关于优化营商环境促进民营经济高质量发展的思考
——以呼和浩特市为例

◇ 文/呼和浩特市委统战部 刚布和

营商环境是一个城市、一个国家重要的发展基础，直接关乎市场主体的茁壮成长、关乎各类人才的创新创业、关乎人民群众的切身利益、关乎投资者的信心预期、关乎发展全局。优化营商环境就是解放生产力、提升竞争力，是一个地区有效开展交流与合作、参与区域竞争的重要依托，也是一个地区经济软实力的重要体现。为了深入了解目前营商环境方面存在的问题，2019年5月-6月，我们开展了优化营商环境、加快民营经济发展、促进民营经济高质量发展专题调研，通过走访企业、座谈研讨、问卷调查等形式，查找问题，剖析根源，听取各方意见建议，形成该调研报告。

一、营商环境现状—以呼和浩特市为例

截至2018年底，呼和浩特市私营企业78514户、个体工商户179776户，从业人员90.2万人，注册资本（金）8967.97亿元；全市非公经济提供税收265.9亿元，占比60.58%，同比增长10.15%；非公经济完成地区生产总值1721亿元，占比59.3%，增速为4.8%；固定资产投资195亿元，占比32.4%。民营经济贡献了全市近40%的固定资产投资、60%的税收和地区生产总值、70%以上的科技创新成果、80%以上的城镇劳动就业、90%以上的新增企业数量。伊利、蒙草等14户民营企业进入自治区百强企业行列。

（一）领导高度重视优化营商环境。2018年以来，呼和浩特市委、市政府相继出台了《呼和浩特市优化营商环境工作实施方案》、《呼和浩特市深入贯彻落实习近平总书记在民营企业座谈会重要讲话精神大力支持民营经济发展壮大的实施意见》和《呼和浩特市促进民营经济高质量发展的若干措施》等文件，明确了行动目标，夯实了各方责任，提出了具体措施，得到了社会各界，特别是广大非公有制经济人士的广泛关注和积极评价。在调研过程中了解到，呼和浩特全市各旗县区都严格按照市委市政府关于发展壮大民营经济工作的安排和部署，及时召开会议研究贯彻落实工作，分别成立了工作领导小组，制定出台了贯彻落实行动方案，各相关职能部门也分别对照标准制定了详细的整改办法，为持续优化营商环境，加快民营经济发展提供了强有力的思想保障和坚实的组织保障。

（二）政府职能转变步伐进一步加快。近年来，呼和浩特市委、市政府持续推进政府职能转变、行政审批制度改革、政策服务体系建设和综合服务效能提升，良好的政策政务环境正在形成。市政府先后3次精简建设项目前置审批要件，4次优化整合审批流程，印发了《关于进一步缩减固定资产投资项目审批、核准、备案时限的通知》和《关于固定资产投资项目节能评估报告审批事项的通知》，将项目建议书的审批时限由法定的7个工作日缩减到5个工作日，将可行性研究报告、初步设计的审批和企业投资项目的核准时限由法定的20个工作日缩减到10个工作日，将节能评估报告审查由法定的20个工作日缩减到5个工作日，将企业投资项目备案时限由法定的5个工作日缩减到3个工作日。从2016年6月起，正式启用内蒙古自治区投资项目在线审批监管平台，实现了国家、自治区、呼和浩特市本级及旗县区4级发改系统的信息共享共用，横向实现了市级所有单位建设项目立项和报建审批的信息共享共用，达到了网上申报、网上受理、网上办结、网上监管的“一条龙”服务工作机制要求。截至2019年3月末，通过在线审批监管平台办理各类事项累计达2537件。

（三）持续推进干部作风建设。近年来，呼和浩特市委、市政府始终坚持把加强干部作风建设作为促进民营经济高质量发展、实现追赶超越的主要抓手，不断强化政府社会服务职能，持续加强干部作风建设，努力提升综合服务效能，积极营造鼓励和支持民营经济发展的社会氛围，公平竞争的市场秩序，公平正义的法制环境。深入推进政风行风民主评议、群众满意度测评等活动，推动政府部门持续改进服务水平。通过开展处理影响营商环境典型案例、“扫黑除恶”等行动，大力推广阳光审判、阳光检务、阳光警务，依法高效办理各类涉企案件，努力做到以公开促公正、以公正促公信。

