我国房地产市场政策主体网络和主题演进路径

文/苏志

一、研究目标与研究现状

2003 年国务院将房地产业作为国民经济的支柱产业，随后出台一系列政策对房地产市场进行规范与调控，逐步建立起以商品房为主的交易市场。然而，我国房地产市场也显现出诸多问题，例如高房价和房地产市场利益分配不公等。中央不断调整房地产政策，旨在解决房地产市场存在的问题。在某种程度上，房地产政策的演化历程反映了房地产市场在特定时期的主要矛盾和政府治理的着力点。因此，审视我国房地产政策的发展变化、分析政策制定主体与政策内容的演化过程、探究政策变迁的特征与趋势，对于调整和改进房地产市场监管体系、建立房地产市场调控长效机制具有十分重大的现实意义。

我国房地产市场日新月异，与之相关的政策也日益复杂。政策网络采用社会网络分析的视角和工具研究行政过程中的网络关系，为解读政策内涵提供了新的理论基础和视角。[1]根据政策网络理论，政策主体结构关系的变化体现了房地产市场利益相关团体合作和博弈机制的演化。在政策网络分析框架下，中央政府虽然制定房地产市场宏观调控政策，但各种其他主体会形成联盟阻碍政策执行。[2]在现有房地产市场体制下，中央政府无法彻底解决此类问题，导致政策效果有限。[3]中国住房问题产生的深层原因是政策网络参与主体的有限性与网络的封闭性。我国房地产市场调控政策网络是一个边界封闭的从属依赖型网络，政策利益团体之间缺乏信息交流，中央政府居于网络中心且权力高度集中，倾向于使用规制性政策治理房地产市场。[4]目前，房地产政策网络研究多为概念性论述，以中央政府各部门联合颁布的住房政策为研究样本，具体描述了住房政策主体合作网络演化特征。[5]

政策主题演变反映了政策核心议题的变化。[6]公共政策理论中的间断平衡模型可以很好地解释我国房地产政策的演变。[7]为了促进房地产市场的平稳发展以及适应各个阶段的具体社会经济形势,中央的房地产政策主题处于不断调整和演变的过程之中。[8]改革开放四十年以来，中国房地产业经历了五个发展阶段,中央政府根据房地产业发展情况不断调整政策目标和内容。[9]1998 年后，房地产行业本身的问题以及相关主体之间的博弈，致使中央政府不断出台房地产调控政策，相关利益集团的博弈推动了政策演变。[10]2003-2007 年间的房地产调控政策变化主要是调控对象转变。[11]可见，在我国房地产政策网络中，政府相关部门的合作模式和政府工作重点的变化是政策演变的关键。

我国房地产政策内容研究多为列举政策内容的描述性分析，随着计算机技术的发展，政策文献计量研究方法被广泛应用于各个领域[12]，其中也包括房地产政策文本研究。例如：通过对住房保障文本的内容进行频数统计，分析住房保障政策主体、形式、主题的演变；[13]基于中央政府颁布的政策文本，从政策逻辑起点、监督执行逻辑、外部回应逻辑三方面探讨中央政府的决策逻辑；[14]从调控目标、手段、对象、环节四个维度分析中央的房地产调控政策文件，揭示政策的变迁特征和演变机理；[15]根据房地产政策的高频词和关键词网络构建PMC 指数模型对政策进行量化评价[16]。

房地产市场不仅是宏观经济的稳定器，也与民意密切相关，由于房地产政策往往会具有高度的社会关注度，政策内涵具有高度复杂性，对于房地产政策的解读，需要恰当的方法和多元视角[7]。以往的研究表明，政策文本计量分析可以发现政策内涵的演变路径。然而，由于没有方便快捷的专门用于政策计量分析的工具，已有的房地产政策文本挖掘深度有限。因此，本文建立房地产政策文本数据库，采用自行开发的政策文献计量平台对其进行分析，较为客观和全面地总结和探讨近年来我国房地产政策的演化特征。

