新《档案法》视角下的档案管理责任监督问题探究

王俞菲 曹玉

摘要：2020年6月，新《档案法》的通过引起了档案界的高度关注，新法增加“监督检查”这一章节。文章基于法律所规定的行政监督精神与档案管理主体监督机制认知现状进行调研，分析得出：档案管理责任监督能有效规范档案管理主体行为，并确定了外部监督、内部监督、用户监督、舆论监督、同行监督为档案管理责任监督的五种主要方式；同时，明确了档案管理责任监督的实现需建立在构建责任监督机制、明晰责任监督主体的权责关系、增强档案管理主体意识等策略基础上。

关键词：《档案法》；监督检查；责任监督

分类号：G271

Exploration on Issues of Responsibility Supervision Archives Management in Perspective of the New Archives Law

Wang Yufei， Cao Yu

（School of Management of Tianjin Normal University， Tianjin， 300387）

Abstract：The new Archives Law has been published in June 2020， attracting highly attention in archival field. And the new Law adds a chapter that concerns on supervision and inspection issues. Responsibility supervision of archives management could validly normative archivistsbehavior based on the spirit of administrative supervision regulated by law and the archivists cognitive status on supervision mechanism by investigation. The five mainly ways of supervision are external supervision， internal supervision， user supervision， public opinion supervision and peer supervision. To complete responsibility supervision archivists need to build responsibility supervision mechanism， to clear the relationship between rights and accountability of supervision subjects and to enhance archivists` accountability awareness.

Keywords：ArchivesLaw；SupervisionandInspection；ResponsibilitySupervision

2019年，黨在十九届四中全会上，着重研究了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，强调坚持和完善党和国家监督体系。同年，《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）（修订草案）首次提请审议，新增“监督检查”章节。2020年6月20日，习近平主席签署了第四十七号主席令，修订通过了《中华人民共和国档案法》（以下简称新《档案法》），并予以公布。

《档案法》（修订草案）增设“监督检查”，从法律层面强调了监督对于档案管理的重要价值，肯定了监督检查在档案管理以及档案治理过程中的重要地位。新《档案法》则更为规范且严谨地明晰了监督主体范围、依据、内容、权责等。相比《档案法》（修订草案），新《档案法》第六章“监督检查”部分的主要变化是将档案监督检查主体由档案行政管理部门改为档案主管部门；明确了档案主管部门监督检查的依据；细化了监督检查范围；规范了法条表述，如将“档案人员”改为“档案工作人员”，“所属机构”改为“所属单位”等（具体修改内容分析见表1）。

除第六章外，新《档案法》在其他条款中也对档案监督的相关内容做出表述，如第8条明确了档案主管部门对全国档案工作、县级以上档案主管部门及乡镇人民政府对同级有关单位档案工作的监督指导权利；第9条明确了机关、团体、企事业单位和其他组织对本单位档案工作的监督指导权利；第24条明确了有关单位在进行档案整理、寄存、开发利用和数字化等服务过程中，对受托方进行监督的权利。

自1987年《档案法》颁布以来，关于档案监督问题的探讨便随着《档案法》的实施而备受关注。学者们分别从档案监督的宏观与微观两个层面进行研究。宏观层面注重研究档案管理监督机制，指出档案监督中存在的问题。微观层面则主要从行政管理、业务活动、执法检查、舆论热点、法条完善等角度切入，探讨特定监督方式存在的问题与具体实施策略。近五年来，档案监督的话题主要集中在对企业档案、科技档案、人事档案等专门档案的探讨，而对于国家综合档案馆的管理监督研究较少。无论何种监督方式，从其监督范围上看，均是对主体行为及其行为结果的规范与督查，从这层意义上讲，对主体责任的监督尤为重要。此外，关于责任问题，相比《档案法》（修订案）较为粗线条的表述方式，新《档案法》明确并细化了档案整理、保管、开放、鉴定、信息化建设等各环节具体责任，将责任问题纳入到了法律规定中，对责任的落实与履行进行了全方位的监督。

此外，档案管理部门还需接受纪检监察等专业监督部门的责任监督，与相关部门商定合理的监督方式及监督检查指标。虽然档案司法监督曾一度处于空置状态[7]，但近年来不少省市的档案行政管理部门与司法部门合作，通过合作监督，取得了较好的责任落实效果，可供参考借鉴。如天津市档案局联合市司法局，邀请多名人大代表，组成3个联合检查组，开展执法监督检查[8]；西宁市人大教科文卫委、市司法局、市档案局组成联合检查组，对湟源县档案局、城中区档案局、市卫生健康委员会等6家单位开展档案行政执法检查。[9]