（四）减税降费政策全面落实。按照国家、内蒙古自治区有关行政事业性收费项目取消或收费标准降低情况，呼和浩特市税务部门严格落实各项减税降费政策，在政策辅导、征收管理、收入核算、督查督办、服务宣传、社保非税、排查整治乱收费等7大环节集中发力，坚持“动静结合、后台前移、分类服务、简事快办”的办税方针，坚持和完善首问责任制度、限时办结制度、延时服务制度、24小时自助办税制度，提高纳税服务质量，确保了各项政策措施不折不扣落实到位。市发改委对《呼和浩特市行政事业性收费目录清单》、《呼和浩特市经营性服务价格目录清单》及时进行更新，并在市政府网站进行公布。2018年，呼和浩特市行政事业性收费目录清单管理的项目为37项，较2017年减少11项。依据《呼和浩特市本级行政审批中介服务事项清单》，编制印发了《呼和浩特市本级行政审批中介服务收费目录清单》。

（五）着力解决融资难融资贵问题。出台了《呼和浩特市人民政府关于加快现代金融业发展的意见》、《关于鼓励企业上市（挂牌）的若干意见》，明确企业上市（挂牌）奖励标准，鼓励民营企业在资本市场直接融资。积极引导银行业金融机构增设立普惠事业部、中小微企业专营机构，建立对民营企业“敢贷、愿贷、能贷”的长效机制，加大对民营企业的信贷投放力度。截至2018年12月31日，呼和浩特市小微企业贷款余额1953.88亿元。畅通金融机构与民营企业沟通交流渠道。搜集整理企业融资需求，编印了《2019年呼和浩特市企业项目融资需求情况汇编》供各家银行参考。结合金融扶贫与支持民营经济发展，召开“产业扶贫项目对接会”，为产业扶贫项目融资牵线搭桥，助力涉农领域民营经济发展。

进一步增强民营企业直接融资能力，落实《促进企业上市三年行动计划的通知》和《关于鼓励企业上市（挂牌）的若干意见》，按计划推进企业挂牌上市，鼓励民营企业在资本市场直接融资。兑现23家在新三板挂牌企业补助共计1150万元，有效提高了企业上市（挂牌）的积极性。健全完善融资担保体系，提高担保服务民营和小微企业能力。市政府将呼和浩特市中小企业信用担保中心整体划归内蒙古金融投资集团管理，作为解决中小企业融资的专门担保机构，由市财政拨款1.57亿元，用于其增加注册资本，增资扩股后担保中心注册资本达到2亿元；经济技术开发区成立了注册资本3亿元的担保公司，专门为科技成长性企业提供融资担保。扶持伊利集团发展产业链金融，设立惠商担保公司，该公司累计担保金额已达16.99亿元。积极发挥小额贷款公司作用，支持民营经济发展。截至2019年4月30日，呼和浩特全市小额贷款公司贷款余额32.46亿元（3053户、3547笔），从2007年底小额贷款公司试点以来累计发放各类贷款364.94亿元，支持了27657户小微企业、个体工商户和农牧民的融资需求，以相对较低门槛的优势扶持了民营经济发展。

二、当前营商环境存在的问题—以呼和浩特市为例

以呼和浩特为例，纵向看各地营商环境不断优化，整体向好；横向比在政府职能转变、干部作风建设、民营经济发展氛围、企业融资等方面与其他兄弟地区还存在不少差距，有很大提升空间。

