OECD 推动产业和中小企业创新

彭超 杨东日 龙飞

2019年10月，经济合作与发展组织（OECD）发布《推动产业和中小企业创新》。该报告原是应法国投资未来监督委员会之邀评估法国投资未来首期项目的系列专题报告之一，对于全球具有指导意义。报告系列分析了创新支撑产业与中小企业发展的三种常见政策组合，即：支持创新型企业及创新型产业集群、发展以制造业为主的战略性产业、实现生产方式向工业4.0转变。

推动实体经济创新的基本依据

经济合作与发展组织（OECD）国家在支持实体经济创新方面具有十分悠久的历史。早在第二次世界大战期间，技术先进的国家就开始侧重于支持大规模的技术改造和系统升级，涉及对核能、航空航天等领域的扶持。随后为应对由于20世纪70年代经济衰退带来的结构调整，各国出台了一系列带有“保护”性质的产业政策以拯救深陷困境的企业。但到20世纪80年代末至20世纪90年代，政策的这种“保护性”色彩减弱，逐渐转向对科学、科技和创新的关注。在20世纪90年代，全球进入加速发展时期，产业政策范围逐渐扩大，更加注重商业友好条件以及创新支持。此时，在并未完全放弃对特定行业倾斜性支持的同时，相较于政府直接补贴来说，政府对研发投入（R&D）实行了较小的限制条件，为产业发展及中小企业和初创型企业创新提供了最大限度地支持。

目前，关于创新体系讨论仍在继续，为更好地应对技术进步和社会变革，OECD国家出台了一系列专门的创新政策，以支持实体经济的创新，并形成了较为全面的“政策框架”，其职能主要包括：一是鼓励投资创新所需的新知识和技术;二是鼓励采用新技术和新的经营方式;三是鼓励现有产业转型并发展战略性新产业。

在一系列的政策中，支持创新型企业及创新型产业集群、发展以制造业为主的戰略性产业部门，以及实现生产方式向工业4.0转变成为当前OECD多数国家支撑产业和中小企业创新的典型做法。这些政策不仅促进了现有产业的技术升级，还发展了具有战略性的产业;不仅刺激了产业开发、投资新技术，还壮大了中小企业及初创企业。

为创新型企业及创新型产业集群提供支持

（一）当前面临的挑战。几十年来，支持包括中小企业在内的企业创新一直是OECD国家的优先政策。通常OECD国家认为该类企业研发创新所面临的阻碍是由市场失灵造成的，因此格外重视。各国政府大力开展支持企业研发创新的方案，力求通过专门支持研发合作、知识产权和技术转让，以促进中小企业形成创新成果。此外，OECD国家通常会以多方位且更具互动性的角色参与该类企业的创造创新，以提供更贴合的支持，如促进大学和公共研究机构合作。

然而，鉴于现有支持主体的范围不断广泛、数量不断增加，以及商业部门为应对全球竞争和技术变革的需要，支持政策的重点已发生转移，此时OECD国家普遍认为此类政策设计应更加适应现有环境。

