基层污染防治中公众参与困境及深化路径研究
——以义乌市劣V类水剿灭专项行动为例

郑加莉

（中共义乌市委党校，浙江义乌322000）

一、基层污染防治攻坚战背景下公众参与的兴起

（一）基层污染防治中政府有所失灵，促进了公众参与的兴起

政府是有限理性的，这一有限理性常常表现为政府的失效。“政府失效”从萨缪尔森定义来看，是当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，就会产生政府失效。政府失效源于政府拥有公共资源的掌握权和优先选择权，这种自利性会导致政府做出与其本身不符的行为，比如寻租等活动。随着利益多元化时代的到来，“互联网+”思维普及，治理模式逐渐从传统的单中心治理向多中心治理转变。在一些涉及公共环境的领域中，越来越强调政府、企业、社会组织和公民的合作共治。如治水工程建设过程中，会在项目审批、招标投标、资金管理、工程质量等方面往往存在廉政隐患，如果政府相关方面监管不慎，就会出现治水工作中寻租牟利、贪污受贿、失职渎职等违法违纪问题，政府失灵时有发生。

（二）基层污染防治中市场有所失灵，促进了公众参与的兴起

市场主体具有私利性，其与公共部门的最大不同是以赢利为目标。市场失灵，会产生负的外部效应。如果对此一直采取无视态度，就会使生态环境遭受破坏，进而带来生态资源的过度使用。进而对享受公共产品的个人福利造成巨大损失，当这种损失波及大多数公众的切身利益时，就会发生公众集体抗议和维权运动。剿灭劣V类水是一个长期的系统性工程，在治水过程中，一些企业以牟利为主，随意乱接水管、超标排污等，使治水成效不明显或已经解决的治水问题重新反弹，最后导致治水半途而废。

（三）基层污染防治中社会有所失灵，促进了公众参与的兴起

区别于政府失灵与市场失灵，社会失灵是由于个体社会正义感缺失和责任感缺乏而形成的，即个体的非理性带来集体的非理性。由于“搭便车”心理的存在，个体倾向于免费享受由他人用环保行动带来的成果，若每一个人都期待“搭便车”，结果没有个体会主动保护公共环境。这种个体自利性行为会造成集体性冷漠，即集体行动的困境。在劣V类水剿灭专项行动中，往往会在污水管理的“最后一米”出问题，农户对自家污水处理设施运行维护不到位，村民没有污水纳管收集意识，也有人破坏污水处理设施，导致运维机制得不到有效运行，治水效果不佳。村民以“搭便车”心理，免费享用他人用环保行动换来的成果，成为了自己做决策的“利益性权衡砝码”。

二、基层污染防治中公民参与现状——以义乌市劣V类水剿灭行动为例

义乌市劣V类水剿灭专项行动是为全面贯彻落实全省剿灭劣Ⅴ类水誓师大会，以剿灭劣V类水为重点的治水工作。义乌剿灭劣V 类水工作任务繁重、基础薄弱，面临生态来水少、外来人口多、低小散企业多等多重挑战。这样一项系统治水工程，单单依靠政府力量显然是不够的，要在全市范围内发动全民参与治水成为剿灭劣V类水行动的重要拳头。案例选用2013年6月到2017年12月的数据，对义乌市剿灭劣V类水中公众参与现状进行分析。

（一）公众参与的深度不够

义乌剿灭劣V 类水始终将全民治水理念贯穿工作始终，为民惠民，自2013 年至2017 年，共组织治水相关的社会活动130 多次，参与人数达100 万人次，基本形成全社会共同参与的良好局面。市民通过媒体曝光平台、96150热线等渠道，亲身参与治水，外国友人也积极参与巡河、监督等活动，有力助推了剿灭类V 类水的国际影响力。单从公众参与这项治水行动的范围和规模来看，义乌剿灭劣V类水的群众支持度较高，民心效应突显。通过深入调研得知，从公众参与的深度来看，还存在不足。

