民国江苏疫病传播与防控研究（1912- 1937）

潘彬彬

摘要：民国时期江苏疫病传播的时空分布、影响因素有其显著特征，疫病防控政策和措施也有侧重点和应变轨迹。本文择取民国前中期（1912—1937）江苏地区为研究对象，重点研究这一时段江苏疫病传播概况与防控施策以及历史启示。

关键词：民国；江苏；疫病传播；疫病防控

一、民国江苏疫病传播概况

民国时期的疫病种类繁多，其中发生频次较多、传播范围较广、社会影响较大的主要有鼠疫、霍乱、天花、伤寒、麻疹、赤痢、疟疾、水痘、回归热、猩红热、白喉、痢疾等。在当时的全国范围内，以鼠疫和霍乱危害最烈。如1911年始于东三省的肺鼠疫导致了最少4万多人的死亡，震惊世界；1932年关中平原暴发霍乱，染疫“不及救者13万人”，骇人听闻。而江苏境内则以霍乱和天花发生频次多，影响范围广，造成人民生命财产的损失大。如1932年关中霍乱暴发，4月末，上海发现霍乱患者，5月23日，南京开始暴发霍乱疫情，卫生条件差且频繁遭受水旱等灾荒的苏北更是重灾区；而天花在民国时期的江苏则每年都有流行。相对霍乱和天花，鼠疫、赤痢、血吸虫病、麻风病、黑热病、肺结核等暴发频次较低，然而一旦暴发也让人民生命财产损失严重。

民国时期江苏疫病的发生与传播有其特殊的时空分布特征。时间分布上，1912—1932年，江苏地区疫病传播呈现长时段的扩张趋势。1932年夏天，因江淮特大洪灾影响，次生的霍乱疫病波及江苏全境，达到该阶段峰值。1933—1937年，疫病肆虐范围逐步缩小，但因1936、1937两年蝗虫肆虐，淮阴黑热病、金坛疟疾流行，日军在上海、南京、苏州等地的烧杀劫掠，使得次生的疫病灾害传播达到小峰值。疫病发生和传播扩散有其季节性特征，其中夏秋两季是疫病的多发季节，而冬春两季的疫病暴发频次较少。

江苏地区按地形分为淮北平原、江北平原、太湖平原、西南丘陵。空间分布上，按照疫病传播频次来看，太湖平原最高，江北平原和淮北平原其次，西南丘陵最少。太湖平原几乎年年都有疫病发生和传播，而江北和淮北平原疫病发生频次逐步增加，西南丘陵呈现凹形趋势。具体到县域，1927年之前，位于江南的上海县疫病发生频次最高，每年皆有；江宁、丹徒、吴县、常熟次之；疫病发生频次较低的是淮北和江北的灌云、邳县、靖江、海门、盐城、涟水等20县。1928—1937年，疫病高频区仍在江南，上海、江宁、无锡、武进等县且年年发生疫病；疫病低频区有萧县、砀山、丰县、沛县、溧水、六合等15县，其中江北占13个。

二、民国江苏疫病防控的政策措施、特点与成效

（一）疫病防控的政策措施

1.实行交通卡口检疫，切断疫病传播途径

民国时期的江苏疫病多与其气候和区位关系密切，如霍乱、痢疾和伤寒等传染病多藉由温暖潮湿的环境、受污染的水源及发达的水陆交通传播开来，在此背景下的交通卡口检疫便显得尤其重要了。事实上，在1916—1917年的晋绥鼠疫发生后，1918年民国北京政府内务部便公布了《检疫委员设置规则》《火车检疫规则》《清洁方法消毒方法》，用来规范交通要道及设施的防疫病传染和检疫工作。1930年南京国民政府为了规范港口检疫工作，连续颁布了《海港检疫各章则》《海港检疫标式旗帜及制服规则》《海港检疫消毒蒸熏及征费规则》，1932年又出台了《海港检疫管理处组织条例》。在这一系列法规规章的指导下，江苏地区交通要道检疫的组织分工、操作规范等便有依循。[1]

2.构筑疫病防控网络，配置各类防疫设施

民国时期江苏疫病防控网络搭建总体比较粗放，大体附着于“中央—省—市县”三级卫生系统，其防疫设施依赖于医院建设。其中，中央层面偏重于宏观规划指导，如北京政府中央防疫处曾对1925年上海和南京等地的霍乱防疫，及对1926年4—5月的江苏白喉病防治工作进行了指导。1928年12月，国民政府公布《全国卫生行政系统大纲》，规范指导了全国、省、市县的卫生行政系统建设。在这一大纲指导下，南京和上海设置了卫生局，其中上海卫生局与警察部门共同管理卫生事务，其下设的“卫生巡长”，行政隶属于公安局，受卫生局监督指挥，负责办理卫生违规案件、本区域人员出生与死亡调查、流行性传染病疫情调查和预防宣传。县级卫生机构则只有一些卫生实验区的尝试，如1931年卫生署在南京设立的晓庄乡村卫生实验所和汤山卫生实验区等。1934年4月，卫生署通过《县卫生行政法案》，规定县设卫生院，区设卫生所，农村设卫生分所，这才完备了县级卫生行政系统。同年还颁行了《县立卫生机关补助方法》，帮助经费不足的县区设置卫生机关。截至1937年，江苏省设置卫生院或县立医院的达25县，共有公立医院、医务所、施医所101所，私立医院、诊所370余所，中高等医药院校各4所。[2]

