驻村制度:精准扶贫视域下嵌入式扶贫模式探析
——基于河北省顾家台村的调查研究

位 杰，徐海峰

(哈尔滨师范大学 马克思主义学院,黑龙江 哈尔滨 150025)

一、驻村制度:中国特色的嵌入式扶贫模式

党的十九大报告指出,现阶段我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。从实践看,发展不平衡,最突出的是城乡发展不平衡;发展不充分,最突出的是农村发展不充分。长期以来,城乡发展资源分配的失衡、乡村发展主体自身的局限性加剧了这一矛盾。为了解决这一矛盾,党的十九大报告中提出了乡村振兴战略,而打赢脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的优先任务,精准扶贫是打赢脱贫攻坚战的内在要求,嵌入式扶贫模式是精准扶贫的必然选择。为此,自2015年中央扶贫开发工作会议召开以来,省市县各级机关选派干部到贫困村驻村帮扶,有力推动了扶贫开发工作的开展。在贫困地区内生动力不足的情况下,借助外力的嵌入式扶贫模式,即通过党和政府的力量引入外部资源进行帮扶,是实现精准脱贫的有效途径。与此同时,2019年9月中共中央印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》第四章第二十条提出,选派优秀干部到县乡挂职任职、到村担任第一书记[1]。这是第一次将“驻村”纳入党内法规,也标志着嵌入式扶贫模式逐步向制度化、规范化和常规化迈进。实际上,如何实现国家意志与乡村发展的高效衔接,外部力量对乡村振兴的有效帮扶,打破城乡资源分配的失衡状态,实现贫困地区的精准脱贫,是新时代背景无法回避的重大课题。

“嵌入”作为一个学术上的概念最先应用于社会学领域,是社会学家卡尔·波兰尼在《大变革》一书中提出来的。近些年,国内学者将其用于政治学领域,研究国家的嵌入式治理。由于“嵌入”一词能够形象地描述外部力量帮扶对乡村发展作用机制的状态,因此,本文集中运用这一概念,探究中国特色社会主义进入新时代以来,精准扶贫背景下的嵌入式发展模式的典型形式——驻村制度。回顾历史,驻村制度作为一种具有中国特色的嵌入式发展模式并非新型产物。社会主义建设探索时期先后在乡村开展的土地改革运动、人民公社化运动、四清运动和农业学大寨运动等都是以下派工作队的嵌入方式来推动完成的。但是,驻村制度是在改革开放以后才正式纳入扶贫制度体系的,我国扶贫工作始于20世纪80年代中期,党的十一届三中全会以后,农村由于实施包产到户政策,调动了广大农民的生产积极性,促进了农业生产的发展,农村形势大为改观。但由于自然条件、区位条件等多方面的因素,许多地区仍未摆脱贫困。1986年时任国务院副总理的田纪云在国务院贫困地区经济开发领导小组第二次全体会议上指出，凡有条件的部委,都应当抽派干部,深入一片贫困地区,定点轮换常驻,重点联系和帮助工作[2]。这是国家首次提出的党政机关选派干部下乡扶贫。此后,中共中央相继出台了有关驻村扶贫工作的文件通知,各级党政机关先后派小康工作队、温饱工程工作队、新农村建设工作队等进入农村完成扶贫任务。改革开放以来,中国已累计使7亿多人口摆脱贫困,减贫事业取得了举世公认的成就；但是长期以来粗放式的扶贫模式浪费了大量人力物力,贫困人口不清晰、贫困状况不明了、扶贫针对性较弱、扶贫资金和项目分散化等问题较为突出。党的十八大以来,中国特色社会主义进入新时代,在我国的扶贫开发工作中，剩余了一些难啃的“硬骨头”,新一届中央领导集体汲取党近些年来在扶贫工作中积累的经验,提出了精准扶贫的要求。在此背景下,党和政府先后在出台有关“三农”问题的系列文件中多次强调下派人员到贫困村进行驻村帮扶,驻村制度成为中国特色扶贫开发制度体系的重要组成部分,也成为国家与乡村联系的纽带。从2015年起,全国共有24.2万个扶贫工作队,300多万人,轮流驻扎在贫困村。正是在此意义上,才可以把嵌入式的扶贫模式定义为党和政府主导的以扶贫为目的的外部参与型乡村建设与发展机制。

笔者采取半结构式访谈法和参与式观察法在河北省顾家台村进行实证调查,发现了顾家台村所践行的驻村制度背后包含着一套嵌入式扶贫模式的完整逻辑。那么,在现实中这一制度究竟展现了哪些嵌入式扶贫模式的实践样态?这一制度在精准扶贫视域下存在的合理性是什么?