（一）政务改革步伐仍需加快。一是对行政审批事项改革动态管理不及时，一些部门的审批事项合并、移交、下放不彻底，交叉管理事项仍然较多；行政审批部门信息不共享，标准不统一，企业办理业务需要跑多部门、多科室。主要体现在便民服务大厅涉企审批方面，交叉管理、多头管理，重复审批的情况仍存在，能“一站式”办理事项较少，大事、要事仍需跑部门办理，一些地区和领域仍然存在搞变通、打折扣的现象。二是行政执法单位建立执法岗位责任制和规范行政处罚自由裁量权的工作开展不全面，还存在着选择性、随意性执法问题，在对企业管理方面“重审批、轻监管”、“重处罚、轻督导”、“标准就高不就低”。据企业反应，大型零售卖场“空气环境检测费用”，检测报告一次费用高达5000元-10000元不等，如果不进行检测，交罚款也可以通过。三是民营经济促进体系还不够完善，造成体制不顺、责任不清、合力不足。四是支持创业创新的氛围仍没形成，扶持政策太少，人才服务保障政策还不健全等，致使企业转型升级成本过高，增加了生产成本，制约了企业发展。

（二）政府失信现象仍较突出。部分领导干部契约意识不强。“前任不谋后事，新官不理旧事”，随着上任领导干部的离任，新任领导对前任干部作出的项目方案、承诺给企业的优惠政策等不能很好接续，“既换汤，又换药”的情况较为普遍。很多民营企业反映，由于国家对土地的宏观调控日趋严格，土地价格不断上涨，原来规划给企业的用地不能落实，致使部分企业项目无法顺利实施。其次，土地手续多而繁杂，且耗时费力，导致企业无法顺利取得土地使用证，影响企业进行担保贷款，制约企业发展。土地规划存在问题，企业土地招拍挂受阻。在政府决策方面，由于缺乏科学健全的决策机制，很多领导干部依然热衷于“拍脑袋决策”，严重影响了决策的科学性，导致政府政策朝令夕改，缺乏稳定性与持续性，致使政府信用渐渐流失。在政策执行过程中，一些部门领导干部对上级的政令“重视在嘴上，措施在纸上，行动在会上”，对自己有利的就用足用活，反之则采取上有政策、下有对策的方式或软托硬抗，或相互推诿，致使政策落实不力，执行走形，最终导致政府无法兑现对企业的承诺。一些部门职能转变不到位，没有明确职能权限，越位、失位、错位，不作为、乱作为现象严重，该管的没管，不该管的紧抓不放，在同一事情上，既当“裁判员”，又当“运动员”，包揽天下，轻易介入生产性、竞争性微观经济领域，严重影响政府信誉和形象。比如和盛育林公司在和林县、赛罕区等旗县政府的应收账款达5亿元；玉泉区内蒙古鹏博商砼有限公司被和林、清水河等政府部门拖欠工程款近1亿元，蒙草生态等企业也不同程度存在政府欠款问题，这些问题导致企业资金周转困难，严重影响了企业生产和经营活动。

（三）干部作风建设仍需加强。一是在思想观念上，一些干部仍然管理意识较重，没有形成服务意识。主要体现在项目补助分配、用地指标分配、行政审批速度、行政收费和执法方面等还存在速度不一、标准不同等问题。二是在服务企业上，重视程度不够，积极性不高。主要体现在对“容缺审批”、“限时办结”和“并联审批”主动性不强，配合不积极；在落实政策，执行法规时灵活性不够，企业办事“门难进、脸难看、事难办”等现象仍然存在，用民营企业家总结的话来说就是“领导很着急、干部不着急”，“思想重视有余、行动落实较慢，工作推动较难”。三是落实法规政策上，贯彻落实不到位。体现在简政放权不彻底，放“小”不放“大”、放“责”不放“权”；在构建新型政商关系上存在选择性“亲”和“清”问题；处罚标准就高不就低等现象较为普遍。调研中有民营企业反映，有些管理部门在处理一些企业轻微不规范问题时采取顶格处罚。

