城乡最低生活保障资金预算管理研究

周楠

摘 要：随着改革的不断推进，我国在低保资金管理方面取得了一定成效，能够为落实低保制度保驾护航。但城乡最低生活保障资金管理存在预算管理精细化水平不高、信息数据缺失导致未做到应保尽保、基層管理人员业务水平有待提升和资金管理监督检查不到位等问题。完善城乡最低生活保障资金预算管理，必须加强最低生活保障资金的预算编制管理、最低生活保障资金的预算分配管理和最低生活保障资金的监督检查管理，以提高最低生活保障资金的预算使用效益。

关键词：最低生活 保障资金 预算管理

一、引言

早在2013年11月，习近平总书记就作出了精准扶贫的重要指示，并于2015年的减贫与发展高层论坛上强调：扶贫攻坚工作实施精准扶贫方略，注重六个精准：即扶贫对象精准、措施到户精准、项目安排精准、资金使用精准、因村派人精准、脱贫成效精准。城乡最低生活保障制度是扶贫的兜底政策，旨在为困难群众提供基本生活保障，有利于维护社会稳定、促进社会公平。

我国城乡最低生活保障制度覆盖地域较广、涵盖人数众多、涉及金额巨大，占财政支出比重较大。强化低保资金管理，一方面有利于规范资金使用流程，加强资金监管力度，有效防范资金使用中的风险，杜绝资金挪用、挤占现象的发生;另一方面，有助于提高财政资金的使用效益，切实将应保障人员纳入保障体系之中，将不符合制度规定的人员排除在外，让所有符合条件的困难群众切实受益。目前，从我国低保资金的实际使用情况来看，迫切需要建立科学、合理、有效、公平的预算支出管理办法，确保城乡最低生活保障制度落到实处、取得实效。

二、城乡最低生活保障资金运行现状

（一）取得的成就

各级政府历来高度重视低保制度的实施，随着改革的不断推进，逐步将规范低保资金管理纳入重点工作。总体来看，我国在低保资金管理方面取得了一定成效，能够为落实低保制度保驾护航。强化低保资金管理，既有利于保障困难群众的利益，满足他们的基本生活需求，又有利于稳定社会秩序。

1.实行政府预算管理。将低保资金纳入政府预算管理，有效保障了资金需求，为政策落实提供了充足的财力支撑。预算编制由各级财政部门牵头负责，相关部门协同参与，通过合理测算资金需求，并参照本地区经济发展水平和居民生活水平，适时提高补助标准，逐年加大财政投入力度。

2.实行专项管理。对低保资金实行专项管理，强调资金专款专用，既提高了低保资金使用的透明度，又便于监督检查。在实际工作中，管理模式由最初单独设立资金专户对低保资金进行专门核算，变成将低保资金纳入集中支付管理，国库集中支付管理更有利于对资金使用的全过程进行动态监控。

3.采取“一卡通”发放模式。在低保金的发放环节，由最初的现金发放模式改变成“一卡通”发放模式，即由财政部门将此项资金拨付到主管部门，再由主管部门通过金融机构直接发放到低保户的银行账户中。与现金发放模式相比，“一卡通”发放模式减少了支出的中间环节，避免了现金接触，既缩短了资金的流转时间，又保障了资金使用的安全性、高效性。

4.注重监督检查。作为民生领域的一项重要支出，低保资金的监督检查已成为各级监管部门的一项常规性工作，形成了常态化监督管理模式。在监督检查的同时，某些省份注重地区之间的交流学习，将先进经验在本地区推广，促进本地区低保资金管理规范化、透明化。

（二）存在的问题

1.预算管理精细化水平有待提高。编制低保资金预算时，低保人数及实际补贴金额的测算是预算编制的两个关键因素。在实际工作中，两个因素均呈动态变化，无法准确预测，给预算编制工作带来很大难题。在测算人数时，因缺少低保边缘群体的相关数据，致使对新增及减少人数无法做出准确预测。在测算实际补贴金额时，除政府规定的补贴标准变动以外，实际补贴金额也随着个人收入水平的变化而变化。由于测算数据的不确定性，造成低保资金预算数与实际执行数偏差较大，预算资金不足或预算结余过大的现象时有发生，导致财政资金分配不合理。

