城市化、工业化与地方政府土地财政
——来自福建省的经验证据

龚丽贞

(莆田学院 商学院,福建 莆田 351100)

伴随着近20年工业化和城市化的迅速推进,各地方政府的“土地财政”发展模式逐步显现,尤其东南沿海地区更为明显。以福建省为例,其土地出让收入从1999年的12.57亿元增长到2017年的1 995亿元,其与地方一般预算收入之比也从6%增长到71%.大规模的土地财政及其所产生的高房价等现象引发了各界的关注,也使其成为学术界研究的一个重要课题。

一、文献综述

在解释土地财政的形成方面,一些研究着重从经济分权和政治集权角度分析,或者认为分税制带来的地方政府财政压力导致了土地财政的形成[1-10],或者从地方政府官员的政绩考核角度,指出土地财政是地方政府官员为提高晋升概率而谋求借助土地开发推动GDP增长的主动之举[11-16]。另有一些研究着重从经济发展过程中工业化和城市化两大进程对土地财政影响的角度分析,或者从工业化推动土地财政的视角分析,认为工业化持续推进带来的土地需求激增是土地财政的源泉[17],或者从城市化与土地财政相互作用的视角分析,认为城市化发展带来的住房需求和基础设施投资需求促进了土地财政的发展[18-20],或者从二者联合影响的视角分析,认为工业化和城市化通过类似前述机制共同推动了土地财政的发展[21-22]。

总体而言,目前的研究中,从工业化和城市化推动的角度解释土地财政的文献还比较有限,仅有的个别文献在分析二者对土地财政的影响时,一是模型设定比较简单,没有同时考虑地方政府财政压力(财政分权)等其他重要影响因素,而只单纯分析工业化和城市化对土地财政的影响;二是主要基于全国或者东中西等大区域范围的研究,没有考虑到土地财政在不同省市的差异性特征[23]。本文的研究将对以上两方面进行改进,把地方政府财政压力、工业化、城市化、开放度等因素纳入一个统一的实证分析框架,并以福建省9个城市为例,综合考察东南沿海地区地方政府土地财政持续发展的内在因素。

二、福建省土地财政现状

作为东南沿海地区的重要省份,福建省的发达程度虽然不如广东、江苏、浙江等省,但其经济实力亦不可小觑,2018年福建省地区生产总值为35 804.04亿元,人均地区生产总值为91 197元,在全国31个省(市)中分别排第10名和第6名。福建省包含福州、厦门、泉州、莆田、宁德、南平、龙岩、漳州和三明9个城市(厦门市是计划单列市,属于副省级城市,其他8个城市都是地级市),其中厦门、福州两地的土地财政程度相对突出，福建省土地出让收入情况见表1。

表1 福建省土地出让收入情况

由表1可知,1999—2017年福建省土地出让收入呈波动式上升趋势,年均增长率高达32.5%.2002年土地“招拍挂”出让要求颁布后,大部分年度里土地出让收入持续上升,2007年达到第一个历史性高峰,当年度的土地出让收入甚至超过地方一般公共预算收入。此后,在2008年全球金融危机的冲击下,当年全省土地出让收入随着整体经济的降温而大幅回调,但是,随着大规模经济刺激计划的实施,房地产市场和土地市场重新高涨,即使有各种宏观调控的干预,2013年土地财政依赖度依然达到第二个历史性高峰。此后限购、限贷、限价等各种调控手段多管齐下,虽然在一定程度上抑制了部分投机需求,但是广阔的市场前景很快令房地产市场和土地市场再度进入快速上升通道。至2017年,福建省土地出让收入已达1 995.19亿元,与当年度的地方一般公共预算收入之比达到71.03%,如此强度的土地财政依赖性远超全国的平均水平(当年全国土地出让收入与地方预算收入之比为56.8%),福建省土地财政依赖度之高由此可见一斑。

三、理论假说、计量模型与数据

(一)理论假说

第一,许多研究认为,分税制改革(财政分权)造成地方政府存在较大的财政压力,特别是省以下地方政府财政压力更大,从而迫使地方政府积极寻求地方一般预算外收入,推动了土地财政的产生和不断加强。由此提出假说一:

