基层公务员晋升机制的问题与对策

摘 要：在《公务员法》颁布之后，我国基层公务员晋升机制开始规范化，建立“逢进必考”和“职务任期制”， 形成了公开竞争、公开选拔以及“职务晋升”与“职级晋升”的“双梯制”。但此机制在运行的过程中，也显露出考核制度不合理、晋升制度不健全等问题。改进我国基层公务员晋升机制，要树立正确权力观、完善公务员考核制度体系，同时可以借鉴国外公务员晋升先进经验。

关键词：基层公务员;晋升机制;考核机制

党的十九大以来，我国经济发展已经进入新常态，经济环境、经济形态与人们的思想等都发生着深刻的变化。党和政府越来越认识到人才资源对当今社会发展的重要性，高素质人才是国家和政府最大的财富。十九大报告中指出， 2020年我国农村贫困人口要全部脱贫，要实现此目标，基层公务员的工作态度和积极性显得更加重要。

2006年我国《公务员法》颁布，我国公务员晋升机制也随着公务员制度完善而逐步正规化，逐渐形成了以德才兼备、任人为贤、依法实施为原则的公务员晋升机制。而随着时间的发展，基层公务员晋升机制逐渐完善的过程中也显露出了很多问题，考核体系不完善、晋升激励手段单调等，这些问题严重影响了我国基层公务人工作的积极性。因此我们必须重视晋升机制在公务员制度中起到的作用。

一、我国基层公务员晋升机制的概述

（一）相关概念界定

基层公务员，主要是指县、处级以下（不含县、处级）单位的公务员，包括乡镇公务员、县属各单位公务员，以及垂直管理机构设在县以下的单位的公务员。我国基层公务员晋升主要指的是基层公务员职务与职级的晋升，职务晋升就是公务员由较低的职务升任到较高的职务，意味着基层公务员所处地位的上升、权力的加重和责任范围的扩大，同时也伴随着薪资、福利等方面待遇的提高。我国基层公务员晋升主要通过提拔晋升、公选遴选竞争性选拔晋升、职务职级并行晋升。

（二）公务员晋升的原则

公务员晋升的原则主要有：第一，公开、民主、择优、竞争原则。公开、民主、择优、竞争原则体现了民主政治的要求，有利于公民行使民主权利、进行民主监督和克服公务员晋升机制执行过程中的各种不良风气。如果把公务员晋升封闭在一个狭小的圈子里，就很容易造成风气不正、任人唯亲的局面，因此，在公务员晋升机制中必须贯彻公开、民主、择优、竞争的原则，并制定相应切实可行、易于操作、便于监督的具体措施和程序;第二，注重实绩原则。在考察公务员德才的过程中，应该把公务员的工作业绩和贡献作为重要指标和依据。因为工作业绩是德才的集中体现和反映，能够鼓励公务员多想办法、多做实事，从而有效克服论资排辈的弊端和公务员“熬年头”的消极心理;第三，“德才兼备、任人唯贤”原则。不仅注重公务员的工作业绩，还重视人才的政治素养、德行品质等综合素质。第四、依法实施的原则。公务员的晋升是一项政策性很强的严肃工作，在实际运作中必须加以重视并严格依照相关法律法规办理。任何晋升都有特定的标准和条件，尤其是领导成员的晋升有着更加严苛的晋升条件。

（三）关于我国基层公务员晋升机制研究的文献综述

目前，国内专家人士对于我国基层公务员机制的构建和完善进行了深入探讨和分析，并取得了可观的成果。耿相魁教授认为从根本上完善公务员晋升机制既要吸取以前的经验，借鉴国外成果，又要“吸取其精华、剔除其糟粕”，结合现在中国具体国情而构筑公务员晋升机制。徐放则认为要从思想、制度、法律方面完善公务员晋升机制，指出了当下晋升机制的不足。本文试图通过分析我国基层公务员晋升机制的现状，对基层公务员晋升机制存在的问题进行探究并提出相应对策。

二、我国基层公务员晋升机制建设的现状及主要成就

我国基层公务员晋升机制是在原先干部选拔的任用机制基础上，借鉴国外文官制度和当代先进文化，结合中国特色社会主义国情而发展形成。尤其在《公务员法》颁布之后，公务员制度开始规范化，有了法律依据。随着经济的发展，公务员晋升机制取得了一些显著的成就。

（一）建立“逢进必考”和“职务任期制”

“逢进必考”和“职务任期制”，完善了公务员的任用晋升机制，现在公务员录用考任制已成为公众认可的方法，成为现代公务员制度的基本准则之一。考任制的优点是公平、高效，它是委任制的主要替代性制度。另外，职务任期制在于形成正常的新老交替机制，加强对领导成员的监督。这有利于打破领导在工作上的惰性，提高领导成员的工作能力，有利于克服用人上的随意性和保持重要职位上工作的连续性和有效性。

