国土空间规划功能定位与实施分析

金琼 薛梅

【摘要】在我国规划体系中，国土空间规划作为规划工作范畴居于基础地位。国土空间规划以国土空间为规划对象，国土空间主要指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，包括陆地和海洋空间等人类生产生活的载体和场所。规划是治理经济社会发展的重要手段，因此国土空间规划在本质上也是一种对国土空间的治理手段。科学合理的国土空间规划，不仅可以优化国土空间开发保护格局，实施国土空间用途管制，在提高土地综合整治和生态保护修复等方面也有重要作用。

【关键词】国土空间规划;功能定位;实施

中图分类号：C37

文献标识码：A

国土资源规划有助于实现“多规合一”，在城乡发展需求、生态文明建设、功能规划完善的基础上形成最适宜的空间体系，以实现建设价值、生态价值、附加价值的最大化。尤其是在用地分类时，能够结合不同的用地种类对资源进行合理分配，增强国土空间管控，提升土地资源利用率，已经成为新时期国土空间规划中的重中之重。

1、国土空间规划背景下用地分类现状

我国现行国土空间用地主要由政府部门依照区域国土空间规划准则、用地管理标准等分类，依照职能功能差异划分为12个一类，56个二类用地，非常复杂。而各区域进行用地分类划分时可在区域土地情况基础上适当减少一、二类项目，拓展三类项目，形成三级分类体系，如表1所示。

在上述用地分类基础上，我国各区域均完成了对土地的划分。但由于城乡建设不均衡、土地分类界限不明显，当前土地种类划分存在明显的交叉和重叠。如在对湿地进行划分时，经常出现森林和灌丛混合的情况，导致湿地分类出现交叉;在园地和林地划分时，部分既被归属到园地，又被划分到林地，出现重叠等情况。这种界定不明显问题导致的划分交叉和重叠在我国国土空间规划用地分类过程中较为普遍，在很大程度上加大了用地规划和管理难度，亟待研究和解决。

2、国土空间规划中存在的问题

2.1 规划职能分工不明晰

在对国土空间开发利用实际工作中，相关职能部门在土地利用上存在差异性是一个常见问题，其主要原因是由于规划职能的不明晰。一方面，虽然国土空间规划受到高度重视，但在实际工作开展中，很多时候都缺乏一个统一引导，在国家和省级层面上形成城镇体系规划、土地利用规划及主体功能区规划的三大规划格局，这三大规划由住建、国土及发改部门分别进行，各行业在规划侧重点及编制内容等方面都存在很大不同，但又都具有相应法律效力和行政管理职能，这种情况下很容易出现各行业规划职能混乱现象，整体规划系统性不足。另一方面，各级规划过程中，职能部门沟通协调不到位，缺乏综合管理，从而影响规划编制和管理效率和质量。

2.2 规划体系交叉、混乱

国土空间用途管制建立在对国土空间用途明确界定的基础上，实际上，我国空间种类与规划体系存在较大的矛盾，导致同区域内的空间规划内容及用地布局存在着交叉、交叠、混乱等严重问题，且空间规划不够详细，使得各部门规划管理常发生冲突与矛盾，如自然保护区与风景名胜区相关规划规定的“四至”范围不明确，再比如城乡规划体系未实现城市或城镇的全空间覆盖。

3、国土空间规划实施策略

3.1 规范数据整理模式

在数据信息的获取方面比较容易出现的问题为数据标准不统一，各个部门分享的数据重复性和相互矛盾的情况屡见不鲜，极大地制约了大数据在国土空间规划工作中的应用。对此，需要出台相关技术规范，将数据标准予以统一，促进数据的整合，对数据进行审核，保证数据的真实性，这样的数据才能录入到数据库中，大数据资源将会在国土空间规划中得到有效运用。除此之外，采集到的部分数据涉及到个人隐私和国家机密，应该加强数据库安全防御机制的建设，防止数据信息在黑客的攻击下遭到窃取，从而维护国家和人民生命财产的安全性。

3.2 充分发挥国土空间科学设置在城市规划工作中的作用

在进行国土空间规划时，工作人员要发挥国土空间规划的作用，充分了解城市规划与国土规划的关系与内容。城市规划与国土规划具有不同的优势，国土规划较城市规划土地内容方面更加详细具体，在进行城市建设时，良好的国土规划可以为城市规划提供合理科学的指导。同时，城市规划在国土规划的基础上能够有效反映出国土规划的土地利用规模与控制指标。所以可以将两者进行辩证统一，将两者相结合，协调国土规划与城市规划的关系，充分发挥国土空间规划的作用，从而促进城市的发展。

3.3 建设高素质人才队伍

考虑到国土空间规划的综合性和复杂性特征，应该着重加强高素质、复合型人才队伍的建设，确保工作人员能够充分胜任岗位工作，学会使用大数据处理技术来分析数据信息，挖掘信息价值。首先，传授从业人员与国土空间规划工作相关的学科和专业知识，完善他們的知识体系，提高他们对国土空间规划的认知;其次，对从业人员的计算机操作能力进行训练，强化他们的信息素养，促使从业人员以标准化流程实施国土空间规划工作，切实履行自身职能，为国土空间规划的创新贡献智慧和力量。

3.4 开放协调理念

近年来，随着生态文明理念的提出，在国土空间规划上，要转变传统的规划理念与方式，适应现代化的发展要求与趋势。而开放性、协调性将是未来国土空间规划的主要趋势，开放协调理念的应用有效实现了国土空间的优化。当前，在我国市场经济的快速发展中，开放合作将能够为经济发展注入新的动力，在市域国土空间规划方面，开放协调理念下的国土空间规划要实现跨区域的广域规划，保障国土空间开发的顺利进行，实现国土空间的优化。各个地区都要在国土空间规划工作中充分认识到跨区域要素的作用，做好本区域与周边区域规划的良好对接，使得在经济社会发展中，不同区域的要素与资源能够达到合理流动应用的目的。

结语：

综上所述，为了让城市规划和土地资源规划达到协调发展、共同进步，要对两者的数据进行详细分析，对两者的管理标准进行整合，从而建立一个统一的规划管理系统，为两者矛盾的调和创造一个好的调节平台，将两者的矛盾不断弱化，从而进行更好的发展，给人民的生活创造一个更好的生活环境，使得人与自然和谐发展，达到共创美好家园的目的。

参考文献：

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