（四）企业融资难问题仍然严峻。当前，呼和浩特市金融服务体系建设还不能很好地适应“大众创业、万众创新”形势发展要求，尤其是面对中小微企业“短、小、频、急”的融资需求，现有金融体系还不能有效地提供充足的金融产品和金融服务，还不能形成推动中小企业脱困发展的支撑力量。从调研情况来看，呼和浩特市中小企业的资金来源主要靠自有资金、银行贷款和民间借贷三种方式。但就实际情况而言，受中小微企业自身问题自身资金不足，民间借贷风险大和银行贷款门槛因素限制，企业融资十分困难。一是银行贷款门槛高，期限短，续借难，只认硬担保（固定资产），不认软担保（产品技术专利、品牌影响力、市场占有率、活体牲畜等），缺乏针对中小微企业发展需要的金融产品。调研中发现，呼和浩特市大部分农牧业由于行业风险大、回报周期长、抵押物不足等原因，难以从银行贷款，而开展以活体牲畜为抵押物的金融机构也只有个别股份制商业银行以及一些农信社，不能够满足呼和浩特市作为乳业产业大市的融资需求。据企业反映，银行以完成任务为理由动员企业贷款，当政策调控时又以答应企业以更多发放贷款为条件让企业尽快还贷，当企业四处举债归还贷款后，银行以银根紧缩、条件不符合等借口拒绝向企业放贷，导致企业资金链断裂而破产。二是企业自身存在财务管理不规范，信誉度不高，市场缺乏第三方评估机构和担保机构，无法对企业进行综合实力评估，缺乏向银行等正规金融机构贷款条件。三是民间金融机构或中介机构对民营企业几倍于银行利率的加价盘剥，造成企业经营风险加大，经营困难。

三、进一步优化营商环境的意见建议

营商环境是制约经济活力进而影响经济实力的基本因素，是政府社会治理能力的重要体现。调研中发现呼和浩特市营商环境存在诸多问题，同时也可以映射出当前营商环境所面临的现状，既有长期积累的老问题，也有发展中出现的新问题；既受宏观环境、体制机制等因素影响，也受思想保守、作风不实、服务意识不强等自身因素制约。针对当前存在的突出问题，提出以下意见及建议：

（一）构建完善协同有力的党政领导体系。支持民营经济发展、为民营企业创造良好制度环境，首先要在领导体制层面取得实质性突破，确保民营经济有人抓、有人管。机构改革后，我市民营经济管理体制机制有所改善，但民营经济管理体制机制仍然不顺，建议将市非公有制经济专项推进工作领导小组更名为市促进民营经济发展领导小组，领导小组组长由市委书记、市长担任，明确一名副市长主抓全市民营经济工作，并担任领导小组副组长。在市工信局加挂市民营经济发展服务局和市促进民营经济发展领导小组办公室牌子，设置相应处室，配备人员力量，承办具体工作。县级参照上述做法对应调整，在全市建立起党委领导、政府负责、协调有力、责权清晰的党政领导体系。

（二）深化“放管服”改革，切实提高管理水平和服务水平。优化营商环境必须下大功夫、真功夫，必须要进一步解放思想，牢固树立服务意识，下大力气深化“放管服”改革，做好简政放权的“减法”、做强监管的“加法”和优化服务的“乘法”。一要加大简政放权力度，用有力的“放”和有效的“管”，不断提高放权的协同性、联动性，对拟设定的行政审批事项，建立合法性审查制度，防止出现审批事项边减边增、先减后增；对确需保留的审批事项，进一步优化流程，切实做到前置条件减少、审批手续简化、审批时间缩短。在人才、经费、技术、装备等方面给予基层更多保障，确保基层能够接得住、管得好，努力提高简政放权的“含金量”。二要深入推进“互联网+政务服务”，加快推进行政服务大厅“线下、线上”融合改革，推动服务事项跨地区远程办理、跨层级联动办理、跨部门协同办理；加大数据整合力度，打通政府部门内部之间、各旗县区之间的数据壁垒，实现各部门、各层级、各业务系统数据信息互联互通、充分共享，最大程度做到“数据多跑路，群众少跑腿”。对与企业注册登记、资质认定、商标专利以及与公众教育医疗、户籍户政等密切相关的服务事项，积极推行网上办理，最大程度提高行政效率，降低制度性交易成本。三要大力推进综合执法改革，有序整合市场监管、商务、环保等部门职能，组建统一的综合行政执法部门，实现“一支队伍管执法”，认真解决多头执法、重复执法、选择性执法等不规范执法行为，破解“九龙治水”困局，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认，消除监管盲点，降低执法成本。四要加快推进中介机构发展，积极引导政府投资项目以竞价方式选择中介机构，深入整治“红顶中介”，真正从源头切断中介收费和行政职权的利益关联，打破“中介性质、行政保护、行业垄断”的部门利益化格局。