2.信息数据缺失、未做到应保尽保。我国低保制度建立的目标是保障困难群众的基本生活需求，因而，凡是符合补助条件的困难人员都应纳入保障范围，即做到应保尽保。然而，在实际工作中，由于信息数据不共享，审核人员不能准确掌握个人信息，导致应保未保、补贴金额随意性大、隐瞒收入骗取补助等现象时有发生。为避免上述现象的发生，有些省份建立了居民经济核对中心，专门负责家庭经济情况审核。但从实际运行情况来看，由于安全性等相关因素的制约，部门之间信息还是没有实现同步更新，信息共享仍旧滞后，审核结果的准确度不高。

3.基层管理人员业务水平有待提升。目前，仍有部分地区对低保制度落实不到位，资金管理松懈，未实行专项管理，没有做到专款专用，挤占、挪用、滞留资金等现象时有发生，屡禁不止。究其原因，主要是相关人员法律意识淡薄，责任意识不强，业务水平不高，没有充分领会低保资金的重要性，没有正确认识自身所肩负的责任和使命。在低保资金管理过程中，基层管理人员应具备较强的业务能力和责任意识，从保障对象资格审核、资金的审批及拨付，到补贴资金最终发放，每一个环节都要依法、依规严格把关，按规定程序办理，确保资金安全、透明、及时、准确地发放到低保户手中。

4.监督检查不到位。低保资金的监督检查工作尽管受到各级政府及相关部门的高度重视，但是资金使用不规范等问题依然十分突出，说明监督检查力度不够，监管不到位。主要表现为，我国对低保资金的监管大多侧重于事后监管，各监管部门按工作部署方案，定期或不定期对低保资金进行抽查审计，缺乏对资金使用全过程的审计检查;责任追究机制不健全，处罚较轻，没有产生威慑力;社会监督不到位，资金使用不透明等，导致违法违规行为有可乘之机。鉴于此，必须健全监督检查机制，做到对于问题及时发现、及时改正，防微杜渐，实现低保资金管理的合法化、规范化、透明化。

三、最低生活保障资金的预算管理对策

（一）加强最低生活保障资金的预算编制管理

1.细化预算管理并提高预算精准度。低保资金预算编制的准确性取决于低保人数及實际补贴金额的确定，建议借助信息化手段，建立低保群体数据库，对低保群体的相关信息进行集中、动态管理，定期进行数据分析，为预算编制提供相对科学、合理的数据，提高低保资金预算编制的准确性。低保资金涉及金额较大，低保资金预算编制精准度的提高，有助于提升财政预算编制精细化管理水平，提高预算完成率。财政资金是政府行使各项职能的财力保障，预算编制精细化水平的提高能更好地发挥政府职能，保障各项惠民政策有效落实，让百姓受益。

2.建立信息共享机制并做到应保尽保。强化低保资金管理的第一步是严把资格审核关，即对低保申请人的家庭收入和财产状况进行严格核对，以此确定其是否符合补贴条件及享受的补贴金额。在现行管理中，由于信息掌握不全面，使得审核环节的管理存在很大漏洞，最终导致资金使用不规范。为了解决这一问题，建议建立健全家庭经济状况信息核对平台，实现相关部门之间数据共享。建立信息核对平台，是低保制度公平公正实施的基础保证。平台不能形同虚设，共享的数据要时时同步更新，切实为低保审核工作提供准确的数据，做到应保尽保、应退尽退，确保每一笔低保金的支出都真实、准确，实现资金使用效益最大化。

（二）重视最低生活保障资金的预算分配管理

1.城乡最低生活保障的计算标准。国家财政部、民政部、发改委、统计局联合发布指导意见，明确指出各地区在制定或调整最低生活保障标准时，可以采用基本生活费用支出法、恩格尔系数法及消费支出比例法。

基本生活费用支出法要考虑必需食品消费支出、非食品类生活必需品支出，来综合测算支出数额（见1式）。必需食品消费支出要依据食品必需品消费清单、市场价格、食物摄入量标准，计算得出相应的消费支出数额。非食品类生活必需品支出要根据调查数据，确定维持基本生活所需的消费清单，计算得出相应的消费支出数额。

城乡最低生活保障=必需食品消费支出+非食品类生活必需品支出 1式

恩格尔系数等于食品支出总额占个人消费支出总额的比重，是由德国统计学家恩格尔根据统计资料得出的一般规律。他发现随着家庭收入水平的提高，用来购买食品的支出比例就会逐渐降低。恩格尔系数法是国际上惯用的一种测定贫困线的方法，一般认为食品支出总额占个人消费支出总额的比重越大表明困难程度就越大，即恩格尔系数越大就越贫困。城乡最低生活保障计算见2式，必需食品消费支出的确定方法与基本生活费用支出法相同。