（二）挑战下的政策趋势。1.设计一套完整的税收和直接扶持手段，推动研发活动。如果设计得当，税收优惠将是刺激更多研发投资的有效手段，适用对象包括已经在积极进行研发的中小企业。补贴最好用于支持风险较大的项目或扩大某些项目规模，适用对象包括具有成长潜力的初创企业和年轻企业。在特定的宏观经济和金融环境中，贷款需要结合新技术开发和资本支出，才能实现促进研发的效果。2.提高政策对企业研发和创新支持的有效性。基于对政策进行的评估日益严格，政府力求重新制定政策以取得更好的投资效果。政策评估表明，统一协调和提供配套可以更好的实现政策成效。例如，丹麦创新基金，通过建立一站式服务或数字支持服务，简化了企业获得供资的途径，提高了透明度，改善了创新政策。3.发挥开放创新的正外部性。近几十年来，创新政策除了强调研发项目合作，还注重新的互动形式。例如，在集群、网络和其他组织结构内展开协作，以加强企业、大学和研究机构之间的知识交流，并促进创新开发者和用户之间的协作。此外，一些国家的政府建立了包括创新实验室、创新园区和科学工业相结合的联合研究设施在内的新型合作基础设施，为创新提供支持，奥地利虚拟车辆研发中心和德国研究园区计划就是最好的例证。OECD国家政策推动开放创新的另一个重要方法是，通过开放数据和公开科学计划，帮助人们更方便地获得数据和科学成果，例如丹麦创新基金。4.鼓励具有发展潜力的高科技中小企业和初创企业。政府通过设计风险资本方案，使高科技中小企业和年轻企业增加资本，例如德国的高科技创业基金;通过建立孵化器和技术中心，为高科技中小企业和初创企业提供技术和基础设施，例如以色列的创新实验室计划;通过“一揽子融资计划”，为高科技中小企业和年轻企业提供融资支持。5、支持产业集群以降低创新成本。支持产业集群有利于降低研发和其他成本（如交易成本），并通过加强用户和生产商的联系，将创新引向市场。不仅如此，OECD国家向集群区域之外的企业开放产业集群，以自下而上、动态的方式确定主题，并充分考虑开展跨部门、跨技术领域的合作活动。

需要注意的是，政府应与现有或新兴产业集群进行互动，而不是尝试去创建产业集群。关于技术园区和孵化器对创新型企业产业集群的支持，政府不应将其视为独立的工具，而是将其视为其他支持举措和计划的补充。

（三）实现目标采取的战略手段。1.监督评估。为了确保创新政策的影响力，监督和评估已成为OECD国家支持实体经济创新的重要手段。2.保持稳定性和可预测性。政府扶持政策的稳定性和可预测性是推动创新的重要保障，政府应在保证实施政策稳定性和可预测性的前提下，根据新情况和新问题进行调整，从而推动相关政策的顺利实施。3.针对企业的特定创新需求提供支持。政府制定与初创企业相关的举措时应专注于企业的特定需求，并涵盖企业整个融资周期。更好地为初创企业和中小企业提供专业技术知识和研究基础设施，以便将新概念转化为新产品和新服务。4.通过政府采购支持创新型中小企业。将政府采购作为支持创新的杠杆，反应政府战略需求的同时通过支持产品和服务创新的商业化，促进创新型初创企业和中小企业发展其专业能力。

（四）案例分析。在德国，中小企业中央创新计划通过为中小企业的研发创新提供基本支持，从而为中小企业获得资金并赢得更多机会。中小企业中央创新计划的一个显著特点是具备长期稳定性，这有助于处于积极创新中的中小企业实现稳定发展。该计划在保持稳定的同时，对2009年经济急剧衰退等特殊情况快速做出反应，通过定期微调，以应对新出现的需求。该计划的制定和管理有助于减少中小企业的准入障碍，包括为申请设定固定期限、降低交易和合规成本、定制解决方案。

此外，德国高科技创业基金计划通过扩大种子融资和早期融资规模，来缓解高科技创始人面临的现有融资挑战。该计划利用补贴股权相融合与私人投资相结合的“融资方案”，在整个融资阶段满足高科技初创企业的需求。

以色列的創新实验室计划将专业公司的专业知识与初创企业的创新潜力相结合，支持合作创新活动，通过帮助企业获取研究基础设施、专业知识等解决跨域合作难题。该计划可降低企业开展创新活动的风险，并加快以色列潜力行业的发展。

美国小企业创新研究计划，借助美国研究基金支持美国关键领域研发投资，并鼓励小型企业合理利用政府研发资金，实现对技术创新的支撑。小企业创新研究计划还为政府提供一种成本效益较高的新解决方案，以满足特定的需求。