（三）要牢固树立诚信意识，加快诚信政府建设，努力提升对外形象。要不断强化诚信意识，切实转变思想观念，认真履行各项承诺，在社会信用环境建设中充分发挥表率作用和推动作用。特别是要加大企业用地方面遗留问题处置力度，尽快盘活“死地”，切实解决民营企业用地难、用地贵问题。应充分利用新闻媒体的优势，宣传社会诚信，树立正确的道德观、价值观和信用观，在全社会营造一个“诚信光荣、失信可耻”的良好舆论氛围。要把不该由政府承担或政府管不了的权力尽快转移出去，实现政府与企业、社会、市场之间的合理分工；要把应当由政府办的事情真正抓起来，负起责任，避免管理出现“断档”、公共服务出现“真空”的现象，解决好政府管理过程中的“越位”、“错位”和“缺位”问题，树立起政府的良好形象。要牢固树立政府“法无授权不可为，法定职责必须为”，市场主体“法无禁止皆可为”的观念，特别对行政执法部门，要加强监督，不断规范，加大整治力度，切实维护企业的合法权益。要进一步实现政务公开，接受社会监督，建设"阳光"政府，不断完善政府新闻发言人制度、健全重要决策听证会制度，特别对与公众利益密切相关的政策，应向社会公开，给广大公众更多的知情权和监督权，以增强政策的透明度和公众的参与度。

（四）要狠抓干部作风建设，净化营商软环境，不断增强服务意识。一方面要强化教育培训，提高党员干部思想认知。聚焦当前干部作风方面的突出问题，坚持问题导向，解决突出问题，持续深入开展作风整顿活动，切实解决好营商环境中存在的干部作风问题和能力问题。通过教育引导，积极改变官本位思想，牢固树立公仆情怀，增强市场意识、法治意识、服务意识，为企业发展做好“娘家人”、当好“店小二”。通过学习培训，不断开拓干部视野，提升干部在推动经济发展、招商引资、服务企业发展等方面的能力和水平，努力打造理论高、业务强、敢作为、能作为的服务型干部队伍，用党员干部的“辛苦指数”，换取群众的“幸福指数”、企业的“发展指数”。另一方面要完善机制体制，加强执纪监督力度。完善营商环境督察机制，建立起营商环境监督机制、考核机制、评价机制，开通营商环境咨询投诉热线，结合“放管服”改革事项编制方便企业办事流程手册。加大督办检查力度，持续开展明查暗访，对严重破坏营商环境、损害企业利益的典型案件，涉及的干部和单位都要点名道姓通报、公开曝光，绝不手软、绝不护短。要改革政府考核评价机制，让市场主体来评判，请专业第三方机构来评估，切实提高考核评价的针对性实效性，促进政府提高工作效率和服务质量，不断提高企业和群众的获得感、满意度。最后，要大兴调查研究之风，摸清企业的“难点”“痛点”和“堵点”，注重倾听和回应企业需求，深入研究，分类施策，切实帮助企业解决实际困难。

