基于BSC和云模型的水库移民后期扶持绩效评价

焦红波 张浩 牛茵茵

摘 要：现阶段水库移民后期扶持绩效评价存在定性语言和定量数据转换困难、评价结果难以等级判定的问题。为了改善这一现状，基于平衡计分卡（BSC）法，从经济、社会、管理和机构能力建设4个方面构建了评价体系，使用层次分析法确定指标权重，运用云模型理论构建了水库移民后期扶持绩效评估模型，并对河南省4个移民县Y1、Y2、Y3、Y4后期扶持绩效水平进行了评价。研究结果表明：①4个移民县后期扶持单项指标绩效水平有所不同，应重点关注评级较低的指标;②4个移民县后期扶持工作整体绩效水平较高，其中Y1、Y2和Y3县评价等级为良，Y4县评价等级为中，排序为Y1>Y2>Y3>Y4。评价结果与专家实地调研评价得出的结论基本一致，说明所构建的绩效评价体系是可行的，可提升水库移民后期扶持绩效评价结果的科学性。

关键词：平衡计分卡;云模型;水库移民;后期扶持;绩效评价

中图分类号：C916   文献标志码：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2020.04.027

Abstract： At the present stage， there is an issue in the later stage of reservoir resettlement performance evaluation， which is difficult to convert qualitative language and quantitative data and to judge the evaluation results. In order to improve this situation， based on the Balanced Score Card （BSC） method， an evaluation index system was established from four aspects： economic， social， management， and institutional building capabilities. The analytic hierarchy process method was used to determine indicator weights. The cloud model theory was used to build a performance evaluation model of later support for reservoir resettlement. Finally， this article evaluated the performance level of the later stage of reservoir resettlement in the 4 immigrant counties in Henan Province. The results show that： a） the performance levels of the individual support indicators in the 4 resettlement counties are different， and we should focus on indicators with lower ratings; b） 4 immigrant counties have a high level of overall performance in later support. Among them， counties of Y1， Y2 and Y3 are rated as good level， Y4 is rated as moderate level. The ranking of the performance level of the 4 immigrant counties is Y1>Y2>Y3>Y4.The evaluation results are basically consistent with the conclusions reached by experts field investigation. It shows that the performance evaluation system which constructed in this paper is feasible and can improve the scientific objectivity of the performance evaluation results of later support for reservoir resettlement.

Key words： BSC; cloud model; reservoir migration; late-stage support; performance evaluation

國家移民后期扶持政策自2006年7月1日施行至今，取得了明显的扶持效果[1]，表现在移民收入有了较大幅度的增长、加快了脱贫攻坚进程、移民安置区和库区的基础设施得到明显提升、移民生产生活条件显著改善[2]。现阶段针对水库移民后期扶持政策效果评价主要是通过监测评估、绩效评价大中型水库移民后期扶持政策实施情况等手段来进行。大中型水库移民后期扶持政策实施情况监测评估工作从2008年开始试点，经过10多a的发展，评估体系逐步完善，覆盖范围稳步扩大，监测评估成效逐步突显[3]。然而，目前水库移民后期扶持政策绩效评价缺少一套针对性强、操作简便、科学高效的指标体系，而且存在定性与定量评价指标难以转换和评价结果难以等级判定的问题。本文尝试运用BSC方法建立水库移民后期扶持政策绩效评价指标体系，同时运用云模型法解决指标转换和评价结果等级判定的问题，使水库移民后期扶持政策绩效的评价更全面、更标准、更科学，对于移民管理部门科学分析经验和教训，提高业务水平，优化后期扶持资金分配利用，实现后期扶持政策提升水库移民的生产生活目标具有重要意义[4]。

1 基于BSC和云模型的水库移民后期扶持政策绩效评价模型构建

1.1 水库移民后期扶持政策绩效评价指标体系的构建

1.1.1 平衡计分卡

平衡计分卡（BSC）[5]是一种用于绩效管理的体系方法，从财务、客户、内部运营、学习与成长4个角度，将部门的战略设想化做可衡量的指标值。通过BSC法建立的绩效管理体系，可以确保组织战略意图得到贯彻落实[6]。BSC法可综合考量短期目标与长期目标、财务衡量方法与非财务衡量方法、管理与经营、内部与外部、过程与结果等多个方面之间的平衡。因此，它能综合反映机构经营状况，推动绩效评价更加完善与平衡，以促进机构长期发展。