发展以制造业为主的战略性产业部门

（一）当前面临的挑战。随着时间的推移，被视为“战略性”的产业逐渐发生改变。在二战后重建时期，人们认为钢铁和其他“基础”行业具有高度战略重要意义，包括东亚等新兴经济体在内的情况也是如此。在发达经济体以及一些有能力调动必要资源的大型新兴经济体，例如国防、能源和交通等战略领域，均是通过相关“任务”发展起来的，且都涉及航空航天和核技术。

在 20 世纪 80 年代，许多国家将重点从行业为导向的政策转向促进如微电子技术等新扶持性技术发展。 20 世纪 90 年代，随着全球化和价值链碎片化的提速， OECD 国家的制造业受到那些快速增长的新兴经济体的挑战。为应对这一挑战， OECD 国家政府沿着价值链向前推进，通过整合客户，利用服务业与产业融合获取附加值的新机会来转变制造业。

近年来，变革与挑战一直存在，且涉及多个部门、多种产业，例如企业普遍存在的数字化转型，并不局限在特定的部门和产业中，此时更需要匹配性的综合性政策。

（二）挑战下的政策趋势。1.改造现有传统产业，并抓住新产业机会。 强化现有产业（这些产业目前享有相对优势，尽管今后这些优势会被削弱），并使其能够应对新变化，以及进入新市场，例如汽车产业面临的转型。通常这涉及各部委和各机构的所有相关产业、政府政策制定者以及研究者，他们共同为发展部门提出长期且系统的建议，并时刻准备对环境变化采取灵活应对措施。2.扩展新的关键领域，推动技术革新。结合当前发展趋势，将新的关键领域技术化意味着将制造概念与服务方法联系起来，即数字化。这种跨领域发展，新的出行解决方案便是最好例证，该方案将新的车辆技术与企业出行需求联系起来，例如德国未来出行平台。另一个普遍做法便是为制造业开发新的商业模式，例如丹麦改造方案中提到的“支持企业（特别是中小企业）开发基于智能服务的新业务模式”。3. 利用技术变革的潜力，实现根本性创新。 在 OECD 国家中，企业推进发展关键技术并从中受益的能力，很大程度上是决定该国制造业竞争力的关键。因此，利用技术变革的潜力，可以很好的实现根本性创新。4.将创新支持与重大社会挑战联系起来。 商业部门的创新，是应对目前工业社会所面临诸如气候变化、自然资源匮乏、人口老龄化和安全等重大社会挑战的关键因素。因此，将创新支持与上述挑战联系起来已成为 OECD大多数国家的创新政策中一个关键特征。 OECD 国家通过开发新技术以应对新挑战，并以“任务”为导向加以完善。此外，为更好地发挥政策效应，监督机制也同步调整升级。

（三）实现目标采取的战略手段。1.促进产业与研究机构合作。 就现有产业的转变以及新兴产业的支撑而言，促进企业与研究机构形成联合研究至关重要。2.发展区域产业集群。 形成涵盖学术界和产业合作研究联盟的公私合作制，以便建立具备技术竞争力的研究基础设施。3.整合不同类型企业的专长和潜力。 将大型跨国企业的专长及能力和初创企业的创造力结合起来成为支持政策的新重点。利用不同类型企业间的能力互补，降低因直接参与而导致的财务风险发生可能。

（四）案例分析。OECD 国家普遍支持战略性产业发展，特别是制造业，通过改造现有产业、发挥技术变革潜力推动颠覆性创新，从而促进战略性产业发展壮大。发达经济体中制造业的未来取决于企业开发技术并从中受益的能力，而正是这些技术为创新开辟了全新道路。其中，生物技术、纳米技术、光子技术、新材料和微电子技术是技术创新的关键推动者。

由于上述领域的技术发展取决于科学的发展，因此产业发展与科学创新之间的合作至关重要。为此， OECD 国家的政府政策往往侧重于资助研发，涉及企业与研究机构之间的协作研发等。此外，支持区域集群发展也是 OECD 国家推动实体经济创新的着力点。