城乡最低生活保障=必需食品消费支出÷上一年度恩格尔系数 2式

消费支出比例法是指将基本生活费用支出法或恩格尔系数法测算得出的城乡最低生活保障数据，与上一年度的人均消费支出数据进行比较，得出最低生活保障占上一年度的人均消费支出比例。在未来各期调整城乡最低生活保障标准时，用当地上年度城乡居民人均消费支出乘以消费支出比例（见3式）。

城乡最低生活保障标准=上一年度人均消费支出×消费支出比例 3式

2.最低生活保障资金的因素分配法。财政预算资金的因素分配法是指按照地区财力、人口、上一期业务量的实施情况及绩效考核，对一定量的预算资金进行分解计算，得出不同地区或不同项目的资金分配指标数。财社〔2017〕58号文件明确指出城乡最低生活保障资金按照因素分配法计算，参照不同地区补助任务量、地方财政财力、工作绩效等因素分配预算资金，财政补助主要倾向于贫困程度深、保障任务重、工作绩效好的地区。根据最低生活保障资金管理办法的要求，省级财政应优先考虑本级救助对象所需资金，余下再按因素法进行分配。

困难群众人数、救助水平、地方财力通常为主要的分配因素，困难群众人数反映地方政府的求助任务量，救助水平反映地方政府的工作绩效，地方财力反映地方政府的资金困难程度。困难群众人数是造成全年资金支出差别的主要因素，困难群众人数一般作为主系数，救助水平（按救助人数加权计算）、地方财力作为修正系数，救助水平赋予0.4的权重，地方财力赋予0.6的权重，详见计算公式4。

中央财政下达资金数=各县（市、区）困难群众人数系数×（救助水平系数×0.4+地方财力系数×0.6）÷三项综合系数之和×中央财政安排资金数 4式

（三）完善最低生活保障资金的监督检查管理

1.健全监管机制并强化督查职能。好的管理离不开严格的监督机制的约束，建立健全监督检查机制对完善低保资金管理具有重要意义。首先，要切实发挥纪检、监察、审计等部门的监管职能，对低保资金采取事前、事中、事后全过程动态监管。要建立起低保资金检查长效机制，加大检查力度，对重点地区、重点问题开展联合检查，堵塞一切风险点，不留任何死角。其次，要建立严格的责任追究机制，明确责任分工，将责任落实到个人，出现问题，严肃处理，对于重大问题应移交司法机关处理。再次，应充分发挥社会监督的作用，让群众参与到监督中来，将政府监管与社会监督相结合，实现监督检查效果最大化。社会监督应参与到资金管理的各个环节，增强资金使用的透明度，实现公开、公平、公正。

2.强化人员培训并提升管理水平。低保资金管理的每一个环节都离不开人的因素，因此，强化人员培训，提升责任意识和业务水平，是完善资金管理体系的重要手段。首先，应定期开展业务培训，培训内容应包含政策解读、业务流程、相关法律法规等，培训内容要具有针对性，与实际工作密切相关，对实际工作具有指导意义;其次，还应定期开展区域之间业务交流，学习先进的管理经验，弥补管理中的不足，不断改进低保资金管理的方式方法;最后，定期开展警示教育，筑牢思想防线，要求工作人员做到廉洁自律、谨慎用权。

四、最低生活保障资金预算管理的案例分析

结合笔者的工作实践，以G区为例，下文详细阐述了最低生活保障资金预算管理的具体落实情况，重点梳理了G区取得的成效。

（一）最低生活保障制度实施的基本情况

按照国家政策的统一部署，G区先后于1995年和2005年，分别实施了城市和农村居民最低生活保障制度。2008年，随着城市化进程的加快，取消了农村居民最低生活保障制度，原享有农村低保待遇的困难群众全部转为享有城市居民最低生活保障待遇。

随着低保制度的不断完善以及保障对象的范围不断拓宽，享受保障的人数大幅增涨。1995年，全区实际享受最低生活保障家庭仅几百户，保障对象人数不足千人。到2019年末，实际享受补助人数有4300多人。享受低保待遇的历史最高人数曾突破上万人。自1995年实施低保制度以来，先后20余次提高补助标准，并于2004年起建立了低保补贴标准随物价水平自然增长机制。全区低保补助标准由1995年的月140元/人，提高到2020年的月750元/人。

