谈行政事业单位预算绩效管理存在的问题及对策

任荔敏

（中国热带农业科学院热带作物品种资源研究所，海南 海口 570000）

目前，我国在逐步完善预算绩效管理制度，基本已经实现了绩效全覆盖。但在实际执行过程中，行政事业单位还是存在一些问题，急需解决。

一、行政事业单位预算绩效管理的意义

预算绩效管理是一种“注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”的新型预算管理方式，20世纪80年代开始逐渐成为世界性的财政改革潮流，目前已经被世界上50多个国家所采用，80%以上的OECD国家都实行了预算绩效管理。

在行政事业单位中，预算绩效本质上反映的是各单位、各部门的工作绩效，实施预算绩效管理，目的是推动本单位效能提升，提高行政事业单位的服务质量和水平。

国家领导人在党的十九大报告中，从全局和战略的高度明确提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。这是我国首次将全面实施预算绩效管理写入党的纲领性文件，意义重大，影响深远。近些年，财政部在不断地完善预算绩效管理制度，大力推动各项改革措施扎实落地，现已构建了项目支出为主的全过程预算绩效管理体系。要求绩效目标与预算同步申报、同步审核、同步批复。预算执行过程中，对所有中央部门项目实施绩效运行监控；年度终了，对中央部门项目全面开展绩效自评。这就要求我们各行政事业单位要把思想认识和行动统一到党中央、国务院决策部署上来，进一步提高政治站位，增强责任感和紧迫感，站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识预算绩效管理的重要性，努力提高财政资金的使用效率，有效推动行政事业单位平稳、持续、健康发展。

二、行政事业单位预算绩效管理存在的问题

（一）预算绩效管理机制不完善

现阶段，我国行政事业单位的预算绩效管理水平正处于初级发展阶段，虽然各单位基本已经建立了预算绩效管理体系，但在具体应用中缺乏完善性，无法对本单位各项经济活动进行有效的考核评价，一方面是单位内部存在着各部门之间、各岗位之间的职责权限划分不够明确清晰，很难对预算绩效考核工作起到监督约束作用。另一方面是在预算绩效指标体系的设计过程中，不同单位的管理性质不同，业务职能也不同，所以在预算绩效指标体系的设计上也不同，但是很多单位并没有考虑到这些因素，在预算绩效考核指标设计环节，直接将考核指标体系引用到本单位中，没有考虑到指标的适应性，造成预算绩效考核工作脱离实际。

（二）预算绩效管理意识不到位

行政事业单位在开展预算绩效管理工作中，主要是以政策文件为指引，但在实际工作中，由于项目众多，涉及面广等因素影响，一方面，普遍存在重视资金支出，忽视效益分析的问题。如在项目执行过程中，重点关注财政资金用途是否合规合法、预算执行率是否达到既定要求等等，而对于资金支出的必要性、有效性未能做进一步的分析利用；另一方面，单位内部也没有建立健全相配套的细化的制度指引；再一方面，部门之间配合度不够，目前很多行政事业单位的预算绩效管理工作都是财务部门主导，其他业务部门为辅，但在实际工作中，部门之间的配合度、积极性不高。这一系列的问题，造成了预算绩效管理工作执行效率较低，无法准确分析财政资金的使用效益。

（三）预算绩效管理指标设定不够科学准确

行政事业单位开展预算绩效管理的目的是通过对一系列预算指标的考核情况，来分析年度内本单位各经济活动所产生的各项效益情况，以及在预算执行中存在的问题进行不断的完善，从而进一步优化财政资金分配、使用。但在实际工作中，大部分行政事业单位在设定预算绩效指标的时候，不够科学准确。在指标设定时，通常选用一些正向指标、定量指标和非财务指标，资金的使用情况与绩效考核结果没有直接挂钩，绩效评价结果缺乏客观性，使绩效管理工作很难很好地进行下来。如现在预算绩效二级指标有数量指标、经济效益指标、生态效益指标、可持续影响指标、服务对象满意度指标等，在数量指标的三级指标中设定出差几次、发表论文几篇等等，出差几次并不能准确反映该项工作完成效益情况。

（四）预算绩效评价结果应用性不强

我们实施绩效管理的目的是进一步优化财政资金使用及分配。实际工作中，许多事业单位不够重视绩效评价结果的反馈及应用，一方面是没有对评价结果反映出来的问题进行整改，另一方面是在编制部门预算、安排财政资金的时候，基本不会去参考上年绩效评价的结果，直接对下一年及未来三年的预算进行编制，这就形成了绩效考核和财政资金安排相脱节，使得预算绩效评价毫无意义。