（五）要认真学习贯彻习近平总书记讲话精神，加强宣传引导，营造良好社会氛围。2018年9月，中共中央、国务院出台了《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》，11月1日和12月18日，习近平总书记分别在民营企业座谈会和纪念改革开放40周年大会上发表重要讲话，文件和讲话中明确提出：着力营造支持企业家发展的法治环境、市场环境、社会氛围，充分调动广大企业家的积极性、主动性、创造性，发挥企业家作用，为促进经济持续健康发展和社会和谐稳定、实现全面建成小康社会奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦作出更大贡献。按照总书记要求，我们一方面要不断加强宣传力度，以纪念改革开放40周年为依托，大力宣传我市老一辈民营企业家创业创新、守法诚信、奉献社会的先进事迹，宣传企业家敢为人先、追求卓越、敢于担当的优秀企业家精神，树立榜样，营造氛围，以此不断完善企业家正向激励机制，增强企业家创新活力、创业动力；要加强对营商环境宣传力度，采取曝光问题、电视问政、经验宣传等方式，及时反映全市优化营商环境的成果和变化，回应社会关切，为提升我市营商环境营造良好的舆论氛围。另一方面要继续营造“亲”“清”新型政商关系，不断创新政企互动机制，既要杜绝“勾肩搭背”，又要防止“背靠背”，要通过提升服务、加强监管，力争做到“亲”不逾规，“清”不疏远，既“亲”如水，又“清”如水，着力营造重商、亲商、爱商、尊商、富商、安商的浓厚氛围。

（六）要加强制度体系建设，推进融资机制创新，着力破解民营企业融资难题。深化金融机构与税务部门合作，推动“银税互动”良性循环发展，将企业的纳税信用、纳税贡献转化为有价值的融资成本。协调金融机构灵活掌握政策制度，针对中小微企业特点开发专利抵押、品牌抵押、预期利润抵押等新的金融产品。整合全市各级各类融资机构，搭建全市性融资综合服务平台，建立起覆盖市、区（旗、县）两级的政府性融资担保体系。完善政府性融资担保体系，探索组建由政府控股，民间入股的第三方融资担保体系，建立多元化企业贷款担保体系，扩大企业贷款担保规模。建立第三方企业评估机构，加强对中小微企业资产评估，最大限度的提升企业融资门槛，降低企业融资风险。积极支持符合条件的企业通过资本市场上市、发行票据和债券筹集资金，稳步拓展融资渠道。积极鼓励互联网企业和金融企业融合发展，创新服务方式，为中小微企业提供更便捷的金融服务。要教育引导企业按照市场经济要求，建立现代企业管理制度，完善法人治理结构，规范财务管理制度，依法治企，照章纳税，增强企业生产经营的透明度，靠科学规范的管理赢得金融机构的认可和支持。

要对企业进行分类扶持。将民营企业融资需求分门别类对应到银行、担保、风险投资、小额贷款公司等不同行业定位的金融机构中。对经营较成熟，有产品，有订单，且有税收和就业贡献的企业，可帮扶直接融资，或予考虑适当贷款贴息，鼓励企业融资、扩大再生产。对初创期、有发展潜质、有科技含量的企业不要仅盯银行贷款，可通过引进、鼓励各种专项基金间接助推中小企业融资发展。发挥各级融资担保公司的作用，可采用政府引导、参股、市场化运作、公司化运营的方式，放大金融政策的杠杆效应。结合各地区发展规划和重点项目建设情况，尝试进行集群式的中小企业融资推介与扶持。如将园区内的企业，进行打包推介，使企业抱团取暖，银行集中放贷，降低融资风险，提高融资成功率。

（七）要进一步加强引导和扶持，为企业搭建创业创新平台，促进民营经济转型升级。一是要不断加强全市人力资源市场管理，完善人力资源信息网络建设，有效利用各类信息平台，服务人力资源供求双方，实现信息高效对接；二是要加大宣传力度，并不定期的召开人才交流招聘活动，更直观的为用人单位和求职者搭建平台，了解就业需求。三是尽可能的组织召开就业讲座，使求职者更多的了解社会现状及就业压力，避免眼高手低、好高骛远的现象；四是要加强企业人力资源管理，通过对企业负责人及人力资源经理的培训，让其从根本加强人力资源管理，更有效的管理人才、培养人才、留住人才，从而服务企业。五是要引导企业树立创新意识，从根本改变传统观念，不单单是技术上创新，更要思想上创新，管理上创新，使企业持续保持活力，在竞争中成长。六是要支持民营企业进行结构调整，实现产业转型升级。要遵循市场规律，抓住时机，按照市场需要调整企业产品结构、市场结构，鼓励民营企业向专、新、特、精方向发展，提高市场竞争力和抗风险能力。