1.1.2 构建指标体系

《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》提出水库移民后期扶持的近期目标是解决水库移民的温饱以及移民安置区和库区基础设施薄弱等突出问题;远期目标是改善水库移民的生产生活条件，加强移民安置区及库区生态环境和基础设施建设，促进移民增收和当地经济社会发展，提高水库移民的生活水平[7]。要实现大中型水库移民后期扶持的总体目标，关键在于找到实现目标的重要因素，这就需要在广泛吸取专家、各级移民管理机构、移民代表、普通移民等各方意见的基础上，确定实现战略目标的关键要素[8]。移民后期扶持政策绩效评价的指标包括后期扶持的人口、资金、项目管理以及后期扶持成效等。后期扶持所涉及的内容十分广泛，指标体系构建时应适当取舍，不可能兼顾全部。这就要求在指标体系构建时，一方面要借鉴其他行业在绩效评价方面科学、有效的经验，结合后期扶持的实际情况，广泛吸取各方意见，建立后期扶持绩效评价指标体系;另一方面要认真分析各指标之间的差异与联系，弄清主次关系，建立以关键指标为集合的指标体系。根据BSC法的基本思想，从4个维度对大中型水库移民后期扶持绩效指标体系进行分解和设计，该指标体系包含4个一级指标、10个二级指标、24个三级指标。

财务维度：在水库移民后期扶持过程中，财务维度战略目标主要是提高水库移民经济效益。提高水库移民经济效益可以直观反映后期扶持政策的实施效果。因此，将財务维度一级指标定义为“经济绩效”。实现水库移民后期扶持战略目标，首先要关注经济条件的发展状况。因此，移民的收入水平、支出水平、财产变化水平能直接反映出水库移民的经济条件和生活水平，经济绩效是反映水库移民后期扶持效果的重要指标。评价经济绩效的指标为移民收入与支出、移民财产。

客户维度：水库移民后期扶持客户维度战略目标主要包括提高移民满意度和优质高效完成后期扶持项目，而后期扶持项目反映在移民身上即为社会效益。因此，将客户维度一级指标定义为“社会绩效”。水库移民后期扶持工作中项目扶持主要以公共设施建设为主，因此公共设施建设情况是后期扶持资金使用效果的重要体现形式，社会绩效是反映水库移民后期扶持效果的重要指标。评价社会绩效的指标为基础设施建设、文化教育、社会保障。

内部运营维度：水库移民后期扶持内部运营维度的阶段性战略目标主要是指后期扶持工作的开展运营，主要包括人口管理、资金管理、项目管理等工作的开展运营以及管理过程的规范程度、创新程度。因此，将内部运营维度一级指标定义为“管理绩效”。移民后期扶持工作管理效率直接影响扶持效果。规范高效的管理能加快目标实现的速度，反之如果管理效率低下、管理过程不规范，则不仅直接影响资金发挥效益，造成资金大量结存，而且可能会引发移民群众不满，降低政府公信力，也会给以后水库建设再移民造成困难。管理绩效是反映后期扶持工作过程的重要指标。评价管理绩效的指标为人口管理、项目管理、资金管理。

学习与成长维度：后期扶持学习与成长维度的阶段性战略目标包括提高移民管理机构工作效率和信息化水平、提升人员业务能力等方面。水库移民管理机构的能力直接影响后期扶持工作开展的效率与质量。因此，将创新与学习维度一级指标定义为“机构能力建设绩效”。县级移民管理机构是后期扶持工作开展的一线机构，其组织能力、政策制定能力、机构运行经费保障能力直接影响着后期扶持效果，因此机构能力建设对后期扶持战略目标的实现具有重要意义。机构能力建设绩效是反映后期扶持工作保障的重要指标。评价机构能力建设绩效的指标为组织保障、政策保障。

1.2 基于层次分析法的评价指标权重的确定

层次分析法（AHP）是一种方便实用的多准则分析方法，用量化的结构模型将复杂问题分解成多个有序递进的层次[9]。邀请专家小组根据经验和学识将同一层两两元素的重要性进行比较，并构建判断矩阵，通过计算矩阵特征值初步确定各层指标的权重，并通过一致性检验最终确定各分指标层指标权重[10]。

1.3 基于云模型理论的评价模型

1.3.1 云模型理论

云模型是处理定性和定量问题的不确定性模型，已在决策分析、数据挖掘、智能控制等多个领域得到成功运用[11-12]。云即x在论域U上的分布，记为C（x），任何一个x称为一个云滴（x，μ（x））[13]。云的数字特征记为C（Ex，En，He）。期望Ex表征论域空间的中心值。熵En是定性概念随机性和模糊性的综合考量，一方面反映论域空间中可被定性概念接受的云滴的取值范围，另一方面又反映云滴的离散程度[14]。超熵He度量熵的不确定性，反映论域空间中云滴的凝聚程度[15]。

