全面实施公共财政预算绩效管理的重点与难点

王宏斌 刘敏 程文

摘要：中共中央国务院于2018年9月专门制定印发了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），要求在2022年年底市县层面要基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。为此，文章就全面理解实施预算绩效管理工作目标要求、县镇财政全面实施预算绩效管理工作面临的重点与难点进行分析探讨，并提出相应的对策措施，为进一步推动县镇财政预算绩效管理工作提供参考。

关键词：公共财政;预算绩效管理;重点与难点

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。根据财政部关于贯彻落实《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的通知（财预〔2018〕167号）要求，到2022年底市县层面要基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化;要推动预算绩效管理扩围升级，绩效管理要覆盖所有财政资金，延伸到基层单位和资金使用终端，确保不留死角，真正做到“花钱必问效、无效必问责”，大幅提升预算管理水平和政策实施效果。

为此，加快实施公共财政预算绩效管理工作势在必行，时间短、任务重，要求高，这就迫切需要建立健全县镇财政预算绩效管理办法，制定县镇财政预算绩效管理工作计划，力争在2022年前建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，并明确绩效管理工作实施路线图，以确保县镇财政在2022年年底前全面实施预算绩效管理目标的实现。

一、全面理解实施预算绩效管理目标要求

预算绩效管理是以预算为对象，以提高预算收支质量和效益为目的，将绩效理念融入预算编制、执行、监督全过程，实现预算与绩效有机融合的管理活动。

预算绩效管理由绩效目标管理、事前绩效评估管理、绩效运行监控管理、绩效评价管理、评价结果反馈及应用管理共同组成。

按照中央、财政部要求，在2022年年底必须做到建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

（一）构建全方位预算绩效管理格局

是指按照预算管理的对象，对包括政府预算、部门和单位预算、单个项目和政策预算均须纳入绩效管理，达到全方位地实施绩效评（估）审。

1. 实施公共预算绩效管理

主要是对公共财政预算执行情况的绩效评价管理。

2. 实施部门和单位预算绩效管理

主要是对部门预算绩效目标申报、审核和评价，部门整体支出预算执行情况绩效评价管理。

3. 实施政策和项目预算绩效管理

主要是对政策预算及项目预算进行绩效评价管理。

（二）建立全过程预算绩效管理链条

是指按照预算管理的流程，在预算编制、执行和监督各环节，做到事前事中事后全过程绩效管理;包括事前评估、事中跟踪、事后评价和结果应用这一全过程。

1. 建立績效评估机制

主要是开展预算事前绩效评估，绩效目标申报、审核和论证评审。实际上就是对新增政策和项目、重大投资项目开展事前绩效评估;同时还包括对部门预算事前绩效评估以及绩效目标设定论证评审，也就是在编制年初预算时，按照“谁申请资金，谁设定目标”、“谁分配资金，谁审核目标”、“谁批复预算，谁批复目标”的原则，对安排的项目资金或者部门预算整体绩效目标进行设定、申报、审核、批复，并将绩效目标作为项目支出和部门预算编制的前置性条件之一，逐步完善财政资金绩效评价体制，促进预算部门树立绩效理念，强化前期论证，提高预算决策效率。

2. 做好绩效运行监控

主要是对预算绩效目标进行事中跟踪评价。绩效跟踪，实际上就是事中预算绩效跟踪评价，将绩效管理深度融入预算编制、执行、监督全过程，重点对政策、资金运行情况、项目管理情况、绩效目标实现程度、项目进度及财政资金拨付进度等提出纠偏意见和改进管理的建议。对财政支出预算绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”。

3. 开展绩效评价和结果应用

主要是对预算项目事后进行绩效评价。绩效评价，实际上就是对部门单位整体支出、重大政策、重点项目及对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价，重点对绩效目标完成情况、资金投入和使用情况、项目管理情况、为实现绩效目标制定的制度、采取的措施、项目实施效果进行评价，提出存在问题和建议等;通过自评和外部评价相结合的方式，对预算执行情况开展绩效评价。

绩效评价结果应用就是绩效评价结果要与预算安排和政策调整挂钩。要求各级财政部门要将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，加强绩效目标审核，对未按要求设定绩效目标或审核未通过的不得安排预算，重要绩效目标与预算草案同步报送本级人大，将绩效目标与预算管理流程无缝对接，实现绩效目标与预算申报、审核、批复、公开“四个同步”，真正将部门预算安排与部门整体绩效结合起来，对整体绩效较好的部门和单位，赋予其更多的预算管理及绩效管理自主权。

（三）完善全覆盖预算绩效管理体系

是指按照预算的覆盖范围，将绩效管理覆盖到一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，实现“四本预算”绩效管理全覆盖。

