基于治理理论视域的高校二级学院治理探微

成建宇

（扬州大学 学科建设办公室，江苏 扬州225002）

推进国家治理体系和治理能力改革，是现阶段国家治理改革和发展的重要方向和举措，国内高校作为学术型组织，其“行政化”烙印尤其明显，而二级学院作为基层的学术型组织，无疑是改革的前端。因此，探索和研究二级学院治理对推进和提升高校治理能力和治理体系现代化，促进高校去行政化具有重要意义。

一、治理理论的基本主张及实践价值

（一）治理理论的基本主张

治理理论作为一种新型的公共行政理论，在经济社会大变革的时代背景下应运而生，它的出现引起了全社会的热烈讨论和积极回应。这是应对全球发展局势变化做出的理论尝试，也是解决政府和市场功能失灵、短板频现等问题的一次有效探索，其内涵和深层次的意义并未形成一个广泛的共识，但其主要内容无非包括以下几个方面。

1.多元化主体间持续的交互过程

究竟何为治理？有学者认为是政府的行为方式，以及通过某些途径调节政府行为的机制；也有学者认为是以个体、公共或机构为代表的利益主体参与处理共同事务的理论、行为方式的总和，是存在博弈或冲突的利益主体之间寻求协调、推动合作共赢的过程；还有观点认为，治理的过程是上下关系的交互、传动的过程，而不是静止、单向的、单纯的无规律重复。潘懋元比较了治理与管理的内涵，指出治理是多方利益相关者的相互协调、制衡［1］。

2.治理形式多样

治理理论以实现公共利益最大化为指引，重视发挥激励机制的作用。相对于传统管理方式的强制性和单向性，治理理论主张最大限度地发挥政府、市场两者结合的作用。正如格里·斯特克所主张的“关键之处不只停留在政府的权力、权威”，从这个角度看，这样的治理无疑是灵活、多样的，它结合了多种管理工具的综合运用，更重视“柔性”、有差别的管理。

3.公共利益最大化是理想目标

有学者提出，治理理论在公共治理上最终应达到“善治”的相对和谐状态，以此获得更大的管理成效。“善治”集中在实现“善”，其核心在于以民主为中心向外扩散，而民主的集中体现则是合作共赢［2］。在国家层面，充分尊重场域内各类主体的参与权、知情权、监督权等权利，整个体系就如一个完整的发动机，各种关系的耦合和相互作用构成了一个完整的体系，上下协同、群策群力。在市场经济体制下，良性竞争的作用更像是助燃剂和润滑剂。

（二）治理理论的实践价值

治理理论发端于公共行政管理领域，无疑可以应用于高校、学院的管理实践。国内高校的学术性、科层性、行政性是学界公认的几个基本属性与特征，这背后的体制机制、运行策略无疑与公共行政机构有着千丝万缕的联系。因此，运用公共行政治理理论开展相关的研究无可厚非。高校作为学术型组织，学术的无差别参与和高度的平等是其特性，这与现代治理所推崇的民主自治、多元共享的核心理念更是不谋而合。

二、二级学院治理的现实困境及原因

二级学院的治理在推进和深化的过程中，已经取得了一些成绩，学院作为治理主体的地位和作用得到了重视和重申，整个治理过程得到了优化，治理成效有了改善，但我们不能止步于此，对治理过程中出现的问题仍要引起重视。

（一）学院治理自主权的欠缺

治理的手段和抓手无疑是“资源”，资源内涵之丰富是无须赘言的，而在学院治理的层面则集中表现为权责的具体分配。厘清校院两级管理中的“责、权、利”则是抓住了资源配置的起点和源头。从组织关系上看，学院管理是一种典型的授权管理，对于权力的划分均没有“提问”和“发言”的机会，通常是等待被安排、被告知的状态。因此，在出现“事”“权”不对称时，很多情况下只能行使有限的权，完成不对等的事。学校同时扮演了“掌舵者”“划桨者”，学院自主权长期受到约束，这个过程无疑是对学院治理层面能量的消耗，在某个治理的环节“借了力”，无形中埋下了隐患。