二、驻村制度:嵌入式扶贫模式的实践样态分析

(一)驻村制度的实践样态

顾家台村地处太行深山区,地形以山地为主,农业产出效益低,人口外流严重,是一个典型的贫困村。与此同时,顾家台村还是习近平总书记上任之初走访的贫困村之一,在此传递出新一届中央领导集体决心打赢脱贫攻坚战的政治信号,所以顾家台村的扶贫工作有着非比寻常的意义。2018年,在河北省委组织部和住建厅的统一安排下,省建筑科学研究院牵头组建了顾家台村第五批驻村工作队,驻村工作队由三名成员组成,队长是由研究院的副院长L同志担任并兼任第一书记,工作队队员分别来自研究院和省住建厅,于同年3月开展帮扶工作,显著增强了村“两委”的领导组织能力,提高了村庄的整体发展水平,得到了群众的广泛赞誉。

1.从基础上提升党员思想水平,夯实基层战斗堡垒。在精准扶贫背景下,驻村工作队更加注重激发村庄内生动力。为了加强农村党员的思想建设,提升党员的思想水平,打造带领村民脱贫致富的基层组织,将其作为持续激发村民内生动力、保证稳定脱贫的重要手段。工作队编辑印刷数十本《十九大报告学习手册》,确保党员人手一份,便于随时学习;协调河北省住建厅和66481部队,为村里购置《习近平扶贫论述摘编》等多套理论学习丛书,在农村书屋开辟了党建学习阵地;做实“三会一课”,由第一书记上党课,以党的十九大精神和新宪法为重点,带领党员学习最新政策、精神,并同步展开座谈交流,引导党员积极为村庄发展献计献策。此外,2018年5月,工作队全程参与村“两委”换届选举工作,与镇、村两级党委一同研究换届程序,直接负责设计各环节宣传公告,并组织选民、党员有序领票、写票、投票,监督公开唱票、统票。在多方共同努力下,顾家台村“两委”换届顺利完成,期间并没有发生纠纷、争议,整体进程和谐、平稳、有序。

2.从根本上制定长期发展规划,推动产业脱贫致富。在精准扶贫背景下,驻村工作队更加注重乡村发展的可持续性。顾家台村人少地少,依靠已有的“两长两短”项目(该项目为阜平县统一规划项目，两长:旅游和林果；两短:手工业和香菇大棚)已经脱贫,但要致富奔小康,必须制定长期发展规划,开拓发展高附加值产业。工作队根据顾家台村自然禀赋和后天优势,先后帮助村庄研究制定了《顾家台村产业发展规划》《2018年顾家台村帮扶计划》和《顾家台村年度帮扶任务清单》,明确致富目标,科学指导产业发展。此外,驻村工作队在前期调研的基础上规划设计了“一基地两公司”发展思路。“一基地”指的是党建教育基地,并且在工作队的积极争取和河北省直机关党工委的大力支持下,顾家台村被列为省直机关党员干部教育基地。“两公司”指的是劳务和旅游两个公司。2018年6月,驻村工作队帮助顾家台村注册成立集体企业——阜平泰嘉建筑劳务有限公司,先期依托周围劳动力发展劳务输出,并与美丽乡村建设项目相衔接,提前承接好村内劳动力,确保不断档、不失业,并且劳务公司在运营近半年后已经具备盈利能力。此外,工作队还组建了顾家台旅游发展有限公司,利用顾家台区位优势,带动村民发展多种旅游业态,打造“窗口经济”。同时,工作队巩固并提升既有扶贫产业,正在试点山货包装外销,截至本文调研时累计销售额已经20万元,并且进一步巩固和发展香菇种植业、手工业、林果业和乡村旅游业,保证全村稳定脱贫。