3.推广疫苗接种服务，加强计划免疫力度

生物制品是抵御疫病的强大武器，1919年北京政府成立中央防疫处，能够生产的生物制品有霍乱疫苗、伤寒疫苗、白喉抗毒素、抗脑膜炎血清、抗链球菌血清、牛痘疫苗等15种。1928年南京国民政府接管后，中央防疫处加速研发和生产疫苗、血清等生物制品及診断用品，并使得上海、南京等地的霍乱，清江浦的白喉，横行江浙皖的脑膜炎，因该处大量疫苗血清的供给而未进一步蔓延。[3]南京国民政府还通过接种牛痘，注射霍乱、伤寒、脑脊髓膜炎等疾病疫苗，加强了计划免疫工作力度。

4.开展防疫宣传教育，努力改善公共卫生

江南地区的霍乱、痢疾和伤寒等传染病发生频次长期超过江北地区，这与江南气候温暖湿润、水网密布，以及用水和粪便处理习惯密切相关；天花、白喉等传染病则流行于相对干燥寒冷的江北地区。这些传染病的流行特征和预防知识都需要以政府为主导开展宣传教育。为此，民国江苏地方政府通过报纸杂志，以白话文方式广泛宣传疫病防控方法、普及卫生常识，还藉由印发传单、卫生展览、登载广告、演讲游行等形式教育民众。不仅如此，垃圾整治、粪便处理、卫生消毒、水源管理等环境卫生管理机构主动介入，努力改善公共卫生，有力推动了防疫工作。

5.完善防疫法律法规，强化防疫机制建设

民国时期是防疫机制建设开始摸索走上正轨的时期，这一时期无论中央政府还是地方政府都尝试以法律法规规范疫病防控行为。1916年北京政府内务部卫生司核准颁行了中国第一部传染病防治法规——《传染病防治条例》，明确了传染病消毒、隔离、检疫、报告等方面规范操作的内容。1928年南京国民政府卫生部成立后公布《传染病预防条例实施细则》，明确了疫情报告途径、消毒等问题，特别规定了常见传染病的隔离日期。1929年2月，卫生部颁布了《防疫人员奖惩条例》。1930年卫生部又颁布了新的《传染病预防条例》，在原条例规定的9大传染病外增入了流行性脑脊髓膜炎。[4]由于水运发达、港埠密布、公共卫生习惯的差异性特征，江苏在执行中央法律法规外还研究制定了地方法律法规，如1928年出台的《传染病预防条例施行细则清洁消毒方法》、1929年出台的《污物扫除条例施行细则》、1930年出台的《饮食物制造场所卫生管理规则》等。[5]

（二）疫病防控的主要特点

1.防控施策重城市轻乡村

不难发现，民国江苏的疫病防控工作的重心多在经济相对发达、民众管理相对规范的城市。无论是防疫设施设备的配置、防疫知识的宣传教育、计划预防的推广、公共卫生工作的推进、防疫法规的颁行，其都是紧密围绕城市开展的。而医疗设备与医药资源紧缺、疫病控制能力差、公共卫生习惯较差的乡村却始终处于“放养”状态，多靠自救或听天由命。不仅疫病预防存在城乡差别，疫病发生时的救治也普遍存在重城市轻乡村现象。无论是防疫制剂、疫苗的有偿供给，还是公私医院的有偿诊疗，都非身无分文的乡村农民所能承担，在疫病来临时他们只能背井离乡或寄希望于娱神来禳灾。

2.疫病防控重控制轻预防

民国江苏省政府在行政资源不足、人力与资金长期紧缺的状态下，无法高度重视暂时与政权存亡关系较远的卫生防疫事业，也无暇无力铺设需要耗费大量人力物力财力的疫病防控医疗网络，仅仅通过“新生活运动”和运行成本较低的公共卫生知识开展宣传教育，并推进防疫工作。

3.防疫政策不连贯缺支撑

由于政争不断、战端屡兴，防疫政策措施的施行、体制机制的建立与完善，缺少必要的安定的社会环境。如北京政府时期的十余年间便经历了内阁的48次变化；1912—1937年涉及江苏的战争便有“二次革命”、江浙战争、国民革命军北伐、中原大战、淞沪会战等。恶劣的社会环境影响了卫生防疫系统的稳定，如南京国民政府时期的最高卫生行政机构历经司、部、署之变换，先后隶属于内政部、行政院，亦曾为政府直属，搞得人心不安，防疫政策更是朝制夕改；而军阀割据、各自为政也消解了防疫政策措施的有效性。