二、研究数据与方法

在政策网络理论框架下，我国房地产市场治理的关键在于中央政府相关部门的政策协同机制以及政府关注重点的转变。本文主要研究中央政府各部委颁布的与住房保障、住房公积金、房地产市场监管有关的房地产政策，数据来源于中指指数数据库（CREIS）中的政策法规库以及住房和城乡建设部网站。本研究采用自行开发的房地产政策文本可视化分析平台（http://hpolicy.vurls.cn/）绘制房地产市场政策主体网络，计算不同时期政策主体网络的密度、聚类系数、基尼系数。这些网络特征指标体现了政策制定参与部门之间的合作方式和程度。本文还通过平台提取政策文件关键词和共现关键词组用于提炼政策主题。

（一）政策主体网络密度

政策主体网络密度为网络中各个主体同其他主体的实际连接数与网络最大连接数上限的比值。一般而言，政策主体网络密度高，说明网络中主体关系紧密，结构趋于集权化，或者是主体之间合作程度高。

（二）政策主体网络聚类系数

政策主体网络聚类系数表示网络中利益或协作集团的强度。某个主体的聚类系数为这个主体与其他主体的实际连接数除以这个主体的可能连接总数。某个主体的聚类值较大，表明以此主体为中心形成了一个较大的利益或协作集团，集团内部联系比较紧密。整个网络的聚类系数是所有主体的聚类系数的平均值，用于衡量政策网络中集团化的程度。如果整个网络的聚类系数较小，则表明政策网络内部集团之间的联系不十分紧密。

（三）政策主体网络基尼系数

网络的异质性可以用基尼系数进行衡量。政策主体网络基尼系数是将网络中的所有主体按连接数由小到大排列，然后将所有主体分为主体数量相等的组，计算组中主体累计度数占所有主体连接数的比重，并用累计主体数百分比和累计总连接数百分比计算基尼系数。基尼系数越大，表明政策主体网络异质性越强。异质性越强的政策网络中主体之间的协调性和同步性越差，以某个主体为中心的政策辐射力越弱，政策网络中的主体对于外部反馈信号的响应也越弱。

三、研究结果分析

本研究的政策文本数据库收录了2289 项2005-2019年中央各部委颁布的房地产相关政策，其间可按房地产市场周期划分为5 个阶段[17]，房地产政策分析可视化平台分阶段绘制政策主体和关键词网络图并计算特征指标。

（一）房地产政策主体网络

本文分阶段测度房地产政策主体网络结构指标，对房地产周期中政策主体合作网络的演化态势进行定量描述（见表1）。表1 显示政策网络中点度数最高的前三个主体为财政部、住建部、发改委，这个“铁三角”组合位于网络的中心位置，在房地产政策制定中发挥着核心作用[18]。房地产市场调控涉及价格和税费的调整、保障性住房的财政资金调拨等宏观经济层面的管理，因此，在这个政策主体“铁三角”中，财政部作为财政经费主管部门、发改委作为宏观产业政策制定主体，两者在房地产市场管理与监督过程中起着资源供给和协调落实的主导作用。“铁三角”的工作重心影响着房地产市场管理模式与内容的变迁。

表1 房地产政策颁布主体网络特征

在5 个阶段中，2005 年1 月-2007 年12 月和2010年1 月-2013 年12 月这两个阶段主要政策目标都是遏制房价上涨。相比其他阶段，这两个阶段中政策数量和节点都相对较少，政策主体网络的聚类系数也较低，且住建部是政策网络中最大的节点。可见，这两个阶段政策结构相对简单，政策网络参与主体较少，联合发文较少，主要是以住建部为主发布市场规则和规范政策。

2008 年1 月-2009 年12 月间，美国次贷危机爆发引发全球金融危机。受此影响，中国房地产价格也快速下跌。面对巨大的宏观经济下行风险，中央各部委频繁出台刺激性政策。这段时间出台的房地产相关政策多达568 条，远多于全球金融危机爆发前和结束后这两个时期的政策数量。财政部在此期间共发文98 项，成为网络的最大节点。同时，该阶段的政策主体网络聚类系数均高于其他时期，表明部委联合发文显著增加，且部委合作团体化情况较为明显（见图1）。联合发文数量的增加表明当重大事件冲击宏观经济时，房地产问题超越了单一类型政策领域的边界和单一职能部门的职责范围，需要多元主体间协同合作制定多样化政策以应对复杂情况。同时，职能部门以团体的形式联合发文表明政策协同的领域跨度较小，主要是职能相近部门的紧密合作，职能部门之间的协同有一定深度，但是广度有限。

