城乡统筹中县级财政体制研究

逯云

摘要：县级政府在政府层级结构中的地位决定了其在城乡统筹中发挥决定性作用，然而县级政府在城乡统筹环节担任的事权不够完善，上级政府的财权下放不够合理，导致县级政府无法获得完善的财政资源，无法满足财政支出的作用。由于缺乏合理的激励效力，县级财政行为在实际运行中无法达到理想的效果。本文主要分析城乡统筹中县级财政体制存在的问题，并提出有针对性的措施，在一定程度上发挥县级财政体制在城乡统筹中的作用。

关键词：城乡统筹;县级政府;财政体制

自改革开放以来我国经济实现了高速发展，然而城乡二元结构无法有效的改善，反而越来越严峻。城乡二元结构对我国经济发展产生很大的影响，随着改革开放的深入发展，中国经济发展中也产生一定的矛盾，城乡二元结构成为中国经济发展的核心矛盾之一。我国非常重视统筹城乡经济发展，建设现代农业，促进农村经济发展。统筹城乡是党中央一项重要的工作，能够有效地解决“三农”问题，促进全面小康社会的建设。然而城乡统筹环节中县级政府占据的位置非常重要，然而县级政府的财政制度存在一定的问题，对城乡统筹产生影响。因此，进一步完善城乡统筹时，县级财政体制能够促进我国城乡统筹政策有效地实施。

一、城乡统筹中县级财政体制存在的问题

（一）政府问层级结构的问题

县级财政体制问题非常突出，导致财政困境主要的原因在于，政府间层级结构不够合理。因此，政府间层级结构不够合理，导致县级政府的财政体制无法充分发挥效果，直接出现县级财政困境。我国是一个单一体制的国家，政府的结构主要由中央政府和地方政府构成，地方政府又分成很多个不同的级别。中国政府具有复合色彩特征，中央和地方采用不同的立法机关，委托关系多元化，呈现出自下而上的权利执行方式。全国人民代表大会由省、自治区、直辖市等代表组成，凭借选举产生，委托关系呈现出横向和纵向特征，任何阶层的一方政府都要接受不同机关的管理，横向管理主要是同级机关之间的管理，确保各类级别相同的机关可以互相制约与平衡，纵向机关主要是上级行政机关。由于横向委托与纵向委托之间存在一定的差异，二者无法实现平衡，如果这两项委托代理都能够完整地落实，行政机关能够同时代表国家与人民行使制约机制，那么县级财政体制的实施将会比较完善，既能发挥个体的利益，又能本着全局的理念。然而在具体的实施中却存在一定的问题，县级政府是由人民选举产生，并且具有一定的法律效力，县级机关县区内的选举不具备良好的制约关系，县级政府在领导人选举时一般是采用纵向管理的方式，横向管理的效果不明显，通过上级政府的考核与任命，导致纵向委托关系占绝对因素，纵向委托关系占據的权重非常大，整个委托代理难以实现横向与纵向的平衡。纵向委托中自下而上与自上而下的委托关系也打破了平衡性，从纵向委托链接来分析，自下而上的委托代理关系行使非常多。

（二）事权角度下县级财政体制存在的问题

自从1994年我国实施了分税制改革，中央政府和地方政府的事全都非常清晰，二者具有明确的界限，中央政府采用集中的事权管理方式，结合国家安全外交与机关运转，促进地区经济发展，实现宏观调控、地方政府的事权主要是结合地方财政机关情况，对当地经济发展中消耗的能源进行有效的分析，地方政府的支出主要结合地方的行政管理和行政事业产生的支出。1994年的分税制改革，并难以将地方政府之间的事权做出差异性的分析。早在2003年，中国共产党在十六届三中全会就明确提出了政府间事权的划分。处于全国性和跨省的事务，由中央直接管理，确保行政和市场统一、面向各个地区的地方性事务由地方管理，从而使中央和地方的事权非常明确，改善工作效率，有效地降低管理成本。然而这种划分方式也存在一定的抽象性，把原则看得非常重要，县级政府与上级政府之间的事全部能分离，二者之间的界限不够清晰，上级政务服务具有权利优势，县级政府的权力受到约束，导致县级政府的财政体制效果难以充分发挥。县级政府与高层政府的关系比较模糊，县级政府与上层政府的关系不够清晰，公共产品的应用非常模糊，财政分担机制不够健全，在教育上中央政府的财力非常充足，可以有效地解决义务教育产生的支出，而县级政府本身财力不足，在义务教育方面却承担了大部分义务，导致我国农村基础设施短缺，教育经费不足。政府职能不能有效地结合我国的市场机制，确保二者实现互补充分发挥效果，县级政府不能清晰地规范自身的职责，出现职能越位的问题，导致县级政府财政体制难以有效地发挥作用。我国出现政企不分的问题，在国有企业中，政府的干预非常强，政府人员融人到企业的运行中参与企业管理，无法发挥政府的职能，县级政府的缺位非常突出，农业现代化城乡统筹中对财政支出的依赖性非常大。然而自从分税制改革实施后，县级财政在农业支出中的比重非常低，不利于城乡统筹中县级政府财政体制职能的有效发挥。