地方政府土地财政源于分税制改革后的地方财政压力,地方财政压力越大,其土地财政依赖度越高。

第二,一方面,从人口城市化的角度看,随着农村人口大量涌入城市,与城市生活相配套的基础设施建设、城市公共服务需求不断提升,在地方一般预算收入较为有限的情况下,这在资金需求端上推动了土地财政的产生和发展;另一方面,从区域城市化的角度看,城市化发展过程中,城市区域的外延不断向乡村拓展,农村集体土地可以被地方政府低价征用,然后作为商住用地被高价出让,这从资金供给侧角度推动了土地财政的产生和发展。由此提出假说二:

城市化进程会显著推动地方政府土地财政发展。

第三,工业化推进过程中,地方政府竞相通过压低土地价格，甚至以倒补贴的方式招商引资,此时虽然工业土地出让收入并不高甚至为负,但当地经济发展水平的整体提升会带动土地价格上升,带动商住用地出让收入大幅上升,从而推动土地财政发展。由此提出假说三:

工业化进程会显著推动地方政府土地财政发展。

第四,福建省作为东南沿海省份,外向型经济是其经济发展的一个重要特征。开放度提升可以促进当地经济发展,从而壮大当地整体税基,提升地方政府财力,使得地方政府较少依赖土地财政收入。由此提出假说四:

开放度会降低地方政府土地财政依赖度。

(二)计量模型

由于地方政府从土地财政中获得的巨额收入通常会大规模投向基础设施建设等领域,而这些投资一旦开启,就不能中断,从而导致地方政府的土地财政通常也具有明显的路径依赖性。为此,在模型中引入被解释变量的一阶滞后项,以便于在一个动态的环境中考察土地财政的影响因素。本文模型设定如下:

yi,t=αyi,t-1+βXi,t+ui+εi,t.

其中,被解释变量yi,t表示第i个城市第t年土地财政收入水平。土地财政收入除土地出让收入外,还包含土地相关税费收入和土地抵押贷款收入等,但一则土地出让收入比重较大,二则其他土地相关收入的市级数据无法获得,因此这里以各地区的土地出让收入来度量当地的土地财政水平,也是同类研究中通用的做法。具体地,这里以土地出让成交价款来度量土地财政水平。

模型中Xi,t代表解释变量和控制变量,具体包含以下五个变量。一是财政分权(记为fd)。假说一认为地方政府的财政压力越大,其土地财政依赖度越高,因此,这里引入财政分权变量以验证假说一。已有文献对财政分权有多种不同的度量方法[24],这里采用地方人均一般预算收入/(地方人均一般预算收入+中央人均一般预算收入)计算,着重从收入和人均视角衡量地方政府财政分权。二是城市化率(记为city),这里采用户籍城镇人口度量城市化率,即城市化率=非农人口数/总人口数。三是工业化水平(记为indu),已有相关研究显示,工业化进程可以用人均GDP、劳动力结构、产业结构、工业结构等来度量。现代经济发展进程中,工业化水平不是以轻工业和重工业为唯一的衡量标准,第三产业特别是高端服务业的发展也相当重要,因此,为考察工业化对土地财政的影响,这里以二、三产业增加值在地区生产总值中所占比重来衡量各地区的工业化水平。四是开放度(记为open),采用当年进出口总额/地区生产总值来衡量。五是控制变量人均GDP(记为pgdp)。由于不同的经济发展水平可能带来土地价格的高低不同,从而导致土地出让收入的差异,因此,这里引入该变量以控制地方经济发展程度对其土地财政的影响程度。为消除不同变量间可能存在的异方差性,对所有变量进行取对数处理。

(三)数据

本文选取1999—2017年福建省9个城市(如前所述)的数据作为研究样本。各变量原始数据来自各年度的《福建统计年鉴》《中国统计年鉴》和《中国国土资源年鉴》。

四、实证分析

(一)估计方法

与标准的外生解释变量模型相比,本文模型存在两个问题:第一,模型中存在不随时间变化的个体效应项,若以传统的OLS方法进行估计,将可能得到有偏差和不一致的估计[25];第二,模型中存在被解释变量的滞后项,若不对此内生性变量加以控制,也会得到不一致的估计结果。为此,这里采用系统GMM方法进行估计以解决上述问题,福建省9市动态面板GMM估计结果见表2。

表2 福建省9市动态面板GMM估计结果

(二)估计结果

表2报告了福建省9城市土地财政影响因素实证分析的初步结果。表2中的第(1)列只考虑经济发展水平和财政分权对土地财政的影响,第(2)至(4)列是在此基础上分别引入城市化、工业化和开放度三个因素,第(5)列是把以上所有因素同时纳入模型的结果。