美国纽约纳米技术集群极大地促进了纽约州北部地区经济的发展，成为纳米技术研发和制造的主要基地。该集群吸引政府投资，支持与纳米技术相关的优秀学术研究，并促进学术界与工商界在纳米技术研发和制造方面的合作。基于这一公私合作关系，该集群利用数百万美元的投资，为纳米技术研发建立了一个资金和技术方面极具竞争力的环境。此外，美国制造业研究所也属于公私合营机构，致力于发展极具经济战略性影响的关键先进制造技术。美国的研究政策以其广度和深度脱颖而出，其潜力足以应对下一次生产革命。

奥地利虚拟车辆研发中心将学术界和工业各个相关主体互相连接，进行合作研究。该中心在以行业为主导的合作研究基础上，在汽车和铁路行业中寻找新型潜力技术领域的创新，其活动极大地促进了施蒂里亚运输集群（ Styrian Mobility Cluster）的发展和国际化。

以色列创新实验室计划极具创新力，通过汇集大型跨国企业的专业知识，帮助企业扎根于以色列创新生态系统，并赋予初创企业创造力和动力。此外，该计划还鼓励不同规模的大中小企业进行互补并加强合作，以降低企业的财务风险。可以看出，以色列创新实验室计划与美国小企业创新研究计划相同，主要通过激励和吸引中小企业和初创企业，使之具备满足大企业合作需求的能力，从而鼓励创新。

迈向新的生产方式：工业 4.0

（一）当前面临的挑战。OECD 国家将目前的生产变革定义为“下一次生产革命”。 这种转变是一系列技术融合的产物，包括数字技术、新材料、 3D打印、纳米技术和工业生物技术。这些技术的发展和融合可能对生产力、就业和技能、收入分配、贸易、福利，以及环境产生深远的影响。

“工业 4.0”一词起源于德国，且随着数字技术与工业产品和服務间更加紧密的联系，制造业计算机化程度的提高弱化了工业和服务之间的区别。 OECD 内的许多国家已制定并实施了相关战略和政策，并成立了新的机构，以加速发展本国工业 4.0。

当前，制造业数字化程度不断提高，缩小了工业和服务业之间的差别，可能会在现有的服务体系中创造出新的服务并提高生产力。然而，有证据表明，先进数字化形式的推广和采用在不同国家之间，以及在大中小企业之间有着天壤之别。其实正在接受全面数字化转变的也只有小部分企业，甚至被视为工业 4.0 主导的国家也是如此。

为使工业 4.0 产生积极成效，向企业引入并推广新技术至关重要。这一过程包括硬件和辅助性无形投资以及专业技能提升，其中，专业技能包括各种技巧以及新形式的商业组织。

需要注意的是， 在中小企业间进行技术推广，受企业特征制约， 是一项巨大的挑战。例如，一般而言，中小企业内部分工有限，信息通信技术专家在中小企业中并不普遍，这往往意味着在相关技术方面具有丰富专业知识的工作人员在该类企业中十分匮乏。此时，技术选择可能会更加复杂化，因为企业必须在快速变化的技术和技术提供商中作出选择，而这些提供商大多急于提出各自的技术解决方案，因此，用以寻找可靠的信息来源的花费可能会严重消耗中小企业的内部资源。

在许多 OECD 国家中，制造业研发战略正在探索利用工业 4.0实现创造价值的可能。人们越来越重视通过工业 4.0，特别是由信息通信技术所带动起来的先进制造业来提高生产率。同样，基于互联网平台的企业从在线交付商品和服务以及与客户互动中获取利益的方式也极大地吸引了人们的眼球。