（二）以法律形式确定了公务员晋升机制

随着公务员制度管理实践的深入，有关公务员制度立法也纳入日程。2006年实施的《中华人民共和国公务员法》在我国公务员管理工作历史上具有重大意义，重新定义了公务員的含义，划定了法律范围，进一步推进我国干部人事制度的现代化。该法通过总结近十年来实行干部人事制度改革的经验，借鉴西方先进的行政管理方法，形成了科学的、合理的规范，使公务员的管理有法可依，有章可循。这也为完善公务员晋升机制指明了方向。

（三）分类更加细化，使得公务员晋升机制更加完善。

公务员职位按照工作岗位的不同划分成不同的类别，根据不同的岗位类别能更好的设置晋升标准，发挥公务员在不同岗位上各自的作用。设置专业技术类有利于专业技术人才在岗位上发挥自己的优势，拓展晋升空间。行政技术类区分为执法，行政更好的分工负责，更好的约束执法人员，提到公务员法制化水平。

（四）形成“双梯制”

形成公开竞争、公开选拔以及“职务晋升”与“职级晋升”的“双梯制”，公开选拔已成为法律规定的任用晋升的方式，形成了有效的竞争机制。“双梯制”科学地划分了职位类别，提高了公务员管理的科学性和针对性，重新确定了职务与级别的对应关系，发挥了级别晋升在基层公务员中的激励保障作用，使基层公务员在相同职务上，也可以按照法律规定晋升级别，相应地提高工资待遇。

（五）建立了公务员辞职与辞退机制

责任追查上升到法律层次，遵循监督约束与激励保障并重的原则，建立了公务员辞职与辞退机制。公务员是国家公职人员，在执行公务的过程中，代表国家行使公权力，因此，必须对公务员进行监督，划分公务员职责范围，确立公务员惩戒制度，依法处理违纪违法人员。同时，在监督公务员时还对公务员给予晋升激励，制定了公务员奖励制度。另外，公务员辞职与辞退机制的实施有利于人才资源的开发和合理配置，最大限度地实现人尽其才、才尽其用;还有利于促使各级公务员机关不断改进人事管理工作，防止人才的积压;维持公务员队伍的优化、廉洁和精干，做到“能进能出”，提高基层公务员工作的质量和效率。

三 我国基层公务员晋升机制存在的问题

（一）政绩观扭曲以及传统“官本位”思想严重

现在，公务员晋升主要依靠个人在工作上取得的政绩，政绩的大小与晋升的职务直接挂钩。忽略了个人的品质素养，没有从群众的角度出发考虑给当地人民取得的幸福感，并不是以人为本，而成为了以政绩为本。另外，大多数人官本位思想严重，视权力为一切。在这种情况下，晋升机制对个人的激励发挥了最大效果，职位晋升既满足了精神激励，也满足了物质激励。但是，在这种机制下极其容易让一些人为了晋升而不择手段，这样就使得激励效果事与愿违，并不能公平公正的履行晋升机制，也会陷入彼得陷阱，使得晋升进入死循环。另外，我国“官本位”思想存在上千年，封建残余观念根深蒂固，在短时间内是很难摘除的。这种思想严重的影响了晋升激励的效果，在人们的潜意识里，公务员始终与特权挂钩，总以为公务员能够管理这一切并拥有很大的权力，有时还能用职务的便利赚取“灰色收入”，甚至还形成了隐藏的办事和晋升程序——潜规则。一切办事原则都依据该规则办事，这种思想已经存在大多数人的意识里。上下级约定俗成的规矩，形成密切的联系，约定俗成的恩赐回报关系强化就会构成私人关系上的网络，在私人关系下互相提携，这就严重的削弱了晋升激励所起到的应有的作用。而且，政绩观不正，一味的追求工作实绩为了晋升而晋升，忽略了本身工作的实质，并没有给群众办实事，只是想着自身的利益。认为身为公务员就是利用特权为自己谋福利的。

（二）考核制度体系不合理

我国公务员依据《公务员法》全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。虽然考核全面，但是考核指标设计太粗糙化，缺乏具体化的指标设计。我国基层公务员队伍庞大，人数众多，很难对各个职位设定细化的考核标准，这样就导致考核结果不准确。除此之外，考核流于形式，并没有全面认真的考核各个方面，有时候只是按比例分配晋升名额，而忽略了那些突出有能力的人，并没有最好的发挥晋升机制的作用。

（三）选拔晋升机制不健全

1、基层公务员晋升缺乏有效监督

现在基层公务员选拔晋升，缺乏有效的监督。尤其是领导干部的晋升，在公开选拔晋升时并没有让群众参与监督，容易出现贿赂选举、变相拉票，有的还使得职位商品化，充满权钱交易的气息，偏离了法制化的轨道。在大多数情况下，公务员晋升职位论资排辈，并没有考虑工作实绩，往往都是资历年长的占据着晋升名额，而使得真正有能力的得不到晋升，不能在应有的岗位上发挥自己的真才实干。同时，在干部竞争激励中缺乏统一的具体的衡量标准，使得无法明确评判，致使形成恶性竞争，所有的这些都严重影响了基层公务员的正常晋升。