3.2内部监督

内部监督主要指档案部门的自我监督，其监督主体可以是馆内职能部门，也可以是档案管理个体。监督方式体现为上级对下级定期监察、同级部门或个体间的相互监督，以及个体的自我监督，有条件的档案馆也可考虑设立专门的监察小组或聘请档案专家参与档案工作责任考核。参照新《档案法》中档案主管部门的监督检查权限范围，档案管理内部监督可根据职能部门进行责任报告书的撰写，落实责任人；参照相关标准，定期检查相关档案管理设备；定期检查档案管理情况，以月份、季度或年度为单位公布检查结果。档案管理内部监督重在对责任指标的确定，责任指标应能全面覆盖档案管理各项环节，同时能考虑到不同地区、不同类型档案管理部门间的差异性。

3.3用户监督

用户监督指档案利用者或潜在利用者对档案管理各项事务的监督。档案用户关注其所获得的服务是否符合预期，是否满足了自身需要，因此能直接或间接反映出档案管理各项责任的落实情况。2016年3月，国家档案局发布《国家档案局关于简化优化档案公共服务流程清理各种证明的通知》并强调，“畅通群众投诉举报渠道，完善举报受理、处理和反馈制度，及时解决群众反映的问题。”新《档案法》第46条规定：任何单位和个人都有权向档案主管部门和有关机关举报档案违法行为。法律法规为用户监督搭建了权利保障平台，用户可通过实名或匿名的方式向档案管理部门提出评价反馈，也可设置档案服务回访机制，监督、了解档案管理存在的问题。通过用户监督，强化档案管理部门与用户之间的双向沟通机制，有利于档案管理部门在意见反馈中不断改善与提高，实现“他律”到“自律”的良性过渡。

3.4舆论监督

舆论监督是各类主体针对档案管理部门责任的履行状况，尤其是出现责任履行不到位或滥用职权等情况时，既可通过报纸、电视、广播等传统媒体，也可通过网络社交、移动通讯等新兴媒介对档案管理过程中出现的问题进行揭露，以此引起档案管理部门的重视，督促其及时进行整改的行为。尤其是新媒体，以其强大的传播力、广泛的参与度赋予了舆论监督新的价值。在舆论的影射下，各部门注重维护组织在社会公众中的正面形象，注重口碑与品牌效应，敢于接受这种新形式的监督，以提高档案管理部门的社会影响力。

3.5同行监督

同行監督表现为合作单位之间的平等监督，他们往往是相互交流监督经验，以提出可借鉴的指导性建议或是关注双方或多方互联互动的实施与落实情况，以协商发展与进步。新《档案法》第18条指出：档案馆与博物馆、图书馆、纪念馆等单位可以在档案利用方面相互协助。一直以来，不同层级、不同类型的档案管理部门之间以及与其他部门合作紧密，共同开展了档案资源建设、档案文化宣传等工作，在管理上的相互监督可起到共建共赢的作用，同时，来自同行的“柔性监督”由于交流的平等性，不仅可促进档案管理责任监督的执行，而且有利于档案管理部门维系良好的社会公共关系。

4责任监督实现策略

档案管理责任监督的实现复杂且漫长，在此过程中，构建兼顾效率与公平的责任监督机制、明晰责任监督主体权责关系、激发档案管理主体的责任意识为三种行之有效的实现策略。

4.1构建责任监督机制

如前文所述，档案管理外部监督主要有行政监督、同行监督、用户监督以及舆论监督，四种不同类型监督方式的主体、作用范围与特征皆有不同，互为补充。外部监督主体分散且对档案管理的各环节并不熟悉，其监督多为基于法律规范的执行情况以及主体主观判断，这会导致对责任履行判断的过于保守或人格化，因而源于档案管理部门的内部监督可在一定程度上弥补外部监督的不足。因此，可从内部监督角度切入，根据档案管理的业务流程以及各业务部门的职能，设置灵活的责任评价指标与标准化的评价流程，将责任监督贯穿于各环节始末，形成闭环监督，实现外部监督与内部监督相协调的系统化运行。

只有外部监督和内部监督协调一致时，档案管理主体的责任落实才能达到最佳状态，实现档案管理主体自我监督的内化标准（见图4，其中监督方式与职能部门仅各选五个作为示例），从而完成“自我监督”。自我监督受到外界环境的影响，迫切需要内部管理机制的保障，只有通过内外的平衡，才能创造出新的自我监督系统，适时做出自我调节、自我修正。“自我监督”是责任监督机制的内在要求，也是监督机制运行的理想目标。档案管理机构应通过个体法律责任与道德责任的双向驱动，提高档案管理主体的责任意识与自我管控意识，自下而上追求档案管理的“善治”状态。

4.2明确责任监督主体的权责关系

档案管理责任监督主体包括档案主管部门、档案利用者、相关合作部门等不同领域的主体。上述主体在对档案管理进行责任监督时侧重点各有不同，监督依据与监督内容也不尽相同，因此，明晰各主体间的监督权责关系及监督机理，才能有效发挥责任监督的效力。图5是笔者以国家综合档案馆责任监督为例，针对责任监督主体对档案管理合作的监督机理的分析结果。