对气候和环境挑战的新承诺，是执行联合国《2030 年可持续发展议程》和可持续发展目标的全新发展战略。《欧洲绿色新政》设计了一套深度转型政策，将可持续纳入所有欧盟政策，提出“公正转型机制”，并已出台实现2030 年气候与能源目标所需的关键立法及措施等一系列制度性安排，其目标是欧洲在2050 年成为世界上首个气候中和的大陆，为可持续的未来促进欧盟经济转型。《欧洲绿色新政》发布后，仅仅在2020 年上半年，欧洲委员会相继采取了一系列深化欧洲绿色转型的举措：欧委会启动绿色新政的公正转型机制和《可持续欧洲投资计划》（2020 年 1 月 14 日），掀起绿色投资浪潮；提出气候法提案（European Climate La，2020 年 3月4 日），旨在将《欧洲绿色新政》中设定的目标载入法律；制定《欧洲工业战略》（2020 年3 月10 日），拟在未来3 年推出35 项立法建议，推动欧洲经济适应绿色未来；出台《循环经济行动计划》（Circular Economy Action Plan，2020 年3 月11 日），目标是“制定面向未来的议程，让欧洲变得更加清洁、更具竞争力”；通过了《欧盟2030 年生物多样性战略》（2020 年5 月20 日），等等。上述立法及政策的相继问世，进一步完善了欧洲绿色环境治理体系，对于欧盟实现2050 年碳中和以及生态多样性目标至关重要。

从主权国家视角来看，同样是在2020 年，中国构建绿色治理体系成效显著。2020 年3 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，提出到2025 年建成一个“导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与”的绿色治理体系；2020 年5 月，“世界上第一部将环境保护作为基本原则加以规定的民法典”〔14〕——《中华人民共和国民法典》在十三届全国人大三次会议上被审议通过。这部民法典将生态环境保护写入民法总则，将“绿色基因”注入民法典，对“绿色原则”做出明确规定，强化了对绿色发展理念的贯彻；同样是在两会期间，预防性环境公益诉讼的提案得到最高人民法院和最高人民检察院的支持。作为落实的具体举措，2020 年10 月，全国首个生态环境公益诉讼地方立法《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》开始施行。习近平总书记和李克强总理都多次强调，要加强污染防治，不断改善生态环境质量，做好碳达峰、碳中和工作，即力争使我国二氧化碳排放量在2030 年前达到峰值，力争在2060 年前实现碳中和。

从多方共治的视角来看，“自下而上”的基层创新主要来自社会治理。目前，在一些国家，环境治理已进入政府、市场、社会三元治理阶段。以美国为例：美国退出《京都议定书》后，美国社会治理力量在填补政府治理的缺失，一些大型企业和科研机构等开始采取积极行动，成立了自愿性温室气体排放交易平台“芝加哥气候交易所”“全球气候行动联盟”“突破能源联盟”等等，成为参与全球治理的重要力量。社会治理的加入，环保公益组织的发展，公众参与制度的完善，使得用法律法规来引导人们，在经济社会活动中处理好人与自然生态和资源环境间的相互关系成为可能，环境治理体系的闭环得以实现。