（二）权力配置错位致博弈加剧

伯顿·克拉克指出，高校这个场域之所以特别和特殊就在于分属于不同学科领域的各类学者、专家带着各自学科的思维和行为方式集中在一个“底部沉重的耦合性学术性组织”。尤其在国内高校，这样的复杂性和多维性更为突出和明显，我们很难再挖掘和找到类似性质的组织形态。但究其本质来说，高校、学院再复杂，也脱离不了其学术性的原生属性，学院作为教学、科研的一线组织，不论是专业任课教师、科研人员、教辅人员等，广义上从事的都是学术相关的事宜，即便是教务人员的日常行政事务行为，均是为学术活动所做的服务与补充。在我国，高校内部行政权力与高校绩效呈负相关，而学术权力与高校绩效呈正相关。因此，行政权力与学术权力匹配的方式应该是基于“大学术、小行政”的理念［3］。

（三）利益相关者之间的失衡

从利益相关者理论角度看，高校、二级学院是典型的利益相关者组织形态，它包含的利益主体丰富且复杂，这些复杂且又共存的利益相关者与学院有着千丝万缕的联系。在实际工作中，教职员工、学生对参与学院治理的现状和情况知之甚少，甚至毫不知情，无从知晓参与的方式和途径，对于积极了解的个人甚至被认为是“异类”，长此以往，民主参与的热情和精力就被消耗殆尽。以学生为例，众所周知，在各个高校的《大学章程》中，对于学生参与学校治理有相关的规定和表述，但作为教育教学主体之一的在校学生，鲜有机会参与民主管理。高校的学生会、社团联合会等学生组织也极少有在学校的重大事务中发言、发声的机会。

（四）学院管理的规范性有欠缺

制度是一种规范和制约，是保障权利和义务的第一步。在推进体制机制改革的过程中，相关的制度文件也紧随其后陆续出台，进一步考察制定的主体和参与的各利益方是否全面，制度内容本身是否合理、科学等仍需较长的时间。学院的规模不断扩展，而制度建设的节奏往往缓慢甚至迟钝，难免存在制度的盲区［4］。加上现实中“双肩挑”的普遍存在，身份意识与治理意识出发点的模糊状态问题，对政策制度的理解、执行水平不高等情况，均会对学院的治理决策带来影响。

三、二级学院治理的优化路径

迈克尔·夏托克曾说：“高校的生存和发展，某种程度上来说是依赖于其院系所的成功，高校的学术知名度和声誉度也取决于活跃在各类学科领域的各个学术院系。”学院治理水平、效果如何直接关系高校的办学活力和成效。

（一）价值取向引领思路，确保治理改革方向正确

寻求二级学院治理的发展和突破，“现代化”是正确的道路，具体来说就是以治理理论为指导，以国家和公共利益为基本指引，以推动高校治理现代化为先导，正确认识改革的价值逻辑。在实际工作中，就是要牢固树立立德树人的根本思路；加强制度建设，充分尊重学术自由，保障利益相关者的知情权、参与权、选择权和监督权；坚持学术为本、教授治学，科学合理地把握好学院内部权力间的界限。总体上，要把握治理改革的方向，突出治理的成效，积极调动学院各类主体的参与性，释放学院办学活力，简政放权，稳步推进学院自治，努力实现治理效能最优化。

（二）大力推进管理重心下移，优化学院治理外部环境

在充分尊重学校的办学传统和校情院情的基础上，要敢于建章立制，打破不合理、不科学的体制机制壁垒，充分尊重学术权力、重视普通教师、在校学生、校友等相关主体的权力，将权力下沉、释放，盘活二级学院治理的整个过程；转变管理思路，尝试在民主协商的基础上，实行目标、绩效考核、汇报的管理机制；学校作为学院的主办者和唯一的法人，争取更多的外部资源和政策支持，扩大社会影响力和增加美誉度。

（三）完善学院内部治理结构，形成权力的相互监督、制约

治理结构的优化和升级是改革的关键，学术权力、行政权力合理配置并相互制衡与监督，师生等各核心利益相关方有效参与，确保各类主体诉求表达路径通畅等。因此，按照权力相对分离的原则，可以尝试成立“学院理事会”等形式的咨询、对外联络组织；或者探索以院长为首的行政团队为执行机构，具体负责教师委员会各项决议的执行和落实，由正副院长、办公室主任、系部主任等组成，正副院长的选任实行教师委员会推荐提名。这样的权力结构既突出了以教师委员会为主的学术权力，也形成了权力之间的相互平衡与制约，同时也充分吸引了各利益方参与，较好体现了现代治理理念。

综上所述，二级学院治理中只有解决好诸如办学自主权不足、权力配置不合理等问题，强化学院治理现代化的内涵建设，坚持学院治理现代化的正确路径，减少组织内耗，才能提高治理效能，真正做到治理的现代化。