浅析我国出入境管理法制现状

林鑫轩

摘要：出入境管理是世界各国普遍实行的一种法律制度，是主权国家或地区根据法律法规，对本国公民和外国人出境、入境活动及与之相关的事务行使管辖权的一种法律行为。近年来，我国出入境人口快速增长，给目前的出入境管理带来了较大的挑战。本文从我国出入境管理法律现状进行分析，结合相关问题提出建议，以期引起进一步关注和探讨。

关键词： 出入境管理;现状;建议

一、我国出入境管理法制现状

建国以来的出入境管理政策大致上可以分为三个阶段，第一阶段是国家对待出入境管理工作从严控制阶段，主要是建国后到改革开放前的阶段;第二阶段是出入境管理工作从严控制调整到逐步放宽阶段，主要是改革開放到1985年左右;第三阶段是依法管理阶段，即1985年至今，这个阶段中管辖权确立和组织构架不断调整和《中华人民共和国外国人入境出境管理法》《中华人民共和国公民出境入境管理法》《中华人民共和国出入境管理法》等法律的颁布与施行，我国出入境管理工作结束了原有无法可依的局面，进入了依法管理的新阶段。

《出入境管理法》第四条规定，“公安部、外交部按照各自职责负责有关出境入境事务的管理。”公安部和外交部是法律规定的行使我国出入境管理的主体。其他涉及出入境管理的有关的部门诸如教育、工商、劳动和社会保障部、国务院台办、国务院港澳办部门按照具体职责范围开展相关工作。

我国出入境管理具备自身的特点，一是管理对象包括中国公民和外国人，《出入境管理法》的规定，我国公安管理的对象既包括中国公民也包括外国人，对中国公民主要是出境身份、资格的确认，外国人的管理主要包括入境和居留管理。二是同一机关行使移民管理与一般警察行政管理职能，公安在出入境管理中不仅行使出入境检查、外国人入境、居留许可，外国人永久居留及国籍申请管理和公民出境证件的签发，还需要负责外国人在华社区管理、住宿管理、信息管理等日常管理并查处外国人违法犯罪等行为。三是单一系统管理与多部门分工协作。公安出入境管理是单一系统的垂直管理，但随着社会经济形势的变化，出入境事务与旅游、劳务、教育等混合交叉，因此包括教育等等多部门也依据职责进行相应管理。四是出入境管理兼具管理与服务双重目的。公安出入境管理既要为外国人来华和我国公民出境做好服务，也要维护好国家的主权和安全。

二、我国出入境管理法律现状的不足和完善建议

《出入境管理法》发布实施以来，在维护出入境管理秩序、保护中国公民和在华外国人的权益发挥了重要作用，为出入境管理工作进一步提供了法律保障。但同时也应该看到，单依靠《出入境管理法》等现有的法律法规，出入境管理法律体系还存在很多不足。

一是尚未形成统一的移民法律体系。我国涉及移民内容的法律法规多而杂，如刑法和民法中有涉及移民管理的条款，但在移民问题上前瞻性、先进性不足，缺乏顶层设计。随着社会经济快速发展，国际社会、政治、经济形势的复杂化，出入境管理法律法规的滞后性仍然明显，不利于移民事务与国际接轨、也不利于提高我国的出入境管理水平。因此，进一步与时俱进，完善移民法律体系的顶层设计，形成统一管理，有利于提升出入境管理水平。

二是配套的法规未及时完善。《出入境管理法》发布实施后，为更好地落实该办法，国务院陆续出台了外管条例和涉及台湾地区的规定。但是仍然有配套法规没有及时跟上修订或完善，例如在出入境边防检查方面，作为边检机关具体执法操作依据的《出境入境边防检查条例》于1995年颁布实施，却没有及时进行修改颁布。但随着《出入境管理法》的实施已经实践情况的巨大变化，条例在内容上与新法多有冲突，并且不符合实际，因此其虽然没有废止，但实际上已处于停用的状态。目前新的条例仍然在审议中，法规的缺失导致在出入境边防检查过程中各级边检机关对法条的理解不一致，执法标准不统一等问题。又如《出入境管理法》中，没有规定发生突发事件时边检机关应急措施或者临时措施的种类和实施程序，有没有与《戒严法》中涉及突发强制措施规定的衔接，导致边检机关采取紧急措施备受诟病。因此，建议加快《出境入境边防检查条例》的修改进度，使边检机关在工作实践中能够统一标准，明确处罚尺度，规范操作程序和处理权限，提高可操作性。并且在现有《外国人入境出境管理条例》基础上增补其他配套行政法规等，全面、有效落实《出入境管理法》。

三是管理机构设置庞杂，不利于有效开展管理。除了公安部、外交部是我国现行出入境管理事务的主管机关以外，港澳办、交通部、教育部、司法部、人力资源和社会保障部等多达十几个部门均根据其职权拥有一部分出入境管理权限，导致出入境管理互不隶属，没有统一的、集中的领导体系，也没有整体的协调机构。因此，建立统一的管理机构，有利于出入境管理运转通畅，提高工作的质量和效率。

四是对“三非”外国人管理还有待进一步完善。近年来我国“三非”外国人违法犯罪案件数量逐年递增，包括走私、抢劫、诈骗、盗窃、拐卖妇女、组织偷渡等，不仅损害了民生与治安，阻碍了经济发展和社会稳定，还有损我国国际形象。由于现有管理制度中还存在违法犯罪的打击力度、惩罚力度不够，部分具体内容上不够细化难以落地操作，同时由于公安等管理部门对其辖区的具体外国人数量、情况了解还不够，管理方法有限，容易导致外国人管理出现失控、漏管问题，因此，在 “三非”外国人管理方面还任重道远。有必要以《出入境管理法》为基础，改善治理措施，加强出入境管理部门对于外国人的管理，加大对于“三非”外国人的处罚力度，逐步跟随世界管理的先进步伐，彻底解决我国“三非”外国人管理问题。

参考文献：

[1] 张惠德：《出入境管理》，中国人民公安大学出版社，法律出版社2015年版。

[2] 信春鹰：《中共人民共和国出入境管理法解读》，中国法制出版社2012年版。

[3]贺振江：《反恐背景下我国出入境管理机制完善研究》，中国人民公安大学2017年硕士学位论文。