自2014 年起，中国经济增速明显放缓，进入经济新常态，房地产市场出现了市场交易放缓以及一、二线城市高房价和三、四线城市高库存并存的情况。该时期的政策主体网络特点是政策主体多、密度低、异质性高。一方面，政策主体多表明各职能部门在复杂的经济环境中积极参与制定房地产相关政策。然而，松散的政策网络结构表明政策制定主体各自为政，协同合作较少。另一方面，较高的网络基尼系数表明网络核心集群中职能部门之间的合作仍较为紧密，政策网络呈现“中心边缘型”的状态（见图2）。此种网络状态体现了房地产政策治理处于转型过渡时期，即依靠少数职能部门组成的核心政策主体进行联合治理的旧监管模式依然强劲，同时，一些非核心职能部门也开始更多地参与试行与房地产市场有关的政策。

2016 年12 月，中央经济工作会议首次提出建立房地产调控长效机制，综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段促进房价平稳增长。此后，房地产政策数量与参与主体数量快速增长，该时期的政策主体网络特征为高密度、高聚类、低异质性，具体表现为政策主体之间的合作日益密切，职能相近的部门时常联合发布某一类型的政策，即使是职能差异较大的部门也存在着较多协作（见图3）。这种“协调均衡型”的网络体现了房地产市场调控参与主体合作关系发生了深刻变化，政府部门之间的行政条块分隔格局减弱，合作模式由较为简单的单边合作模式向多部门多边合作模式转变，整个政策主体网络协同性有了显著增强。

图1 2008.1-2009.12 政策颁布主体网络图

图2 2014.1-2016.9政策颁布主体网络图

图3 2016.10-2019.12房地产政策颁布主体网络图

（二）房地产政策主题变迁

表2 房地产政策主题变化趋势

由于房地产相关政策的复杂性，本文不仅分析政策制定主体之间的关系网络，而且挖掘政策内容结构所呈现出的特征，通过解构政策文本来描述政策主题与逻辑变迁。以往的研究仅根据一条或几条主要政策来确认房地产政策的核心主题，推断其演变逻辑，本文主要通过分析大量政策文本的关键词网络挖掘主题，更客观和全面地展现房地产政策体系的内部结构关系。本文分阶段提取各个时期出台的房地产政策的高频关键词组（见表2），并按照“房产政策”“城市拆迁建设政策”“金融财政政策”“土地政策”等分类，提取这四类政策的高频词组构成分类政策主题（见表3） 。

2005 年初至2007 年底出台的房地产政策重点突出城市住房建设规划、出台土地出让政策、建立商品房交易市场。其间，在房价快速上涨和土地交易市场过热后，中央出台“国六条”以及配套具体措施，旨在通过调整住房贷款利率政策等调节市场交易。但此时期政策体系的核心主题依然是与城市规划建设息息相关的住房市场发展与建设，抑制房价政策并未占据整个政策主题的中心地位。

与前一个阶段相比，2008 年初至2009 年底的政策网络中心仍是房地产建设，但侧重点有所改变，从重规划偏向重建设。2008 年汶川地震使建筑安全问题成为住建部的工作重点。金融危机爆发后，为应对经济下滑风险，财税部门通过减轻企业税负和帮助企业融资来稳定市场。在前一个时期国家大量出让土地后，这个时期国土资源部出台的土地政策以调查规范土地用途为主。