一是全民性参与不足。城乡居民长期以来形成的生活陋习，对乱扔垃圾、乱倒污水、用水浪费行为见怪不怪。特别是农村仍属治水“洼地”，不少村民认为治水是政府的事情，在征地、拆迁、污水管网铺设等方面支持配合不够，边治理边污染现象时有发生。二是公众参与常态化不足。在政府力量的号召下，公众通常以配合的态度参与治水行动，积极参与政府对治水行动的评估报告问卷调查，积极参加政府相关部门发起的治水全民行动日活动等。但政府举办的各种活动是为了营造更好的社会参与氛围，吸引更多民众参与公共事务的治理，实际情况却是，民众参与热潮往往持续不了多久，常态化的治水参与热情不高。三是公众参与的渠道和平台单一。社会组织、民间团体是公众发挥公共事务参与性作用的重要平台和支撑，但在实践过程中，公众还不善于通过主动加入一些环保性组织为参与治水贡献力量。第三方组织力量参与治水的功能作用发挥不是特别明显。

图1 公民参与的阶梯论模型

（二）公众环保参与表现为“冷漠”

谢尔·阿恩斯坦的公民参与阶梯论将公众参与发展水平或阶段的评价因素概括为公民参与过程中主导或发动公民参与的力量来源、公民对政务信息知晓与把握程度、主要参与手段、自治管理程度等。根据这些评价因素，公民参与度从低到高、从不成熟到成熟的发展经历了3 个阶段，第一阶段是政府操纵与教育性治疗，也称为非实质参与形式；第二阶段是给予信息、政策咨询和安抚，称为象征性参与形式；第三阶段是合作伙伴、授予决策权力和公民自主控制，称为完全型公民参与形式[1]。如图1所示。

目前，我国还处于谢尔·阿恩斯坦所说的第一阶段。即在政府指导下，将公众参与看作是一种手段和工具。在义乌市剿灭劣V类水攻坚战中，政府起了主导性作用，“政府在干，群众在看”，表现为“一头热”。在这场行动中，义乌市动员全市党员干部“干”字当头，一是市委市政府主要领导带头，把剿灭劣V类水当作锤炼能力的大平台、检验作风的大考场、比拼实绩的大擂台；二是全市党员干部齐上阵，建立“党员义务日”制度，将每月第一个星期六定为全市固定“党员义务日”，市委书记带头下河清淤，全市各领域基层党员积极参与政策宣传、环境整治等义务劳动。市委组织部选派140名督导员深入村（居）开展督导。41位市级班子成员、72位镇街班子成员以及796位村居（社区）负责人全部担任河长。这批党员干部成为推动水环境质量持续好转的中坚力量。各镇政府街道积极落实属地管理职责，签订责任书，绘制作战图。

社会力量却明显参与不足，一是社会力量参与治水平台、渠道较少，一些干部不善于发动群众参与治水，不少地方不善于为社会力量参与治水搭建平台，“政府干、群众看”的情况还为数不少；二是普通民众存在“治水工程属于公共服务供给，理应由政府主导”观念，政府对治水工程大包大揽，义乌市剿灭劣V 类水专项行动中，一些镇街为了赶进度，对于雨污分流后的运维管理实施“简单花钱买成效”，甚至连老百姓家里的雨水管改造都由政府包办，老百姓成为了看客。

（三）公众参与可持续性差

公民参与治水在很多情况下是被动参与，在政府大力宣传和高度重视下，公众对于参与治水还是靠一时热情，宣传力度减弱，这种参与热度立马降温，可持续性难以得到保障。在义乌市剿灭劣V类水攻坚作战行动中，村民参与积极性不高。在农村，公共基础设施的建设和运维管理一度被认为是政府、行业部门和村集体的行为，村民参与度就低，如村民对于治水这项公共事务的管理缺乏主动性，对不直接关联切自身利益的公共事务治理缺乏公共精神参与特质。