（五）实施预算绩效评价专业性人才缺乏

预算绩效评价是近些年才在行政事业单位开始实施，专业性强，行政事业单位各个部门及研究室都是参与绩效评价的人员，但在实际工作中，一方面是这些人中绝大多数对于预算绩效的特殊性还不是很理解，同时，这些人的专业知识水平高低也不尽相同，缺乏绩效评价方面的经验，导致在预算绩效目标的设定及结果评价方面不能做到客观、公正。另一方面是单位财务人员对预算绩效管理方面的知识也比较欠缺。所以培养一批专业能力强，综合素质高的预算绩效管理方面的人才队伍迫在眉睫。

三、行政事业单位预算绩效管理存在问题的应对措施

（一）加快构建完善的预算绩效管理机制

完善的预算绩效管理机制可以为绩效考核工作打下良好基础。因而在实际工作中，行政事业单位需要完善预算管理机制，一方面是将预算绩效考核工作的责任主体落实落细，使得各部门之间，各岗位之间能够准确把握自身的职责重点，进而达到通力协作配合，高效完成预算绩效考核的工作；另一方面是行政事业单位需要根据自身发展要求，结合各经济活动项目的特点，设定既符合项目自身特点又可以细化量化的预算绩效考核指标，这样的预算绩效考核结果才会与实际相吻合；再一方面是行政事业单位需要加强内外的沟通和信息反馈机制，进一步提升预算管理工作的透明性。

（二）加强预算绩效管理意识

预算绩效是衡量行政事业单位绩效的主要指标，本质上反映的是各单位的工作绩效。为此，行政事业单位一方面需要加强各管理者、各职工的预算绩效管理意识，使得“花钱必问效，无效必问责”的管理理念贯穿始终。破解“重投入轻管理”“重支出轻绩效”的惯性思维；另一方面，加强单位制度建设，在中央出台的相关预算绩效管理制度的基础上，结合单位自身情况，制定更加细化的规章制度，来指引预算绩效管理工作。

（三）预算绩效管理指标设定科学准确

预算绩效目标对预算绩效管理起到了引领控制的作用，而预算绩效考核指标设定是否科学合理直接决定了预算绩效目标完成的有效性。需要注意的是，行政事业单位在初期设定考核指标的时候，需要结合自身公益性的特征和发展需求，主要以经济效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意度等作为指标体系构建的基本原则。以农业科研院所为例，可以将评价指标细化为财务、业务、科技成果等三个维度，采用定性指标和定量指标结合、财务指标和非财务指标结合的方法。如：从财务维度可以将考核指标细化为收入预算完成率、收入增长率、成本费用控制率、资金流动比率、收支结余率，等；业务维度将考核指标细化为预决算差异率，预算精确率等；科技成果转移转化维度可以将考核指标细化为经济效益、服务对象满意度等。

（四）提高预算绩效评价结果的应用性

实施全面预算绩效管理的目的是通过运用预算绩效评价结果和反馈，进一步提升本单位的效能，提高本单位的服务质量和水平。行政事业单位应根据绩效评价结果来不断完善内部控制管理制度，牢固树立以效益定支出的管理理念，根据预算评价结果与各业务部门进行分析原因，总结经验，为下一年度的预算编制工作做好准备，充分发挥预算绩效评价结果在财政资金调配与收支中的指导作用。同时，行政事业单位应将预算绩效评价结果与人员考核奖惩相结合，进而调动全体职工的积极性，进一步加强全体职工对预算绩效管理的认识和理解应用。

（五）加快培养预算绩效评价专业性人才

预算绩效管理工作专业性强、工作量大，这就要求行政事业单位一方面要加强现有职工的政策理论水平和业务能力的提升。要求参与预算绩效评价的人员不断学习政策理论知识，加强培训与交流，尽快补齐短板，努力提升专业素养，灵活运用到业务工作中；另一方面是引进高素质的复合型管理人才，全面提升单位工作人员的预算绩效认知，有效推动单位预算绩效管理工作的顺利开展。

四、结语

预算绩效管理是一项长期性、系统性工作，同时又具有理论性和实践性。行政事业单位实施预算绩效管理，目的是使本单位的履职效能有所提升，进一步提高自身的服务质量和水平。所以，在日常工作中，行政事业单位需要将预算绩效管理常态化，在以结果为导向的绩效管理中，财政支出需要和产出效果相挂钩，当年的绩效考核情况直接影响下一年的预算安排，这样，就可以使预算绩效更直观、更容易评价和衡量。通过预算绩效管理，使行政事业单位人员进一步强化责任意识，履职担当，努力提高财政资金的使用效率，有效推动行政事业单位平稳、持续、健康发展。