（二）建立规范化审批程序

为了推进本区低保工作的顺利开展，G区民政部门秉持“依法操作、周到服务”的理念，于2011年制定了《关于进一步加强城市低保规范化管理工作的意见》，进一步加强了基础管理、流程管理和监督管理工作。在基础管理方面，实现了五个“专门”，即专门的工作平台、专门的工作人员、专门的工作经费、专门的工作档案、专门的网络平台。在流程管理方面，实现了四个“阶段管理”，即申请阶段、审批阶段、复核阶段、资金发放阶段。申请阶段强调工作人员要耐心的对申请人员做政策解答，并进行初步的资格审查。审批阶段由入户调查、公示、集体审批三个程序组成，要求工作人员深入申请人家庭及邻居了解详细情况，借助区级居民经济核对中心提供的数据，核实家庭实际收入情况，并将核实结果在社区和居民楼院进行公示，对公示结果无异议的进入集体审批。集体审批人员由基层工作人员、居民代表及辖区人大代表、政协委员等组成。复核阶段工作由区民政部门实施，复核对象包括新增、变更、停保的低保家庭。最终由区民政部门将各街道的低保人数和享受的补贴金额统一汇总，上报区财政部门申请拨付低保资金。在监督管理方面，实现了三个监督，即對审批工作、低保人员、日常工作的监督。除接受纪委、审计等监管部门的监督检查以外，还聘请社会监督员参与低保工作和低保人员家庭状况的监督，提高了低保工作的透明度。

（三）建立完善的资金预算管理程序

为了保障低保资金安全、准确、及时、足额地发放到低保户手中，坚持“预算编制、国库集中支付、限时办结、一卡通发放、绩效评价、专项检查”的资金管理模式。坚持预算编制，将低保资金纳入部门预算编制范围，各部门协同努力，多方面研究判断，确保预算金额尽可能准确，尽量做到不留结余、不存缺口。坚持国库集中支付管理，将低保资金纳入国库集中支付管理，提高了资金使用的透明度，节省了资金在各银行间的周转时间，提高了资金运行效率，实现了及时拨款、及时到账的目标。坚持限时办结制，对低保资金实行简化审批流程，做到及时办理、按时拨付。坚持一卡通发放，通过国库集中支付系统，将经费指标层层下达到银行，由银行直接发放到低保户手中。

近年来，随着预算管理水平的不断提升，G区初步探索实施了低保资金绩效评价，旨在进一步提高低保资金使用效率，努力实现效益最大化。坚持专项检查制度，由区审计部门牵头，相关部门协同参与，定期对低保资金筹措、使用过程进行检查。G区最低生活保障制度实施已有20余年，随着管理的不断完善，资金使用效益不断提高，低保制度的落实夯实有力，有效缓解了辖区困难群众的生活难题，切实改善了他们的生活质量，提升了他们的生活幸福感，在缓和社会矛盾、促进社会公平、维护社会稳定方面效果显著。

五、结语

目前，城乡最低生活保障管理工作取得了一定的成效，切实解决了城乡困难群众的温饱问题。然而，对比习近平总书记提出的六个精准扶贫标准，基层管理单位还需要进一步规范预算资金的使用。笔者结合本人的实践工作，提出了完善最低生活保障资金的预算编制管理、最低生活保障资金的预算分配管理以及最低生活保障资金的监督检查管理等举措。为了保障低保资金安全、准确、及时、足额地发放到低保户手中，应坚持“预算编制、国库集中支付、限时办结、一卡通发放、绩效评价、专项检查”的资金管理模式。

参考文献：

[1]财政部，民政部.关于印发《城乡最低生活保障资金管理办法》的通知[J].中国财政年鉴，2013（15）.

[2]胡邵雨.最低生活保障与财政支出结构调整[J].财会研究，2019（06）.

[3]林华玉.城乡低保制度运行的问题分析与对策建议[J].财会学习，2019（35）.

[4]孙志刚.内蒙古农村牧区最低生活保障资金管理研究[D].呼和浩特：内蒙古师范大学，2019.

[5]王敏，刘梦琪.优化我国最低生活保障政府间支出责任划分[J].中国财政，2019（01）.

[6]杨良初.当前城乡最低生活保障制度的问题分析与对策建议[J].中国财政，2018（10）.

[7]郑颖.关于做好最低生活保障资金审计工作的思考[J].中国经贸，2017（15）.

[8]张旭，石宏伟.精准扶贫背景下农村最低生活保障的困境与突破——基于统筹城乡社会保障视角[J].中国集体经济，2019（07）.

（周楠，大连市甘井子区机关事务服务中心会计师）