基于建设项目用地标准体系下的行业整合研究

陆方兰 贾蒙蒙 郝烁

摘要：建设项目用地标准是建设用地审批、土地供应、土地利用评价考核和供后监管的重要政策依据和制度规范。通过分析国家、地方等各类产（行）业建设用地标准体系，发现现状标准具有多源、多行业等特点，因各地标准的行业类别存在差异，导致各地标准难以衔接，将用地标准的行业类别分为工业产业行业和工程项目行业，通过对工业项目和工程项目标准分类体系现状分析，逐个梳理国家和地方的用地标准行业分类体系，消除整合重复部分，保留差异，实现各标准行业分类体系跨尺度匹配和跨领域融合，形成新的建设项目用地标准行业体系。

关键词：建设项目;用地标准;行业类别;整合

中图分类号：F293

文献标识码：A

文章編号：1001-9138-（2020）11-0022-27

收稿日期：2020-09-24

近年来，随着各地区社会经济的快速发展，各地建设用地的需求量也在不断的增大。为规范建设用地使用规模和效率，2012年自然资源部（原国土资源部）发布《关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》（国土资发[2012] 132号），要求各地建立健全建设用地使用标准控制制度，逐步形成覆盖城乡、覆盖各类产（行）业的建设用地使用标准体系。但目前建设项日用地标准具有多源、多行业、多区域等特点，而且建设用地标准涉及国家、省、市、县、开发区等多个层次。标准不统一、来源复杂、行业存在差异等问题严重影响各地标准的衔接和应用，因此整合现有建设项目用地标准体系下的行业分类，将为未来全面完善项目用地标准体系做铺垫。

1现行建设项目用地标准体系

建设用地标准是建设用地审批、土地供应、土地利用评价考核和供后监管的重要政策依据和制度规范，国务院曾多次下发文件，要求严格执行各类用地标准。建设用地标准具有多源性，主要体现在建设用地标准的主编部门，即自然资源部、建设部等。因部门管理的重点和环节有所区别，各部门在使用建设用地标准时对适用标准的判断有所不同，其中自然资源部门主要依据《土地利用现状分类》《划拨用地目录》等用地分类标准进行建设用地的审批;规划部门主要依据《城市用地分类与规划建设用地标准》中的分类开展城乡用地统计和用地管理工作;建设部主要依据《国民经济行业分类》对各工程项目用地进行科学设计、合理布局，并在设备选型、工艺安排上尽可能采用先进技术，以达到集约用地的目的。可见各部门对建设用地管理是从不同角度定义的。

近年来，国家发布了公路、铁路、民用航空运输机场、电力、煤炭、石油天然气、体育、文化等13个行业项目建设用地指标;同时发布了工业项目建设用地控制指标，覆盖国民经济行业中制造业门类中30个大类。

通过分析这些建设用地标准行业的特点，提炼共性，并参考《国民经济行业分类》《城市用地分类与规划建设用地标准》和《划拨用地目录》，将用地标准涉及的国民经济行业归类为工业产业行业和工程项目行业，本文将多源、多类型的项目用地标准整合从工业项目、工程项目的维度进行，见图1。

1.1工业项目标准分类体系现状

国家层面。2008年1月，自然资源部（原国土资源部）发布实施了《工业项目建设用地控制指标》（国土资发[2008]24号）（以下简称《国家工业控制指标》）。《国家工业控制指标》中工业行业分类体系是依据《国民经济行业分类》（GB—T4754-2002）的二级行业类别，共30个行业类别。

地方层面。《国家工业控制指标》出台后，按照国家的有关要求，北京、上海、广州、深圳、广东、江苏、辽宁、江西、陕西、安徽、河北、河南、广西等省市结合本地实际，加快推进土地使用标准制订工作，陆续发布实施了相关的工业项目用地标准。通过分析比较，上海、深圳工业用地标准的工业行业分为三级行业类别，广州、苏州分为四级行业类别，北京工业项目未作细分，其余省市沿州国家标准并采用二级行业类别。

1.2工程项目标准分类体系现状

国家层面。目前，国家已经出台了比较完善的工程建设项目用地标准体系。主要包括电力工程项目、石油天然气工程项目、煤炭工程项目、新建铁路工程项目、公路工程项目、民用航空运输机场工程项目、公共图书馆、文化馆、体育训练基地、城市社区体育设施、城市生活垃圾处理和给水与污水处理工程项目等11个工程项目建设用地指标，以及城市普通中小学校校舍、石油储备库工程项目、监狱、拘留所、看守所、强制戒毒所、综合医院、中医医院、粮食仓库、海港通用码头和河港通用码头等11项建设标准。

地方层面。江苏、江西、广州、上海等地已建立相对比较完善的工程项目建设用地使用标准。各地的体系大同小异，都是在国家出台的工程项目建设用地标准和《划拨用地目录》的基础上，结合本地的发展需求去多增需，从而建立起符合各自特色的工程项目用地标准体系。近年来，为进一步贯彻落实节约用地制度，北京、江苏、辽宁、江西、陕西、广州、上海、河北等省市在执行国家发布的土地使用标准的同时，结合本地实际，陆续发布了多项符合当地资源条件和节约集约要求的地方土地使用标准，主要包括高等教育、保障性住房、墓葬项目、监狱项目、仓储项目、卫生系统等方面。