三、基层污染防治中公众参与失灵的内在困境

（一）公众环保意识的“依赖政府性”带来公众参与困境

我国有着长期的封建社会历史，中华人民共和国成立后又实行了计划经济，公众对政府产生了过度依赖的社会思想，公众参与社会治理严重不足，而参与不足又会使政府不得不强化自己的行政能力，公众参与环境保护呈现政府主导型公众参与。政府主导型公众参与是指在我国公众自发性参与水平较低的情况下，政府通过自己强大的行政能力的运作，扮演了公众参与的主要组织者与推动者的主要形式，公众参与更多地表现为极端参与、被动参与。在义乌市剿灭劣V类水治理行动中，政府起着主导性作用。首先，政府通过自身强大的行政能力，扮演了公众参与的主要组织者与推动者，比如，市政府增设媒体曝光平台、96150热线渠道，鼓励公众参与环境保护监督。其次，政府还牵头组织公众开展主题教育，组织倡议性签名等社会活动，共计130 多次。这些活动的组织者都是政府，在这些参与形态中，政府牢牢控制着主动权，公众参与表现出被动性与末端性的典型特征，公众作用的发挥及参与价值的实现基本取决于政府。长期以来，在政府失灵的作用领域，公众参与本是弥补政府失灵的重要方式，然而，由政府主导下的公众参与形式导致公众参与的核心价值陷入了一种逻辑上的悖论，这也就是政府主导型公众参与的“两难困境”。在这种情况下，非政府组织的兴起似乎成为了公共选择的必然结果。但我国的环保NGO（non-govern⁃ment organization）却又普遍存在着生存发展的困境，包括其社会认同危机、体制性障碍、慈善不足和自身的局限性等[2]。

（二）搭便车和囚徒困境导致公众参与内在乏力

曼瑟尔·奥尔森认为在任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同的利益做贡献，而只会选择搭便车[3]。剿灭劣V类水行为具有公共物品特性，在一定限度内，对它们的消费很像纯粹的公共物品。个人消费不会减少其他人同样的消费，但要是超出了这个限度，就可能减少所有消费者的效用，即产生环境负效用。追求自我利益最大化的公众便成为义乌市剿灭劣V类水行动带来效益的搭便车者。

囚徒困境说的是个人做出理性选择却往往导致集体的非理性。亚里士多德曾经说过，属于最大多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务[4]。在剿灭劣V 类水行动中，博弈的双方，即多数人都是从自身角度出发思考问题，对于公共利益关心甚少，认为剿灭劣V类水等环境治理行动是政府职责所在，公民参与只是理论宣传，有的人甚至认为即使自己参与也发挥不了作用，所以主观上不愿意参与到环境治理中来[5]。“事不关己，高高挂起”，囚徒困境思想所导致的对公共事务的冷漠性表现，必然会造成集体福利的损失，最终导致无法实现整体利益的最大化。

（三）对公共环境事务的冷漠性造成“事不关己，高高挂起”

每一个公民都是理性经济人，在做出个体决策时，往往只会从自身利益出发，忽视他人和社会利益，导致社会运行不畅，损害公众的共同环境利益。在义乌市剿灭劣V 类水行动中，“边治理边污染”现象时有发生，实际上这与长期以来居民形成的生活陋习有关，如平时乱扔垃圾、乱倒污水、用水浪费行为见怪不怪。特别是农村仍属治水“洼地”，不少村民认为治水是政府的事情，在征地、拆迁、污水管网铺设等方面支持配合不够；还有少部分企业对治水态度消极，有的企业出于自身实际利益考虑，对治理污染、压缩高污产能不主动不配合，有的甚至偷排，偷排、漏排问题仍不能完全控制。

“事不关己，高高挂起”，这一观念导致公众参与缺乏基本的动力，污染水源、随地吐痰、破坏水质等与现代城市生态文明要求不符的现象时常可见。面对法律规定的参与义务和权利及义乌市环保部门和五水共治办公室的频频呼吁，公众并没有以积极的行动加以回应。显然，公众并不是无动于衷，每一个公民都有环境保护的意识，但公众经常处于一种心理焦虑状态，他们对环保现状不满并在排斥中还夹带着参与环保行动的冲动，但公众缺少价值理念的理性支撑，其结果是公众个体的自发性参与程度很低，这也从另一个方面解释了在基层污染防治攻坚战行动中由政府主导的事实。