在与下一次生产革命相关的整体转型的背景下，数字化是工业创新的主要驱动力。对于政府而言，在数字化发展给予中通过新生产方式改造制造业及其他行业存在诸多挑战。

（二）挑战下的政策趋势。1.抓住数字化工业创新机会，主要包括在生产和产品交付中使用数字技术、开发和应用新技术（如人工智能、区块链、云计算）、提供有利的技术和法律基础设施（包括标准化）以及更好地将数字化融入教育和终身学习计划。 例如，德国工业 4.0 采取自上而下的方法，由政府、创业企业和学术界进行牵头。其关键举措是工业 4.0 平台负责协调制造业数字化转型流程，并汇集私营和政府部门的参与者，共同应对向工业 4.0 转变的主要挑战。该平台为制定可行的建议、准则、讨论文件和政策机制提供了基础。2.解决潜在的人员技能瓶颈问题。 随着数据分析等先进信息通信技术应用的日益广泛，对新型技术的需求也不断增加。然而，缺乏专业技术可能会阻碍信息通信技术的应用。调查指出，缺乏有经验的数据专家，是企业使用数据分析的最大障碍之一。OECD 的数据显示， OECD 国家有 7%～27%的成年人仍缺乏使用计算机的经验或缺乏最基本的技能，只有 6%的人拥有“最高水平”的信息通信技术技能。为了满足对技术人才的迫切需求，诸如美国制造业或丹麦制造学院等，开设了制造业的博士课程，既注重技能发展，也注重研发。3.鼓励对关键信息通信技术的研发进行投资。 工业生产的数字化需要对数字产品和服务研发进行投资，包括物联网、数据分析和计算。有能力供应和采用这些商品以及服务的国家将最有可能从数字化生产带来的先决优势中获益。研发投资的重要性在各国都是显然易见的。例如，美国制造体系中的四个研究所投资处理与智能制造相关的技术和工艺，专注设计、产品开发和系统工程领域的技术开发。

（三）实现目标采取的战略手段。1.强调发展技能和能力。 OECD 国家支持转型升级的新举措通常强调了研发以及劳动力技能和能力的互补发展。2.利用各种平台和网络加强各参与方互动。 建立平台，汇聚政府与企业，共同探索解决困难，根据行业需求开展研究活动。3.推广新技术。 在向与工业 4.0 相关的新生产方式转变的过程中，新技术推广机构的作用举足轻重。一些成功的措施是在现有的网络基础上，鼓励包括高校、中介机构和私营单位进行资源整合。4.开展对推广机构和具体举措的评估。 结合新生产工艺的特点，设计新的评估标准，更好地发挥推广机构作用、落实具体措施。

（四）案例分析。在 OECD 地区内外，以“下一次生产革命”为名的产业转型正在顺利进行。许多国家普遍认为对技能和能力发展的支持以及对新技术和生产工艺相关的研发投资同等重要，因此关于促进工业 4.0 的方案和计划，正以各种标题和概念框架得以实施。这些举措的一个显著特点是建立平台，通过平台融合公私经营者，确定挑战、制定解决方案并宣传有效信息。此外，推广机构在吸收与工业 4.0 相关的技术方面也发挥着核心作用。

德国中小企业 4.0 动员了经验丰富的合作伙伴，为中小企业提供更好的定制服务。这些合作伙伴在相关领域具有较强的竞争力，具体包括地区行业协会和弗劳恩霍夫研究所。中小企业 4.0为研究机构、大学、行业协会和私营组织提供激励措施，对资源和现有网络进行整合，进一步推动了目标实现。与建立新的绿地中心相比，这种方法在成本和速度上更胜一筹。借助有限资源，该计划成功建立了一个综合性的全国区域能力中心网络，以方便中小企业获得数字化项目所需的关键知识。

丹麦的制造学院是一个独立协会，其领导层主要由工业和研究合作伙伴组成，并无政府参与，这一设置较好的促进了行业与学术界建立牢固的合作关系。该学院的基本结构是由相关学术和行业合作伙伴设计，主要通过参与企业、创新会议、研讨会，以及未直接参与到研究项目中的制造企业之间进行的交流来扩展知识层面。

在瑞典，“制造 2030”通过委托参与者承担制定计划的主要责任，并采用了自下而上的方法来实现最终目标。瑞典“制造 2030”的成功，体现在工业和研究者对参与该计划的强烈兴趣，计划的参与者共同资助项目以确保其对工业的现实意义。该计划还通过让青年研究人员领导专家组来增强年轻人能力。