以江苏、广州、河北等地为例，通过将国家出台工程项目建设用地使用标准体系和江苏、广州、河北等地方出台的工程项目建设用地使用标准体系对比发现，国家和地方工程项目建没用地标准涵盖行业均不全，目前仍缺少部分行业的建设用地标准等问题，见表1。

2整合建设项目用地标准分类体系的设想

2.1技术流程

建设项目用地标准的主要来源为自然资源、建设等部门，涉及工业、市政基础设施、教育、体育、公共文化、电力、水利、公路、铁路等多行业领域。本次对建设项目用地标准体系下行业类别进行整合，一方面是把分散在各个行业的用地标准进行汇总，另一方面是把不同归口的行业标准进行对比，便于日后全面完善项目用地标准体系。整合的技术流程如图2所示。

2.1.1收集异质标准数据源

按照建设用地标准的归口单位、适用行政区范围、适用的行业对象收集标准数据，按照一定规律对数据进行分类整理，形成覆盖全国、涵盖多行业的本底标准集。

2.1.2统一标准关联接口

要实现纷繁复杂的标准整合，关键问题在于如何确定行业标准的种类，以及行业标准的进一步分类。关于标准行业分类的统一，从大的方面归类为工业项目体系和工程项目体系，出于用地最终落到行业上的考虑，采用《国民经济行业分类》分类体系确定工业项目的行业种类;采用《划拨用地目录》分类体系确定工程项目的行业种类。关于异质标准行业分类的统一，对于工业项目行业体系，将各异质标准行业分类体系统一到《国民经济行业分类》（ GB-T4754-2011）二级行业类别的规定表述上;对于工程项目行业分类体系，将各异质标准分类体系统一到《划拨用地目录》（中华人民共和国国土资源部令第9号）的规定表述上。

2.1.3行业类别的重新组织

经过标准分类体系的重新定义，现行标准体系都可归类于某一行业分类目录下，然后根据行业逐个梳理多个口径的用地标准，消除整合重复部分，保留差异，实现各标准行业分类体系跨尺度匹配和跨领域融合，最终形成新的各行业项目用地标准体系下的行业类别。

2.2整合工业项目用地标准分类体系的设想

通过分析国家、北京、上海、广州、河北等国内现行工业用地标准的分类体系，比较各地工业用地标准分类体系的异同，在整理分析地方的重点工业行业发展方向的基础上，结合国发[2008]3号文、国土资发[2012] 47号文的相关政策要求，确定覆盖各类工业产（行）业的建设用地使用标准分类体系。

结合前文对工业项目用地标准现状分析，为了保证与国家标準的对接，便于指标数据的统计和横向对比，以及不同管理部门的工作衔接，本次研究将工业行业体系调整为新的二级行业类别，共31个行业，解决不同行业领域协调统一的问题，见表2。

2.3整合工程项目用地标准分类体系的设想

工程项目标准体系的设计，首先以《划拨用地目录》为基础，确定符合地方发展规划的工程项目分类体系。以国家出台的《土地使用标准汇编》（上下）、《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）和各地方出台的建没用地控制标准中所列的项目为参考，结合地区十三五规划、行业规划、重点建设项目计划等相关规划、计划资料，确定地区未来几年工程项目的发展重点，从而制订符合地方发展需要的工程项目体系。

充分参考《划拨用地目录》、国家标准、地方标准以及地区现行的有关工程项目的用地标准中对工程项目的分类方式，结合地方工程项目发展方向，制定了工程项目建设用地标准体系，主要包括17项工程项目，基本涵盖了《划拨用地目录》，包含了《土地使用标准汇编》（上下）中的全部项目类别，解决不同行业领域协调统一的问题，见表3。

3结论

建设项目用地标准是对土地资源使用源头上控制，是促进城市建设节约集约的前提条件。随着全国城市的快速发展，产业结构的调整升级和人民生活水平的提高，土地资源问题日益突出，必须在更大程度上实现土地节约集约利用。

为全面促进全国节约集约利用土地，需重新整合建设项目用地标准体系。而在整合建设项目用地标准体系的前提，需整合全国的行业体系。补齐现有标准体系的空缺行业，纳入新的行业类型，同时整合现有体系的重复行业标准，形成新的行业体系。

新的建设项目用地标准行业体系的形成，为建设项目用地标准的整合提供了先行条件，将为建设用地项目的审查、供应和使用提供更加全面的行业划分，同时更加明确项目的落实以及管理的针对性。

参考文献：

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2.陈基伟.土地使用标准体系亟需修订.居业.2014.08

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4.罗明 杨红，严格土地使用标准促进节约集约用地，国土资源.2014.12

5.张五九 吴志华 宋新保.严格把控土地使用标准，着力促进节约集约用地.城市建设理论研究（电子版）.2013

作者简介：陆方兰、贾蒙蒙、郝烁，易景环境科技（天津）股份有限公司。