1.3.2 评价指标云化

1.3.3 运用云模型进行评价

（1）确定等级标准。鉴于指标的复杂性，选取二级指标作为制定后期扶持政策绩效等级量化标准的因子。采用德尔菲法，并借鉴其他政策绩效评价的度量标准，将水库移民后期扶持政策绩效因子进行分级[18]，根据后期扶持政策的长期目标，将比值形式获取的指标区间定为[0，+∞），将打分形式获取的指标区间定为[0，100]，根据专家意见并结合其他相关度量标准进行分级。水库移民后期扶持政策绩效因子等级标准见表2。

（2）等级标准云化。由式（1）和表2可得出各评价指标的特征数字，见表3。

2 案例分析

采用BSC法和云模型对河南省大中型水库移民后期扶持政策绩效进行评价。

2.1 河南省水库移民后期扶持概况

河南省大中型水库移民人数较多，后期扶持工作开展了近12 a。本次绩效评价选取河南省4个移民人数在10 000人以上的移民县Y1、Y2、Y3、Y4进行抽样，共抽取75个村，其中：移民村55个（1 115户），非移民村20个（318户）。对4个移民县的移民管理机构进行实地调研，对调研所得数据进行统计汇总，得到本文所需样本数据。

2.2 绩效评价

2.2.1 指标体系及样本

采取专家评价、现场调查和问卷调查相结合的方式，并依据评分标准进行评分。邀请5位从事移民后期扶持政策绩效研究的专家对管理绩效和机构能力建设绩效的各指标进行打分[20]，对经济绩效和社会绩效的各指标采取现场调查和问卷调查的方式进行打分。水库移民后期扶持政策绩效评价基础样本值见表4，影响因子样本值见表5。

2.2.3 评价

（1）单因素评价。依据政策绩效评价因子样本数据及云模型特征数字，采用正向正态云发生器，运用MATLAB软件编程，绘制衡量政策绩效评价的10个因子相对应的云图，见图1。

结合水库移民后期扶持政策绩效评价因子样本值和各因子等级标准，利用式（2）计算出单项指标确定度，见表6。

根据云图和单项指标确定度可以分析出Y1县的收入与支出、文化教育、社会保障、项目管理、组织保障、政策保障6项指标评级为良，其余4项指标评级为优，因此应重点关注评级为良的指标。Y2县的文化教育、政策保障2项指标评级为中，其余8项指标评级为良，因此应重点关注评级为中的指标。Y3县的文化教育指标评级为中，其余9项指标评级为良，因此应重点关注评级为中的指标。Y4县的文化教育指标评级为低，收入与支出、财产、社会保障、项目管理、资金管理、政策保障6项指标评级为中，其他3项指标评级为良，因此应重点关注评级为中和低的指标。

（2）综合评价。结合水库移民后期扶持政策绩效单项指标确定度（见表6），按照式（3）计算4个移民县的综合确定度。水库移民后期扶持政策绩效评价结果见表7。

根据综合确定度，确定4个移民县的后期扶持政策绩效评价等级：Y1、Y2、Y3为良，Y4为中。由综合确定度的分布可知，4个移民县后期扶持工作整体优劣排序为Y1>Y2>Y3>Y4。该评价结果与专家实地调研评价得出的结论基本一致，说明本文采用的方法是可行的。

3 结 论

（1）采用BSC法和云模型方法解决了以往评价指标体系存在的定性指标占比较高、量化测评难以实行、客观性指标缺失、难以反映实际情况的问题。该评价模型利用云模型理论对定性语言和定量数值相互转换的特点和优势，一定程度上改善了人为因素造成的评价结果的主观性，使评价结果更加客观、科学、可信。

（2）河南省4个移民县水库移民后期扶持政策实施绩效水平排序为Y1>Y2>Y3>Y4，其中前3个县评价等级为良，Y4县评价等级为中，该评价结果与实地调研结果一致。

（3）河南省4个移民县在水库移民后期扶持政策实施中的侧重点有所不同，各县应重点关注评级较低的指标，从而提高后期扶持绩效水平。

（4）限于数据的可获得性，本研究所采用的数据为河南省4个移民县的后期扶持相关基础数据，而水库移民是全国性问题，现有研究的普适性存在进一步提升的空间。

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【责任编辑 张华兴】