（三）疫病防控的具体成效

民国时期江苏疫病流行造成人口的大量伤亡、民众财产的巨大损失，使得社会生产生活秩序遭到巨大破坏，但不可否认，全省范围内的疫病防控工作也取得一些成绩。一方面推进了民国江苏公共卫生事业的发展，不仅卫生行政体系和服务体系得到构建和快速发展，更促进了卫生防疫体系向近代化的转型升级，推动了防疫行政体系的完善，疫病防控工作逐步标准化、常态化，改变了传统的卫生宣传方式方法，公共卫生管理质量也得到了提升。另一方面，促进了普通民众公共卫生意识的进一步觉醒，从无助的娱神禳灾到积极求医问药，从不忌病媒病源到接受宣传教育、主动清洁，从视疫苗、预防针为洪水猛兽到积极配合防疫，广大民众经历了“冲突—理解—学习”的历程，公共卫生意识日益觉醒和加强。此外，由于疫病“防”“治”并重甚至“防”重于“治”，在此期间，预防医学得到长足发展，疫苗、血清等生物制品的研制取得突破，疫病研究引入科学视角，疫苗接种也逐步推广开来。因时疫流行和战争等综合因素，医学教育得到较为有力的推进，特别是宁沪镇地区的医学院校的开办为全国卫生和医护单位输送了大批人才。

三、民国江苏疫病传播与防控的历史启示

（一）优化疫病监测体系建设

全世界范围内的疫病大多由病毒引起。民国时期每年肆虐江苏，造成重大人员伤亡和财产损失的霍乱与天花也概莫能外。虽说当时江苏疫病监测工作无第一手数据支撑，但可借鉴公共卫生学家陈志潜1932年对河北定县调查数据。在对该县2000余例的死亡报告的分析中他指出：37%的死亡病例完全可以预防，32%的死亡病例如果早期干预的话情况会更好。[6]相比之下，民国时期，江苏经济科技实力相较其他省份发达，但同样缺乏系统完备和科学的疫病监测、报告、诊疗机制，使得疫病初发时不知所起，疫病扩散时难寻影踪。这就启发后人要优化疫病报告和监测体系，重奖先报、细报、勤报的组织和个人，严惩瞒报、不报、漏报行为。

（二）健全疫病防控联动机制

疫病防控工作中，政府应发挥主导作用，全程引导疫病报告、公共卫生宣传、交通要道检疫、民众诊疗等工作，但主导作用不能代替全部作用，在政府之外，还应广泛动员社会团体组织和个人等相关利益方的积极性，全力构筑疫病联防联控机制。事实上，政府动员士绅和社会团体加入疫病防控是民国江苏疫病治理工作中的亮点。在当前形势下，鼓励引导企事业单位、社会组织和个人加入疫病科研、公共卫生知识普及、疫病监测与诊疗之中，也是历久弥新的问题。

（三）持续推进计划免疫工作

采用包括疫苗、血清等在内的生物制品防疫，在过去、现在、将来都是疫病防控工作中最有效、最直接、最经济的措施之一。以中央防疫处为主力的生物制品研制机构在民国江苏的疫病防控中曾经发挥了重要作用，但资金匮乏和生产研制成本高的问题使其在公益性和普惠性方面存在明显的短板。相较于民国江苏疫苗研制和生产量不足的问题，在当前乃至今后的疫病防控中更应重视疫苗价值科普、疫苗接种应用工作，加强对疫苗的研制、生产、运输、销售、保存直至接种整个产业链的监管，全力打压问题疫苗生存空间，以全链条的严密审查和信息即时公开、可溯源，让民众放心接种疫苗。

（四）加大医学教育科研力度

民国时期，以中央防疫处为主力的各级各类防疫机构研制了鼠疫活菌苗、斑疹伤寒疫苗等制品，并实现了对数十种疫苗、血清等生物制品的批量化生產。针对传染病防控，政府在医学专业教育方面也取得零的突破，各类护士专业学校、药学专科学校、医学院也相继设立并开始培养医护人才。但总体而言，无论防疫科学研究还是医学教育，体量规模和所取得的实效都显得过于单薄。这启示后人若要提升疫病防控质效，则必须大兴疫病科研和普及医学教育，特别注重对生物科技产业的扶持，鼓励引导生物科研机构、医药企业和医学工作者投入疫病防控科研工作中，特别注重在医学教育中加大疫病防控课程的比重，提升医学生和医务工作者应对疫病的综合素能。

参考文献

[1]康怀佳.民国时期苏沪地区的疫灾：分布、因子、应对与影响[D].武汉：华中师范大学，2019.

[2][4][6]邓铁涛主编.中国防疫史[M].南宁：广西科学技术出版社，2006.

[3]国民政府中央防疫处编印.中央防疫处12周年刊·导言[M].1931.

[5]张在同，咸日金编.民国医药卫生法规选编（1912—1948）[M].济南：山东大学出版社，1990.