四、基层污染防治中公众参与的优化路径

（一）培育公共精神，实现协同共治，提升公众参与的可持续度

法国学者托克维尔通过对当时的美国社会观察发现，美国公众普遍都具有较强的公共精神，而且几乎每一个社会公众都渴望、积极参与到社会公共事务中，无论这些事务是否与自己有关。对于本村、本镇、本市、本州的任何公共事务，就像对待自己的事情一样关心、热情[6]。我国民众普遍缺乏主动参与社区公共事务的热心。一方面，基于传统单位制的瓦解，个体独立性增强，“陌生人”社会特征明显，甚至形成“民至老死不相往来”的陌生人际关系；另一方面，社区民众对社区情感认同度低，对公共事务的冷漠性表现在“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”。而社区作为治理体系的最小单元，起着联系民众的纽带作用，因而公共精神的培育必须从社区抓起。

一是社区要创新居民之间情感交流的活动载体。为消解生活在同一个社区内的居民之间的陌生感，增进大家的相互认同，形成“社区一家亲，邻里一家人”的好氛围。社区工作人员要通过创设各种类型的活动载体将具有共同兴趣爱好的居民聚合在一起。比如，“一周一花公益花艺课”“社区活力健步队”“老年人书法团体”等，通过这些公益性活动载体能够为居民之间的情感账户不断进行充值，进而为培育社区大家庭的公共精神创设良好的条件。有了这些活动载体和热心的居民，下一步，不管是基层污染防治攻坚行动，还是各类环保活动，依托社区的各类社会组织提升居民的参与度。

二是构建民众与社区之间的利益纽带。社区公共精神的培育一方面必须以增进居民之间的情感为基础，另一方面，利益纽带是联结民众与社区之间的重要推动力，也是唤醒民众公共精神的关键。换言之，当居民觉得自身与社区之间是一对利益共同体时，居民自然就会更乐意、更主动参与进社区事务中来。因此，如何找到居民与社区之间共同的利益结合点就成了需要思考的问题。思考如何将激励与惩罚结合，比如，垃圾分类达标竞赛，为优秀家庭颁发奖励，让民众深知自身利益是建立在社区共同利益之上的，并且二者是“唇亡齿寒”的关系。

（二）树立多元治水理念，扩大公众参与的广度

以共建共享为核心，切实做到群策群力、全民参与。要树立多元共治的治水理念，鼓励社会各界共同参与、共同监督、共同建设、共同分享，加快形成政府、企业、社团等各方力量优势互补、相得益彰的良好局面。

首先，各级党委和政府要切实负起治水的主要责任。各级党委要加强对治水工作的统一领导，各级政府要切实落实，加强治水规划、建设、管理和监督等工作。坚持有形之手和无形之手并用，既发挥好政府抓治水工作的有形之手的作用，又注重发挥市场在水资源配置中的决定性作用。其次，企业要承担治水的社会责任。企业对水资源和水环境的可持续发展负有不可推卸的责任，必须主动积极地承担应尽的义务，积极推进清洁生产、智能制造、节约集约，走绿色发展、循环发展、低碳发展之路。再次，构建剿灭劣V 类水志愿者队伍体系，把群众真正发动起来，动员广大干部群众参与、宣传、监督治水，积极引导群众投工投劳，参与治水的建设和管理，防止出现干部在水里干、群众在岸上看的现象。发挥工青妇等群团组织和学校、社区等基层单位的监督作用，切实发挥民间组织和志愿者的参与和监督作用。鼓励村企挂钩结对共建，依托高校和科研院所加强治水科技服务。