3.从实效上密切联系人民群众,改善村民居住环境。在精准扶贫背景下,驻村工作队更加注重贯彻党的群众路线。为了改善村民居住环境,驻村工作队密切联系群众,建立了定期走访制度,坚持每月到贫困户家走访一次,协助扶贫专干核实月收入情况并按时上报;每逢重大节日或换季,购置防暑、御寒物品送到贫困户、重病户;每两个月走访非贫困户一次,了解村民生产生活情况,听取对村庄发展的意见建议。此外,工作队协助村“两委”加强村内基础设施建设,新建储水池一座,并对供水管网进行整修,确保村民用水充足;完成村内“希望路”修建和停车场地面修复工作;协调省建研院对村庄东侧道路山体护坡进行规划设计。同时,工作队对接66481部队,争取并用足用好专项资金支持,完成水库护栏修建工作,保证村民出行安全的同时也打造了景观;完成通往菜园道路修建工作,方便村民下地劳作,保障农产品的正常运输;完成村内路灯维修养护工作,确保全部路灯夜间正常工作。

(二)实践样态中新的实践特点

驻村制度根植于党政机关选派干部深入基层帮扶开发的扶贫制度体系中, “工作队”和“第一书记”是驻村最为常见的形式。在精准扶贫背景下,存在两种驻村模式：一是两种形式的结合,即下派驻村工作队,由驻村工作队队长兼任第一书记；二是直接选派一名干部驻村担任第一书记。顾家台村驻村工作队就是第一种驻村模式,也是精准扶贫阶段最为常见的模式。相比于第二种模式,第一种扶贫人员人数较多,在扶贫工作开展中,扶贫队员能够能力互补,集思广益。此外,无论是之前粗放式扶贫中的驻村,还是精准扶贫背景下的驻村,这种嵌入都是自上而下式的嵌入,即上级直接选派人员进入村庄,参与乡村发展活动。驻村人员代表国家的意志行使在乡村治理中的权力,成为党和国家与基层乡村联系的纽带,尤其是在贯彻党和政府的方针政策等方面发挥了至关重要的作用。同时,这种嵌入都是精英式的嵌入,即派遣各个机关的优秀年轻干部、后备干部,国有企业、事业单位的优秀人员和因年龄原因从领导岗位上调整下来、尚未退休的干部组成工作队,参与扶贫开发工作,他们都是各个单位的精英,有着较高的学历层次、较硬的思想素质和较强的业务能力。

从顾家台村驻村工作队的实践样态来看,相比于之前粗放式扶贫模式,精准扶贫背景下的驻村在借鉴以往经验的基础上,驻村的主体、任务、机制呈现出新的实践特点,这种变化极大推动了扶贫开发工作的开展。

1.在精准扶贫阶段下,驻村任务更加精准化、综合化。相比之前的粗放式扶贫模式,精准扶贫阶段的驻村任务以问题为导向更加精准和综合。这里的精准一是指覆盖范围精准,即对党组织软弱涣散村、建档立卡贫困村和革命老区、边疆地区、民族地区及灾后重建区的全面覆盖[3]。二是人员选派精准,即坚持因村选人组队,把熟悉党群工作的干部派到基层组织软弱涣散、战斗力不强的贫困村,把熟悉经济工作的干部派到产业基础薄弱、集体经济脆弱的贫困村,把熟悉农村工作的干部派到矛盾纠纷突出、社会发育滞后的贫困村,根据各村各镇的实际情况,考虑派出单位的帮扶资源和驻村干部综合能力科学组建和派驻人员[4]。综合是指任务涉及领域广泛。从顾家台村的实践来看,驻村人员从派驻村实际出发,在引导乡村基层组织建设,推动产业扶贫开发,提升乡村治理水平,改善村民生活环境,反馈乡村实际情况等方面发挥了重要作用。