2、晋升资源稀缺与晋升需求矛盾突出

现在，我国基层公务员已成为一支庞大的队伍，以官僚制为基础的公共组织很难适应社会的变化发展以及公务员金字塔结构的特点决定了晋升资源的稀缺与大量公务员晋升需求之间的矛盾，这也就造成了很多官员拉关系、贿赂上级、靠背景的腐败现象的产生。公务员个人能力的有限也会导致他们对晋升期望不能得到满足。分析可得，基于晋升机制本身的特点，它满足不了基层公务员的晋升需求，这导致了供需严重的不均衡。

3、晋升激励手段单调

现在基层公务员晋升主要靠职务职级晋升，缺乏其他晋升激励手段。当职务晋升激励作用不能够发挥其应有的效果是，应当创新更多激励手段。但依据现实来看，并没有对应的激励方式适用。公务员的主观性得不到充分发挥，现在的晋升激励只注重外部激励，物质激励。然而并没有真正的考虑内部激励，例如，关注公务员内心的需求、培养公务员的精神素质的发展、重视个人自身目标的实现。如果个人目标与组织目标想一致，那么自身会高度认同组织目标，将其作为激励自己的一种手段，尽可能的实现自己的价值完成目标。随着国家的发展，党和政府已经意识到这一点了。积极鼓励创新更多的激励方式，完善现行的激励手段，但是就目前来看，其他激励手段并不能达到晋升激励这样的效果，不能够真正的发挥其作用。晋升激励还是目前唯一的在公务员体制中起到很大作用的激励方式。可见，现在激励方式缺乏有效多样的激励方式。

四、我国基层公务员晋升机制的改进对策

（一）杜绝腐朽思想，树立正确权力观

要在基层公务员中树立正确的权力观，打破传统“官本位”的思想。身为一名基层公务员要牢记自己是人民的公仆，摆正自己的位置，要做到奉献在前，享乐在后，全心全意为人民服务，从根本上杜绝贪腐思想的滋生。作为一名基层公务员，手中的权力是来自于人民，这一点永远不会改变。我国进入社会主义新时代，就是要为人民造福，到2020年建成全面小康社会，帮助贫困地区贫困人民脱贫，这需要广大人民的努力，也更需要基层公务员的尽守尽责。另外，还要树立法治思维，减少人治，坚持依法办事，以法律制度规范自身工作。采取法律思想教育工作，固定法治思维，不管领导还是科员都要树立正确的意识形态。只有这样，我国公务员晋升机制才会逐步完善。

（二）完善公务员考核制度体系

1、健全选拔、监督体制。对于选拔晋升领导干部，要结合人民群众的反映，倾听人民的呼声，让人民参与监督中。拓宽民意反映渠道，反馈作用与选拔过程中。同时，以法律规定制度确保选拔的合法性。严格按照法律法规办事，公开透明选拔晋升。另外，针对公务员德、能、勤、绩、廉的考核要结合每个岗位的特殊性制定详细具体的考核方案，制定统一的考核标准，采取定性和定量分析相结合的分析方法。运用公务员最有效的考核方法如：平衡计分法、目标绩效考核法、自我鉴定法、目标管理法等。具体结合公务员自身职位的要求以及职位规划职业偏好来选择具体的考核方法。最后，根据每次评估的结果，及时向有关部门反馈，结合实际情况及时调整，反馈总结经验教训，为改进提供依据。

2、合理设置基层公务员晋升门槛。对于不同职位不同性质的公务员，要加一区分，不能一概而论。建立合理的考核制度，针对不同的工作岗位设置合理的晋升名额，符合自身工作性质的需要。不过也要防止为人设岗的现象，不能为了名额而设，要建立一套符合本身工作晋升体系，符合公务员晋升机制。另外，也要避免晋升资源的浪费，因此应结合现实要求合理分配晋升名额。对于公务员晋升的资格，也要结合工作的要求。面向年轻人的，可以适当放宽条件，以给年轻有为的人才更有向上的动力，更加以饱满的熱情投入到工作中，更好的给他们提供一个更加广阔的平台。

（三）借鉴国外公务员晋升先进经验

借鉴西方先进人事管理经验，优化基层公务员晋升机制。国外公务员为了基层公务员职业生涯的发展，对公务员的奖励、工资保险福利等进行了持续不断的改善。尤其是公务员的晋升，基层公务员的升迁不再受很多限制。西方国家的这些做法对我国基层公务员晋升有很大启示。因此，我国基层公务员晋升机制应拓宽基层公务员的晋升空间，放宽基层公务员晋升的条件，努力调动基层公务员的工作积极性。

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作者简介：朱亚林（1997年），性别：男，民族：汉，学历：硕士研究生，单位：湖南师范大学