首先,所有回归中滞后被解释变量的回归系数显著为正,显示土地财政收入存在路径依赖,即地方政府上一年的土地财政收入越多,其下一年的土地财政收入规模越大。事实上,由于地方政府一般预算内支出主要安排在农林水务、教育、社保就业、医疗卫生等公共服务方面,而土地财政收入的重要组成部分——土地出让收入,是地方政府性基金收入的重要来源,通常较大部分安排用于城市基础设施建设等投资性支出(1)以2018年福建省省级政府性基金预算支出为例，其预算支出总额为370 917万元，其中水利工程建设相关支出为85 250万元(占总预算约23%)，港口及民航建设支出为63 275万元(占总预算约17%)，即这些基建投资性支出占政府性基金预算近四成。,这种资本性支出本身具有连续性特征,从而导致土地财政收入也具有连续性。

其次,在所有回归中人均GDP变量的回归系数均显著为正,说明福建省的经济发展水平还处在一个相对有限的区间内,在这个区间内,土地财政程度会随着经济发展水平的提升而增加。事实上,当前福建省仍处于经济发展的上升阶段,即使在目前整体宏观环境较为严峻的情况下,福建省近5年(2014—2018年)平均增速仍达8.74%,不过,这个发展水平还远落后于上海、江苏、浙江等其他东南沿海发达省市,存在较大的上升空间,这里的土地也还没变成严重稀缺的资源,此时的经济发展能带来大量的土地出让收入、土地相关税收收入的增长,从而推动土地财政。

第三,所有回归当中财政分权(2)准确地说，这里的分权衡量的是收入角度的分权。变量的回归系数均不显著,说明财政分权对地方政府土地财政不存在显著影响,即假说一不成立。事实上,1994年的分税制改革虽然在一定程度上造成地方政府财力自主性降低,地方财政本级收入远低于地方财政本级支出,但是,中央对地方的转移支付可以在很大程度上弥补这种收支差额。此外,很多自身财力相对雄厚的地方政府,它们的土地财政程度远超一些财力相对匮乏的地区,比如福建省的厦门、福州等城市,其财力远胜三明、南平、宁德等城市,若土地财政是源于财政分权带来的财政压力,这些财力雄厚的城市土地财政程度应该较低才是,而事实上却是这些地区的土地财政程度最高。

第四,在第(2)和第(5)列中,城市化变量的系数均显著为正,说明无论是否考虑其他影响因素,城市化程度的提高都会推动地方政府的土地财政依赖度上升,即假说二成立。如前所述,城市化进程伴随的人口进城和城区拓展带来的资金需求、土地供给等共同推动了土地财政的产生和加强。2000—2017年,福建省户籍人口城市化率(非农业人口比例)由20.61%上升到47.78%,常住人口城市化率由42%上升到64.79%,城市建成区面积由330平方公里扩张到1 517平方公里,17年间城镇常住人口增加1 002万,建成区面积扩张近3.6倍,大规模的城镇新增人口和新城区扩张直接推动了土地财政的增长。

第五,在第(3)和第(5)列中,工业化变量的系数均显著为正,说明工业化进程对地方政府的土地财政具有显著推动作用,即假说三成立。同时,回归系数大小表明工业化对土地财政的推动作用远超过城市化的推动作用。福建省目前仍处于工业化进程的持续推进阶段,资本和劳动依然是经济生产中的重要要素投入,以地招商的经济发展模式仍在持续,这一点可以从三个产业的分布结构看出。1999年福建省三个产业比例为:18.4∶42.0∶39.6,2017年该比例变为6.9∶47.7∶45.4,期间第二产业和第三产业比重均有大幅上升,第二产业占据首要位置,显示福建省仍处于“二、三、一”的工业发展为主导的产业结构发展阶段,尚未形成“三、二、一”的高级产业结构,由此可知福建省的工业化进程还处于持续推进阶段,以地招商模式仍有发展市场。同时,考察2017年福建省国有建设用地供应可以发现,当中工矿仓储用地占比19.19%,商服和住宅用地合计占比12.86%,公共管理、公共服务用地占比20.5%,用于交通运输、水利设施的占比46.6%,显见除公共服务和基建用地外,工业用地超过商住用地,进一步佐证了上述分析的以地招商这种工业化推进方式。低价出让工业用地的同时,超高价出让商住用地,土地财政亦由此而来。以厦门市为例,2017年厦门市的工业、商业和住宅用地均价分别是每平方米928元、29 035元和30 854元,商业和住宅用地均价分别是工业用地均价的31倍和33倍,高昂的商住用地出让收入构成了地方政府土地财政收入的主体。