2.在精准扶贫阶段下,驻村主体更加多元化、配角化。相比之前粗放式扶贫开发中的单一主体,在精准扶贫阶段,参与主体更加多元化。这里的多元化一是驻村主体来源的多元化,即驻村人员来源于党、政、军、企、事等各级单位。以黑龙江省为例,2018年黑龙江省委组织部和省扶贫开发办表彰的优秀驻村干部中名单显示,驻村人员来自省厅、市局、高校、中学、国企的各个部门[5]。军队的驻村帮扶主要以退役军人为主体,如广西灌阳县55名退役军人深入农村开展驻村帮扶工作[6]。二是驻村主体的角色多元化,即驻村人员成为党和政府扶贫政策的“宣传员”、农村基层组织建设的“指导员”、农村村情民意的“调查员”、农民脱贫致富的“帮扶员”。另外,以往的驻村人员的工作权限不明确,往往充当“钦差大臣”的角色,代表上级党组织和政府过度干预乡村工作,更有甚者将基层组织架空,导致基层组织处于瘫痪或半瘫痪状态。现在的驻村工作队基本改变了过去那种包揽乡村基层日常工作的做法,把自己的角色定位为支持、帮助、促进和服务于基层组织。换言之,如今出现在乡村社会中的“工作队”已从主导角色转变为配角角色、从全能角色转变为有限角色[7]。

3.在精准扶贫阶段下,驻村机制更加制度化、常规化。驻村制度不再是因为完成某一任务而短期存在的临时举措,而是成为一种非科层性的常规化、规范化运作机制,驻村制度的常规化和规范化是靠制度去支撑的。2015年和2017年中央分别出台了《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》和《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》,这标志着“驻村制度”成为国家扶贫制度体系的重要组成部分。笔者查阅2016年至2019年的中央1号文件,发现近四年来中央有关“三农”问题的1号文件都提出向农村派遣“第一书记”,并且在2018年1号文件中指出了建立“长效机制”。“长效”就意味着非短期性、非临时性。此外,地方各级机关根据本地区情况,也相继制定了有关驻村的文件。如2017年《黑龙江省脱贫攻坚“十三五”规划》中明确指出,完善定点驻村扶贫工作机制,精准选派第一书记,发挥驻村工作队和第一书记作用[8]；2018年海南省为了完善驻村制度出台《海南省贫困村驻村工作队选派管理办法》。这些文件的出台对驻村制度的运行提供了有力的保障。

三、驻村制度:嵌入式扶贫模式的理性分析

顾家台村驻村工作队的工作成果表明,国家“治理下沉”和社会参与“治理上移”的嵌入式乡村发展模式有效弥补了科层体制运作模式的弊端,激发了乡村的发展活力和组织活力,实现了乡村可持续发展。同时,也应该警惕驻村制度在运行过程中的几种倾向。

(一)驻村制度弥补了科层体制的运行缺陷

驻村制度的非科层化运作使得原来依附于科层体系的乡村基层治理结构发生了很大变化。事实上,驻村制度最初是作为一种政策工具在乡村开展具体事务治理,一直延续到现在并且不断强化是因为驻村制度不仅不会破坏科层体制运行的动态平衡,反而会弥补科层体制运行的缺陷。

第一,弥补了党和国家的意志在科层体制的传递中被削弱的缺陷。在科层体制中,党和国家的意志自上而下进行传递,而乡村处于科层体制运行外,即非科层体制,或科层体制渗透较弱的边缘。在驻村工作队派驻前,党和政府对乡村的发展大都仅限于大政方针的干预上,上级意志的传递是通过乡村选举的“精英”到乡镇一级政府听取汇报后做出指示,上级意志在层层传递中一步步被削弱,党和政府的公信力也在一定程度被削弱,党的群众路线得不到深入贯彻。而驻村工作队的派驻则意味着党和国家的一直对村庄发展的直接干预,这种直接干预的效力要远胜于科层体制的层层传达,并且使科层体制运行得更加顺畅,解决困扰政府多年的乡村发展 “最后一公里”难题。