表3 房地产分类政策主题变化趋势

在2010 年全国“两会”上，“二次房改加快住房保障法立法”议案提出了新的房地产改革方案，目标是建立“低端有保障、中端买得起、高端有选择”的多层次良性发展的住房供应体系。于是，保障性住房建设成为2010-2013年间政策网络的突出主题，城市改造和土地出让自此围绕此核心开展工作。与此同时，上调住房贷款利率则是针对部分城市房价过快上涨所采取的金融政策。此项政策是对前期宽松的信贷和投资政策的调整。

2014 年起，中国经济进入新常态，从市场情况看，“稳增长”和“去库存”成为房地产政策的主要诉求。该时期的政策没有特别突出的新主题，分类政策中前三个主题延续了房地产政策基本核心任务。同时，农村土地市场化改革进入政策网络，成为比较重要的核心议题。

2016 年底的中央经济工作会议重点强调“促进房地产市场平稳健康发展”，提出加快研究建立符合国情和适应市场规律的基础性制度和长效机制。从2016 年10 月至2019 年底的房地产政策关键词网络中可以看出，相对于前几个时期，“发展”“惩戒”“失信”“联合”等非常规房地产相关词汇位列高频关键词前十位。同时，“发展创新”“保护生态”“发展产业”等非典型房地产词组也出现在政策关键词网络中。分类政策主题显示该时期房地产市场治理的理念已经从短期市场管制转向长期整体产业发展治理。在具体政策上，一方面加强房地产企业管理和整顿，侧重于严惩房地产市场中的违规行为；另一方面，住房政策以优化金融服务为主。农村用地市场化进程仍在持续，同时进行调查摸底，保障新一轮生产要素改革有序进行。

四、结论与建议

通过对2005-2019 年间房地产政策主体和主题网络的分析，本文发现由于中国经济的复杂性，中央政府应对重大事件对房地产市场和宏观经济的冲击主要是依靠增加政策数量以增强政策效力，房地产政策已逐渐超越少数几个职能部门的政策领域边界。房地产政策主体合作网络在经济周期的不同阶段呈现出不同的特点，职能部门之间的合作关系从少到多，从简到繁，逐渐形成“协调均衡型”的治理模式，这种模式可较好地解决层级式管理中多层次和多机构联合运行效率低下的弊端，加快信息流的速率，提高决策效率。

不同于以往的研究，本研究分析了大量房地产市场相关政策，发现房地产政策的基本核心任务始终稳定，短期政策的出台主要是为了应对各种社会经济冲击造成的潜在风险。从政策分类看，金融政策或行政性调控政策在经济繁荣和萧条时期转换较为剧烈频繁。然而，从房地产政策体系主题的长期变化看，整个政策体系主题以渐进性的方式进行调整，或是对前期政策进行修正，或是在某一方面采用新政策工具，体现了谨慎改革的思路。

房地产政策主体网络和主题的变化显示房地产政策并不是纯粹的产业政策问题，而是宏观政治经济问题。政策变迁的内在动力主要是宏观经济稳定与改革，政治议题始终指导或影响房地产政策。房地产政策的变化也体现了中央行政体制改革方向，政策内容的演变不只是针对房地产市场本身的问题，也是对经济周期中各个时期社会经济问题作出的反应。为了维持政治经济稳定并保持发展态势，房地产政策网络日趋开放，内容涵盖范围日益扩大，以确保政策能准确及时地反映社会现实问题。可见，房地产政策内容的政治意义与经济意义同样重要。

基于前文的分析，房地产政策体制可以从以下几个方面加以改进：第一，房地产市场治理是一项长期工程，应提升房地产政策导向的前瞻性，并从全局视野和战略高度对房地产相关政策给予更具整体性和协同性的规划。第二，面对重大社会经济事件，不能匆忙出台大量临时政策以政策数量促政策效力，应审慎出台临时政策，特别是需要依靠政治和行政力量推行的政策。有些政策虽然有显著政治意义，但是不显著的政策效果反而会使整个政策体系遭到质疑。第三，在从房地产市场调控向治理范式转型的大背景下，应调动政府及相关的一切社会治理资源，形成多元力量参与的“协同治理”，这需要非政府职能部门机构参与房地产政策制定，多方面共同完善房地产市场“多元治理”的机制。