新时代中国治理的党政融合结构分析

摘要 当前的党政结构是马克思主义辩证统一的政治行政相融合模式，该模式关键强调职责设置的科學性、公共行政的公共性、党政行为的法治化和实际运行的有效性。新时代党政结构的主要特征包括：职责设置科学性导向下党政统筹融合结构，公共行政公共性导向下双向诉求回应机制，党政行为法治化导向下行动性与制度性辩证统一，实际运行有效性导向下地方创新的原则性与灵活性相结合。新时代党政关系的优化路径包括：以科学性为原则，优化党政结构职责设置;以公共性为宗旨，回应社会多样化诉求;以法治化为手段，凸显党的领导法治化;以有效性为目标，强调地方实践的多样性和自主性。

关键词 中国治理 党政融合 主要特征 调试路径

基金项目：2020年度校（院）一般课题《大国治理的制度变迁：以组织结构与功能机制为分析视角》编号（2020XJKT33）。

作者简介：梁华，中共陕西省委党校（陕西行政学院）讲师，研究方向：马克思主义中国化（国家治理）研究。

中图分类号：D262 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.129

理顺执政党和国家公权力的关系，是开启现代化建设的前提和基础。改革和完善适应超大规模国家现代化建设的组织结构以及运行机制是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。

一、问题提出

新中国成立后，借鉴苏联模式，设立了平行的全国党和政府管理机构。改革开放以后至党的十八大以前，党中央部门分别于1982、1988、1993、1999年进行了4次政治体制改革，国务院机构分别于1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013年进行了7次行政体制改革。通过党政机构改革，在法治政府、服务型政府建设等方面成效显著，逐步实现了“从计划经济条件下的机构职能体系向社会主义市场经济条件下的机构职能体系的重大转变”。党的十九届三中全会开启了新一轮党和国家机构改革，为推进国家治理现代化扫清体制机制障碍。当前，我国国家治理体系，在治权构成方面呈现为执政党通过政治领导，在组织和意识形态层面深刻塑造并融入中国特色的政府体系而形成的集中统一的党政结构，这种具有弹性的党政统筹组织结构将行动主义与制度主义、战略性和常规性、绩效合法性与程序正当性相统一，在确保国家治理的根本方向和总体战略的同时，也具备制度张力所激发的持续发展活力。

笔者认为，我国优质的治理绩效是中国共产党集中统一领导的党政治理结构有效运行的结果。当前的党政结构是马克思主义辩证统一的政治行政相融合模式，该模式强调职责设置的科学性、公共行政的公共性、党政行为的法治化和实际运行的有效性。

二、新时代党政融合结构的主要特征

（一）职责设置科学性导向下党政统筹融合结构

在新时代、新思想、新任务、新矛盾的背景下，要求改革需要具备系统性、科学性、实效性。机构改革的顶层设计要更加科学严谨，目标更加明确，路径更加清晰，通过构建科学的党政职责体系保障现代化建设高效、稳健运行，并形成协调顺畅的横向关系、纵向关系和条块关系等在内的综合性系统。也就是说，党政职责体系的构建和运行过程，需要考虑不同领域、不同部门、不同职责的协调配合。“坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”，合理界定党政职责关系。对于职能交叉重叠等问题，通过党政合设、合署等方式实现优化协同。比如，“党政合一型”，“党政合署型”，“机构并入型”，“归口领导型”，通过不断创新实践推进党政结构更加协同融合、科学有效。

（二）公共行政公共性导向下双向诉求回应机制

中国政府组织机构改革进程基本与市场化进程吻合，并在不同阶段先后呈现出适应市场（高效政府）、稳定社会（服务型政府）与人民满意（人民满意的服务型政府）的基本逻辑和价值取向。政党使命、基本矛盾、中心工作成为中国改革的三个关键概念，并建构了具有明显中国特质的行政体制改革逻辑链条。中国共产党作为“为人民谋幸福，为民族谋复兴”的“马克思主义使命型政党”，通过不断地自我革命，时刻保持着先进性和纯洁性，引领全体人民共同奋斗。而中国共产党也是没有私利，“以人民为中心”的政党，通过针对性、个性化等方法不断创新公共服务供给模式，关注和回应公民、市场主体和社会组织等各方面的多样化的诉求，以更为柔性化和个性化的公共治理方式来建立人民满意政府，通过建立健全更加协调顺畅的党政组织体系，不断满足人民群众对高质量发展的需求。