第二,弥补了科层体系缺乏对实践复杂化的有效反馈的缺陷。由于农村问题的复杂性,党和国家的意志往往在农村实践过程中出现很大的偏差,但是乡村基层干部为了自己的治理绩效,或因向上层反馈实践问题的低效甚至无效,实践中的偏差无法得到及时有效的反馈；而嵌入式治理直接由上级机关选派人员驻村工作,党和国家的意志在实践过程中的效果，以及出现的问题可以及时反馈给上级有关部门,实现了乡村由“单向”到“双向”的治理。为了避免驻村人员因自己的工作绩效对乡村实际情况隐瞒不报或者选择性上报,在运行过程中,推动驻村队员原先的工作单位和所驻村庄的上级机关对其进行不定期巡视和监督,这样也就避免了驻村队员“基层官僚化”。如顾家台村驻村工作队坚持吃住在村,按时打卡,及时撰写《驻村日志》和《工作手册》,详细记录当天工作情况。

第三,弥补了科层体系缺乏调动资源多元化参与的缺陷。在科层体制运作过程中,乡镇政府和农村基层组织由于自身权限和工作平台的约束很难调动更多的社会资源参与乡村建设,越级调动资源进行乡村建设的情况很少出现。这种按照科层脉络展开的帮扶就是“单线帮扶”。在科层化体系中,对乡村治理嵌入式运作机制实现了乡村由“单线”到“多线”的帮扶。特别是在精准扶贫的背景下,这种“多线”帮扶使得乡村通过不同渠道得到不同上级机关和上级机关动员的社会资源的帮扶。此外,这种跨层级的帮扶超越科层体系的约束,更加直接、高效地作用于乡村扶贫工作。如顾家台村工作队驻村期间,多位省级领导和市级领导来顾家台村进行调研和考察工作,这在某种程度上对传统科层化帮扶体制进行了再造。

(二)驻村制度是对乡村自治制度的补充

从社会主义探索时期具有科层化的人民公社体制到改革开放后新时期的“乡政村治”的二元体制,乡村治理从国家科层体系中“独立”出来,在制度上获得了自我组织、自我治理的权限。但是由于自治主体自身的局限性,乡村自治制度也阻碍了乡村发展的进程。这种独立所获得自由是无根的自由,所获得自治是无奈的自治。有学者指出,驻村制度会破坏乡村自治制度的常规运行,但顾家台村的实践证明,嵌入式乡村帮扶模式不仅没有破坏反而能够弥补乡村自治组织自身能力的不足,引导乡村自治制度的有效运行,实现其与科层体系的高效衔接。

第一,推动乡村自治组织的建设。2014年4月,全国共排查确定软弱涣散村党组织57 688个,占村党组织总数的9.6%;软弱涣散社区党组织5 222个,占社区党组织总数的5.6%[9].与此同时,“能人村干部”不在村的现象在全国乡村很普遍,他们大多数在镇上或者城里拥有住所,与乡村社会的关系“松散”,与村民关系“冷淡”。他们把组织工作作为自己的第二职业,除了完成上级交给的日常性任务外,主要精力和时间放在自己发家致富上,如搞运输、包建筑、开饭店等。这种乡村自治组织与乡村社会“悬浮性”的关系难以回应乡村发展中的各类问题。为此,加强乡村自治组织建设,一是加强乡村自治组织的思想建设,二是推动乡村自治组织的组织建设。无论是思想建设还是组织建设,由于乡村自治主体的局限性,推动这种建设有效途径就是外力的推动。虽然科层体制中也有外力,即乡镇政府机关,但由于乡镇政府机关往往仅限于文件通知上的推动,所以效果不是很明显。实践证明,驻村制度是最有力和有效的外力帮扶机制。

第二,引导乡村自治制度的有效运行。1998年第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法》(2018年进行修正),为了纠正在村民自治实践过程中的问题,政府先后出台了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作通知》《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》《村民委员会选举规程》等文件,虽然制度在不断完善,但是乡村自治制度在运行过程中仍暴露出许多问题。为此,应该引导乡村自治制度的有效运行,推动其运行程序的规范化,加强其运行过程的监督。乡村自治主体很难自己监督自己,乡镇政府机关往往又无法做到对乡村自治制度运行的有效监督,所以,乡村自治制度的有效运行需要独立于村庄的外部力量的监督。实践证明,驻村工作队能够有效地实现对其运行的规范和监督。