1. 建立一般公共预算绩效管理体系

积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理。

2. 建立其他政府预算绩效管理体系

除一般公共预算外，各级政府还要将政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入绩效管理。

二、公共财政全面实施预算绩效管理工作的重点与难点

作为县镇财政部门如何保证在规定的期限内全面完成预算绩效管理工作目标要求，笔者认为，当前的工作重点和难点主要有以下几点。

（一）工作重点

1. 财政预算绩效管理队伍的建设

人是决定做好一切工作的首要要素，没有一支专业素质高、业务能力强的绩效评价管理和从业人员队伍，将是无法推进县镇财政预算绩效管理工作，也将很难全面完成上级要求的目标任务，因此，加强预算绩效管理队伍建设是做好县镇绩效管理工作的前提保障。

特别是相对于工程类项目绩效评价管理而言，需要有一支懂财务、懂审计、懂工程三个方面业务的人才队伍，然而要做到财务、审计、工程三方面全部熟悉精通的复合型人才，这在目前少之又少，这就要求县镇财政部门不断加强这方面的人才培养，尽快建立适应绩效管理工作需要的队伍。

2. 财政预算绩效管理制度的建立

没有制度、没有规矩，就不能成方圆。一项工作的开展与实施，必须建立相应的一套管理制度，只有坚持以制度管事管人，才能促进工作的规范化、科学化、效率化、法制化。因此，建立健全预算绩效管理制度是做好县镇绩效管理工作的基础。

以货物类单个项目绩效评价为例，一个货物采购、使用、管理，涉及相关财政管理的系列环节，首先要纳入财政预算、还要编制政府采购预算、再进行政府采购，然后进行管理使用，并监督其发挥应有的绩效，由此可见，货物项目的绩效评价管理，要求将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督的全过程，构建事前事中事后绩效管理闭环系统，建立相应的绩效评价管理制度。

再以服务类项目绩效评价为例，目前财政性资金安排使用的服务类项目类型很多，有政府购买的第三方服务项目，还有部门正常实施的服务类项目等，不同类型服务项目，其管理方式、管理目标、管理要求都不尽相同，这就要求县镇财政部门必须针对不同类型服务类项目，制定相应的绩效管理制度或办法。

3. 财政预算绩效管理约束、激励、监督、考核机制的构建

要在规定的时间期限内，全面实施预算绩效管理工作，需要明确绩效管理责任约束和激励约束机制，加强绩效管理监督问责和工作考核，这就迫切需要构建绩效管理责任约束机制、激励约束机制、监督问责机制、工作考核机制。只有将责任明确到位、激励措施落实到位、监督问责推进到位，工作考核实施到位，才能大力营造绩效管理工作的浓烈氛围，才能确保此项工作有力有序推进。否则，就难以形成强有力的工作合力，就不能全面推进预算绩效管理工作。因此，构建预算绩效管理约束、激励、监督、考核四项机制是推进县镇绩效管理工作的关键一环。

4. 财政预算绩效管理目标计划的确立

强化预算绩效目标计划管理，是全面实施预算绩效管理工作的一项重要工作，没有整体的推进计划，没有明确的工作实施路线图，没有分年实施的操作方案，县镇面上的绩效管理工作就很难搞好。因此，如何细化分解绩效管理工作任务，如何组織推进绩效管理，如何制定绩效管理工作方案，如何做到预算管理与绩效管理同步，这些都需要认真的排定计划，明确具体的工作目标，制定积极可行的工作措施。因此，确立预算绩效管理目标计划是推进全面预算管理的重要一步。

（二）工作难点

1. 绩效评价内容难界定

绩效评价是一个复杂的工程。实现评价的科学性，依赖于诸多因素和条件。在尚未建立科学、规范的绩效评价体系的情况下，需要评价人员在实践中摸着石头过河，运用创造性的思维方法，积极探索。

就绩效评价内容而言，虽然财政部于2011年下发了财政支出预算绩效评价管理暂行办法，明确了绩效评价的基本内容：“绩效目标的设定情况;资金投入和使用情况;为实现绩效目标制定的制度、采取的措施等;绩效目标的实现程度及效果;绩效评价的其他内容。”但这一基本内容，也只是一个基本的要求，具体到每个绩效评价项目，如工程、货物、服务，如何细化分解，不仅不同的项目绩效评价内容是不一样的;即使同一个项目，不同时期、不同的人去评价，其评价的内容也会不一样;现在各地均没有详尽的绩效评价内容，可以说在今后较长一段时期内也不可能有，因为绩效评价项目类型太多，至于到每个项目，只能通过实践不断地去探索、总结和完善。