（三）财权视角下县级财政体制存在的问题

县级财政收入可以采用多元化的形式，其分类标准也存在很大的差异。当前县级财政部门采用各类分类的方式进行预算管理，结合不同的标准，将预算收入和非预算收入纳入其中，预算收入又可以结合一般预算收入和其他收入。县级一般预算收入主要来自营业税、企业所得税等。非税收入主要是国有资产经营收入、地域市场等收入。在税收收入环节，县级政府结合一定的标准实现了税收分享，各类体制由县级政府自主决定。基于财权视角，县级政府财政体制之所以出现问题，主要是由于中央和地方税税种划分不够合理。中央的税收划分与地方政府存在不一致，对县级政府的职能产生很大的影响，降低了县级政府的税收。因此，中央与地方政府间税收划分不够科学，导致县级财政体制的作用难以充分发挥。中央政府为了获得更多的税收收入，他们进行大量的宏观调控，对地方税制产生约束，对地方税制中发展比较好的地域进行有效的征管，并且做出调整。例如山东省金融保险业改善营业税税率是5%，这些税率都纳人中央体系内，而减税的部分大多都是地方税收，如固定资产调节税税率为1%，这在一定程度上导致县级政府财政体系的优越性难以发挥。县级政府没有独立的税收立法权，自分税制改革之后，我国采用立法的形式加以约束，完成了全国性税和地方性税收，然而地方政府的税收独立权没法与立法的形式呈现，拥有的税收权利很少，丧失了财政资源分配的权威性与话语权。

二、城乡统筹中县级财政体制完善的措施

（一）转换财政体制构建思路

结合新经济制度对个体进行分析，将交易作为最基本的手段，采用交易费用分析的方式有效地完善资源配置，实现资源的有效配置。因此，城乡统筹中，县级财政体制重构环节应采用个体分析法，找到核心问题，从表象出发。交易概念与新制度经济学联系紧密，在体制重构中应以交易作为经济行为，财政行为主要基于个体的个性化需求，如果某一需求的受益范围比较单一，可以通过市场机制的调节实现。交易具有整体性和外部特征，应在需求的激励下，个体会寻求另外一种实现公共产品供给的方式。因此，财政部门要结合个体和公共的需求，完善自身的财政行为，通过各类具体事项的分析，也可以采用固定组织的原则，通过交易费用和成本的计算，二者要实现收支平衡，在组织的影响下，政府要对具体事项进行规范对公共产品有效的组织，使公共产品更好地为人们服务。因此，在财政体制重构时，应实现由政府到财政，在财政分析中应该结合政府的层级结构，使政府层级结构与财政层级结构具有统一的关系。

（二）完善财政层级制度重构

坚持从个人到财政的思路，财政层级制度要顺利的建立，与政府层级结构形成对立统一，确保二者有直接的联系。政府在财政活动中是主要的承担者，政府结构在财政层级结构中发挥重要的作用。因此，要构建完善的财政层级制度还应规范政府层級结构。财政层级不一定与政府层级产生直接对应的关系，政府层级结构已经形成了相对的稳定性，财政层级制度却也比较灵活，在没法完整调整政府层级结构的情况下，应对财政层级制度进行个别的调整，从而是政府层级结构更加合理。政府层级结构在稳定的情况下，经过稍微的调整实现优化，也能进一步推动财政层级制度的优化，达到二者相互平衡与统一。我国财政层级制度的问题主要体现在财政层级过于繁琐，县级财政受到市级与省级财政的双重管制，县级财政制度的价值不能充分应用，市级财政显示优越性，在市级各项事务中发挥作用，也对县级财政产生制约。因此，有必要改变县级财政对市级财政的过度依赖，实现二者的独立。省级财政直接管理制度，在省级财政管辖制度的基础上，实现县级财政与市级财政分离，确保二者都能发挥相应的效果。

（三）不同财政层级之间委托代理关系的重构

在实际的财政运行环节，任何一个财政层级之间都与其他的层级联系，并没法实现独立运行。因此，在不同财政层级之间，各类关系应理清不同财政层级之间的关系，基本上实现委托代理关系，从而应掌握政府层级关系之间的委托代理关系。横向委托代理与纵向委托代理之间的关系不够密切，纵向委托代理起到决定作用，二者不能统一发展，财政层级制度的有效媒介在于某一层级的政府受到另一层级政府的宏向委托这种委托关系。完善县级财政体制环节，主要应分清横向委托和纵向委托之间的关系，防止纵向委托的权力过于集中，确保横向委托得以顺利实施。强化横向委托，在相对削弱的横向委托执行中，政府应通过有效的政策，确保同级政府之间可以得到互相的监督与制约。

三、结语

城乡统筹环节加强县级财政体制建设，规范县级政府在城乡统筹中的功能，从而了解县级政府在城乡统筹中面临的财政问题。通过对问题的有效分析，提出解决措施，实现横向委托与纵向委托平衡，确保县级财政体制在城乡统筹中发挥更好的作用。