（三）党政行为法治化导向下行动性与制度性辩证统一

中国共产党集中统一领导的党政结构，是“行动式治理与科层式治理相结合”的辩证统一的组织结构。

一方面，该治理模式具有较高的制度弹性、灵活性和有效性。中国共产党以党委、党组、党员为纽带，将党的意志要求和影响力传输到政府、社会、市场各领域，形成了一套“横向到边，纵向到底”的组织网络，发挥着引领、带头和示范作用。

另一方面，该模式又具有基础性、规范性和制度性。我国政府体系的常态化运行是在继承本国传统的基础上，借鉴现代科层制而逐步形成的中国特色的科层制。科层制依照制度、层级规范运行，但也不可避免的具有科层制的僵化、缓慢、低效等天然缺陷。党政协同融合结构有效弥补了这种缺陷，将“行动性治理的灵活性”与“科层式治理的常规性”相结合，体现了中国特色党政结构的治理优势。

（四）实际运行有效性导向下地方创新的原则性与灵活性相结合

在中央集中统一领导下，赋予地方更多自主权，是发挥中央和地方两个积极性的关键。地方机构改革意图通过立足实际的机构设置来发挥地方优势或回应地方特殊问题。地方创新改革首先要“确保党中央集中统一领导，省、市、县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应”。在规定动作之外，谋划好自选动作，突出地方特色，自主创新求实效，而不是简单的与上级一一对应。改革明确提出，既允许“一对多”，也允许“多对一”，这些规定极大的调动了地方的积极性。所以，地方创新既要体现原则性又要体现灵活性，力求创新的实效性。

三、新时代党政融合结构的调试路径

（一）以科学性为原则，优化党政结构职责设置

党政机构设置要确保上下贯通、权责一致，体现系统性和科学性。针对传统党政“职能交叉重叠、政出多门”等问题以及中央与地方机构设置“上下对口，左右对齐”“职责同构”式的职责配置模式，构建具有“序列”与“次序”内涵的“职责序构”模式，按照核心型、差异型、过渡型的口径，对纷繁复杂的政府职责进行“分堆”整合，通过纵贯型、层次型的配置手段，让各个层次上的政府职责逐步“归位”，使之既能够做到切实维护中央权威，又可以保证各级地方政府在权责统一的基础上积极、主动和有限度地履职。不仅要完成机构改革“物理整合”，更是要实现“化学变化”，使得机构运行更加协调顺畅，政府履职服务能力显著提升。

（二）以公共性为宗旨，回应社会多样化诉求

随着经济社会的发展，公众对基本民生服务需求显著增长，对生态环境、政治参与、社会地位、精神文化等方面都有较高的追求。与此同时，我国依然处于社会主义初级阶段，经济社会发展不均衡不充分问题依然突出，我國民生领域还有不少短板，城乡、区域、行业发展和收入分配差距依然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题，制约着国家的高质量发展。

未来，更需要在发展中保障和改善民生，把推进经济发展与改善民生有机统一起来，通过不断完善党政结构，打造运转协同高效现代化服务型政府，让人民群众有更多的获得感和更强的幸福感。

（三）以法治化为手段，凸显党的领导法治化

在中国共产党的集中统一领导下，统筹协同的党政结构及其高效运行机制是支撑和保障建构中国特色国家治理现代化的重要载体。执政党运用“整顿治理和政治教育”等“运动型机制”来实现对科层制负功能的纠偏，取得了优质的治理绩效。但是，由于明显打破常规也可能引发科层制的失灵。如何发挥以党领政、党政统筹的治理优势，就需要强化治理的规范性，尤其是行动性治理的制度化。以依规治党和依法行政为统领，不断优化党政关系。在以党领政、党政统筹导向下，将治理行为纳入制度化和法制化轨道。实际上，随着党政统筹协同、良性互动的组织结构及其功能机制在法制轨道的运行和完善，其制度优势正逐步显现。

（四）以有效性为目标，强调地方实践的多样性和自主性

传统的地方机构设置和运行中不同程度的存在“上下一般粗”“权责不对等”和“法治化程度低”等问题，在实际运行层面不利于政策的有效落地。所以，新一轮的党和国家机构改革，在确保中央集中统一领导前提下，突出地方实践的多样性和自主性，因地制宜设置机构和配置职能。地方政府要进一步加大党政机构合并设立或合署办公力度，推进重点领域大部制改革，构建精简高效的基层政权组织结构，不断理顺垂直管理体系和规范地方分级管理体制。只有准确理解和科学把握新时代党政融合结构和中央与地方的机构设置和职能配置，才能不断推进国家治理体系和治理能力现代化。