第三,推动乡村自治制度与科层体系的高效衔接。从小农经济下的“乡绅治村”,到市场经济下的“能人治村”,再到的驻村制度,这种嵌入式帮扶模式是精准扶贫的必然选择[10]。改革开放以后,在乡村建设中,国家的缺位主要不是表现为国家权力放弃乡村,而且科层体系在某种程度上很难有效的发展乡村,乡村社会在国家权力的控制之中,但不在科层体系内,导致有些贫困地区陷入了“越扶越贫,越贫越扶”的扶贫怪圈。驻村工作队在乡村代表国家行使权力,这是精准扶贫背景下国家权力在乡村的“补位”,这种“补位”实现了乡村自治制度与科层化体系的高效衔接,这种高效衔接意味着政策的有效贯彻和落实,以及实践问题的及时反馈和整改。

(三)驻村制度实现乡村的可持续发展

嵌入式扶贫模式无论是弥补科层体制运作的弊端,还是对乡村自治制度的补充,其最终目的就是实现贫困人口脱贫,实现乡村振兴。如何摆脱“扶贫后返贫,返贫后扶贫”的怪圈,还是要增强乡村自身的造血功能,实现乡村的可持续发展。如果说之前的“输血式”帮扶是“治标”的话,那现在“造血式”帮扶就是“标本兼治”。从某种程度上讲,驻村的最终目的是为了不驻村。从顾家台村驻村工作队帮扶成果产出来看,相比之前国家对顾家台村的 “输血式”帮扶,直接给贫困户送钱、送物，在驻村工作队的帮扶下,顾家台村村民通过土地流转入股,因地制宜引进高附加值产业,对山地农田进行高标准开发,推动了经济效益、社会效益和生态效益的同步提升,土地流转金、土地入股分红和村民劳动薪金的收入多元化,实现了由传统农民到“三金”农民的转变。此外,顾家台村2017年实现脱贫,直到2019年(调查时)没有一户返贫。

那为何驻村工作队能够推动“造血式”扶贫而乡村自身无法进行呢?上文提到乡村自治组织自身的局限性和科层体制的弊端是导致乡村自身很难推动“造血式”扶贫的原因。此外,产业扶贫是“造血式”扶贫的主要形式,驻村工作队的组成决定了它的资源,而资源决定了它在引进产业资源时的优势。在精准扶贫背景下,所谓精准,就是因地派人、因人派人、因事派人,这种派人的精准会促进当地因地制宜的开发、因人制宜的治理、因时制宜的发展。加之,驻村工作队员相比于基层干部在业务素质和能力方面较高,更具前瞻性、长远性的发展设计也推动“造血式”扶贫,实现乡村的可持续性发展。

(四)驻村制度运行过程中应警惕的几种倾向

驻村制度作为一种嵌入式发展模式在乡村治理中的高效性和有效性使它得以持续运行,而这种有效和高效会弥补科层体系和乡村自治制度治理的低效甚至无效的缺陷,实现乡村的可持续发展。同时,在驻村制度运行过程中,第一,应该警惕驻村工作“保姆化”倾向,避免乡村对其产生依赖心理。驻村工作队要清晰自己的工作权限,避免职能的缺位、越位和错位。“驻村”是工作形式,而“助村”是工作内容,实现形式向内容的深化与转变是一种量变到质变的升华。第二,应该警惕驻村工作的“运动化”倾向,避免扶贫开发急于求成。党领导社会主义建设的经验表明,运动式的建设虽然能够在短期取得明显的成效,但是也不可避免出现大量资源浪费的情况,要把驻村工作制度化、长期化,目的都是为了乡村发展持续化。第三,伴随着驻村制度成为一个常规性的运作机制,我们要警惕其科层化运行的倾向,避免其“离农化”。为此,完善制度,加强监督,把驻村制度的运行限定在制度的笼子里。

本文对驻村制度这种嵌入式扶贫模式的探析是基于河北省顾家台村的调查,具有一定的代表性。同时,由于各地驻村制度在制定上和下派单位的级别上的不同,导致不同驻村人员的工作能力和工作效果存在着明显的差异,故不能用同一标准推演其他村庄的驻村制度运行状态。