2. 绩效评价指标难设定

当前，财政资金预算绩效评价项目最大的难点就在于绩效指标的设定。财政部2011年下发的财政支出预算绩效评价管理暂行办法，明确了财政支出绩效评价指标框架，主要从项目决策、项目管理、项目绩效三个方面进行设计的，这相对于某一项工程、货物、服务类支出项目事中或事后绩效评价而言，还基本可以适用，然后再凭各评价小组实践认识进行进一步地细化设定;但是如要求对工程、货物、服务类项目进行事前预算绩效评估，这一指标框架恐怕就难以适用了，因为，事前绩效评估目标要求不同于事中、事后评价;而事前绩效评估指标如何设定，目前也没有明确规定，也没有一个基本的指标框架，只能靠评价小组人员自己经验认知和理解去设定。

再如中央文件要求逐步开展部门整体绩效评价，对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价，除一般公共预算外，还要将公共性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入绩效管理进行评价等，这些项目是对部门整体、一级公共财政运行总体、某一项基金整个预算进行绩效评价，目前这方面均没有基本的指标框架;如果我们单纯采用财政部下发的支出绩效评价指标框架去评价这些项目，是行不通的，也是不可行的，需要我们去实践摸索，而这就是目前开展绩效评价的最大难点。

3. 绩效评价标准难确定

由于财政支出的多样性，评价中需要针对不同的评价对象项目，对经济性、效率性和效益性采用一系列相关的指标和标准值来进行具体的衡量。

即使有了统一的绩效评价指标，但是因为不同的评价小组、不同的评价人员、不同的评价时期、不同的审核评价水平，不同的标杆标准，其评价认知也是不同的，因而就会形成不同的评价标准和评价结论。例如，一项工程，如何判断项目时效是最高的、如何比较项目质量是最优的，每个评价小组有不同的比较标准;一项货物，如何判断其经济效益指标，因为不同的价格规模，其经济效益指标评价标准也是不一样的;一项服务，如何判断其社会效益标准值是多少，达到多少才是合理的，这个标准没有一个标准的答案;满意度如何评价准确，完全是靠抽样问卷調查分析而得出的结论，这个结论是否准确，也没有一个技术标准来衡量或者规范等。特别是一些定性指标，评价标准的弹性会更大。

三、推进公共财政全面实施预算绩效管理工作对策措施

针对上述提出的预算绩效管理工作重点与难点问题，现提出如下对策措施。

1. 加强队伍建设，不断增强绩效管理工作能力和水平。一是要不断充实财政绩效管理人员，选择一批政治合格、业务精湛的财务、审计、工程专业人员充实到绩效管理队伍中来，确保此项工作有人做、有人抓、有人管;二是要择优选择具备条件的研究机构、高校、中介机构等第三方机构开展评价工作，确保评价工作的专业性、独立性、权威性。三是要加强队伍培训，着力提高绩效管理工作水平。

2. 加强制度建设，不断增强绩效管理工作规范性。着重要按照中央“全方位、全过程、全覆盖”的要求，研究制定如财政支出预算事前、事中、事后绩效评价（估）暂行办法，下级政府财政运行情况综合评价暂行办法，部门预算整体绩效评价办法、下级财政管理绩效评价暂行办法等一些通用的绩效管理暂行办法;在此基础上，可以进一步细化具体的如工程、货物、服务等单一的绩效评价办法。通过这些办法的建立，可以促进一个地区尽快将财政绩效管理工作全面规范地实施起来。

3. 加强考核监督，不断增强绩效管理工作合力。着重要建立健全绩效管理责任约束机制、激励约束机制、监督问责机制、工作考核机制，以这些强有力约束机制、激励机制、问责机制、考核机制，来全力推动县镇绩效管理工作的全面实施。

4. 加强目标管理，不断增强绩效管理工作效率性。着重要分解细化各项绩效管理工作要求，结合县镇绩效管理工作实际情况，全面设置县镇 、部门和单位绩效管理工作推进实施计划，进而有的放矢的推进县镇绩效管理工作。

5. 加强指标体系建设，不断增强绩效管理工作科学性。一是要认真研究每个类型的绩效管理项目绩效评价内容，确保绩效评价工作重点突出、抓住本质，不偏不倚。二是要探索建立绩效评价管理指标体系，坚持“上下结合、先易后难、循序渐进、逐步完善”的原则，力求在推进中完善，在完善中提高。县镇财政部门可根据实际，对各种类型的绩效评价项目分别设置共性指标框架，如财政预算、部门预算、项目支出预算、财政所管理、乡镇财政运行、财政支出政策绩效评价等类型项目共性指标框架和实施办法，以提高绩效评价的统一性和权威性，全面推进预算绩效管理。三是要研究细化绩效评价标准，针对不同行业、不同项目，逐步建立绩效指标标准库。

参考文献：

[1]中共中央，国务院.关于全面实施预算绩效管理的意见（中发〔2018〕34号） [Z].2018-09-01.

[2]财政部.关于贯彻落实《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的通知（财预〔2018〕167号）[Z].2018-11-08.

（作者单位：江苏天元会计师事务所有限公司）