最后,在第(4)和第(5)列中,开放度变量的系数均不显著,说明无论是否考虑其他影响因素,地区开放度对地方政府土地财政并没有产生显著影响,即假说四不成立。数据显示,福建省的外贸依存度较高:1999—2017年,福建省进出口总额/地区生产总值的平均比值为50.88%,厦门市更是达到180%的高度。若根据外向型经济带动区域发展——增加地区税收——降低土地财政依赖度的逻辑分析,假说四应成立。但是,福建省进出口数据同时显示,一方面,进口和出口总额中均有较大比重来自加工贸易,这种加工贸易企业往往是“高进低出”,增加值较低,带来的税收收入不高,对当地税收贡献有限。另一方面,进口总额和出口总额中均有大量份额来自外商投资企业,外商投资企业易通过高进低出、特许权使用费等手段转移利润,从而规避国内税收。因此,加工贸易和外商投资的典型开放特征使得该开放型经济实际上并没有给地方政府带来大量税收收入,从而导致假说四不成立。

(三)稳健性分析

为验证上述实证结果的稳健性,分别从改变变量测度方法和改变样本两方面进行检验。第一,在其他变量不变的情况下从支出角度度量财政分权,其具体度量方式为:地方人均一般预算支出/(地方人均一般预算支出+中央人均一般预算支出),记为fd2,其回归结果如表3所示。第二,对福建省内沿海地区，以及土地财政依赖度相对较高的福州、厦门、莆田、泉州、漳州、宁德6市组成的样本进行回归分析,其回归结果如表4所示。

表3 稳健性回归一(改变变量)

表4 稳健性回归二(改变样本)

表3和表4的结果表明,财政分权变量的回归系数仍旧不显著,城市化和工业化依然对土地财政存在显著的正向影响,开放度变量则依旧不存在显著影响效应。这说明,选择不同的方法进行实证分析,尽管回归系数的大小有些微改变,但是主要结论并没有改变,即上述的实证结果具有较好的稳健性。

五、结论和建议

本文采用1999—2017年福建省9个城市发展数据,把地方政府财政压力、工业化、城市化和开放度同时纳入分析框架,运用GMM估计方法进行实证分析,考察东南沿海省份土地财政居高不下的主要影响因素。研究发现,第一,财政压力不是地方政府土地财政大行其道的真正原因。第二,城市化进程对土地财政具有显著推动作用,资金需求侧的人口城市化和资金供给侧的区域城市化二者联合推动了土地财政的发展。第三,工业化进程对地方政府的土地财政具有显著推动作用,工业化进程中的低价出让大量工业用地和高价出让有限商住用地共同助推了土地财政的发展。第四,兼具加工贸易和外商投资特征的典型外向经济使得开放度对土地财政的影响并不显著。

针对福建省土地财政的影响因素,为确保地方经济社会的可持续发展，保证地方政府支出的连续性,建议从以下四方面进行综合改革,推动地方政府土地财政的积极转型。第一,继续深化财政体制改革。明确省以下市、县、乡各级地方政府的财权和事权,调整省级政府和市、县政府的收入分成,把土地出让收入、土地增值税和契税收入等土地相关收入更多地集中到省级政府,而把其他税收留到市、县政府,在倒逼地方进行经济结构调整、产业转型升级的同时,促进地方政府走出土地财政。第二,改变旧的城镇化发展方式,走新型城镇化道路。从大拆大建、外延扩张式的旧式城镇化向提升基本公共服务均等化的新型城镇化转型。第三,改变旧的工业化发展方式,走新型工业化道路。将经济发展的动能从价值链低端的、依靠大量资源和要素投入的传统工业转型升级为价值链高端的、主要依靠人力资本和技术研发投入的高新技术产业。第四,改变外商投资+加工贸易为主的外向型经济发展模式。推行保税研发政策，给予进口研发原材料税收减免等优惠,创造有利于企业增加研发投资的市场环境，打造顶尖销售服务中心,为区域内企业提供优质的营销服务。