最后，新闻媒体要广泛宣传治水的有效举措、先进典型和美好蓝图，要敢于揭短亮丑，发挥新闻栏目在治水工作中的监督作用，增强全社会治水共识，营造全民治水的浓厚氛围。

（三）激活社区社会组织，创新活动载体，拓展公众参与的深度

第一，构筑公民参与的基础，必须以“社区参与”为主要形态。在一些发达国家，社区参与、社区自治已经发展得相当成熟，从环境保护、城市建设到参与政府决策、公民社区自治，都与公民社区参与有很大关联。我国公众参与环境管理同样需要依托一定的组织形态。从目前我国实际情况来看，这种组织形态就是社区，社区参与是一种最好表达公众想法的途径和机制[7]。社区集中了大量的社会组织，通过激活社区社会组织，使他们逐渐成为打赢污染防治攻坚战的主力军。

第二，发动民众参与到公共环境治理之中，社会组织是重要载体，可以通过创新活动形式拓展活动平台。给予市民锻炼成长的平台，在以“规则义乌，义行天下”为主题创建全国文明城市专项行动中，政府积极发动各类社会组织参与创建活动，如垃圾分类马拉松赛、“21天文明习惯养成记”打卡活动、“百场讲座进社区、千个楼道创文明、万户家庭建五好”“公民道德教育日”“市民行为规范月”“万名学生下社区进村落”等公民思想道德教育实践活动和“义乌市道德模范”“文明礼仪使者”“身边好人”“十佳文明市民”“文明礼仪示范窗口”“文明礼仪公益广告”等评选活动，这是良好的社会风尚形成的关键一步。

（四）推动政府权力让渡，构建自下而上的公众参与进程，促进公众有序参与

随着公众环境保护意识的逐渐觉醒，公众参与环境治理的主动性增加。但现实中，公众参与环境治理仍然面临“应然”与“实然”的矛盾，公众参与环境治理面临参与渠道狭窄、参与方式单一，环境参与的法律保护机制不健全等困境。只有通过积极推动政府权力让渡，构建自下而上的公众参与进程，才能有效推动公众由“被动参与”向“主动参与”转变。

一是政府要建立完善的公众参与环境治理制度体系，充分保障公众参与的知情权与监督权。公众参与环境治理的内涵包括公众对环境状况具有知情权，对于环境相关的决策具有参与权，对有瑕疵的环境项目和环境决策具有质疑和批评权，对重大的环境突发事件有救济请求权[8]。其一，环境信息的公开制度是公众从政府获取有关环境信息的重要保障制度，这是公众获得知情权的前提和基础。其二，公众参与与环境相关的决策的制度。要进一步拓展公众参与的内容、方式和渠道，如，公众通过选举人大代表参与环境立法是公众间接性环境参与权利实现的重要方式。同时，政府应当在环境立法过程中邀请公众参与听证会、论证会等征求公众意见，让公众的环境参与权得到切实地发挥。其三，公众参与的司法诉讼和问责制度。环境司法诉讼制度通过鼓励公众利用司法手段维护自己环境权益，对污染环境者或者企业施加法律压力，公众可以通过提起诉讼要求责任人停止侵害行为。而公众参与环境的问责制度是一项重要的法律制度，可以弥补政府失灵和市场负外部性的影响和不足。

二是建立和完善参与环境治理的奖励制度，切实激发和规范公众的参与行为。按照我国相关法律法规的规定，公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向生态环境保护主管部门或者其他负有生态环境保护监督管理职责的部门举报。对保护和改善生态环境有显著成绩的，应给予表彰和奖励[9]。为切实激发公众参与环境治理的热情，政府可以与社会组织、企业合作共同设立奖励公民参与环保监督的奖励机制，逐步构建起环境保护社会行动体系。同时，为了让公众参与环保监督有切切实实的获得感和安全感，政府应当对公众参与环保监督流程和程序进行严格规范，同时接受举报的机关应对当事人的信息严格保密，只有切实维护好监督者的权利，才能有效激发公众的参与行为。

总之，应当通过进一步完善公众参与环境治理的各项制度，建构一个完善的体制机制网络，促进社会监督的常态化和规范化。