行政投诉举报概念辨析及其适用研究

罗仙凤

(华东政法大学 法律学院，上海 200042)

近年来，随着投诉举报类案件的激增，投诉举报概念模糊的问题逐步凸显。“投诉”与“举报”两词的概念看似简单，甚至可以说是一种“常识性”问题，却给立法、行政、司法带来了巨大的困扰。2019年，国家市场监督管理总局颁布的《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》(国家市场监督管理总局令第20号,以下简称《暂行办法》),首次在部门规章层面规定了投诉举报的概念，但目前却并未有法律明确投诉举报的概念。我国行政类法律中对投诉举报的使用最为频繁，几乎每部法律的总则或是监督管理章节都会设置投诉举报条款。然而，这一遍及所有行政管理领域的制度，其法律规范却最为简陋。什么是投诉,什么是举报，法律并未给出明确的定义和区别。因此，必须回到投诉举报最基本的问题：投诉举报是什么。二者是两个相互独立的概念，还是两个相互联系的概念？它们的区分标准如何界定，区分的作用、功能又应当如何认识？

一、“投诉”与“举报”概念认识的差异

投诉与举报通常被当作一种“拿来就用”的法律术语。相关辞典中将投诉定义为向有关部门申告、陈诉[1]，将举报定义为公民或法人对违反国家法律、法规，以及国家有关政策的人和事，向有关国家机关和部门揭露、揭发的行为[2]。从以上两个定义来看，投诉与举报之间并无差别，都是指公民或组织对违法行为向有关国家机关进行揭发的行为。

(一)司法裁判中对于投诉举报的区分

在司法裁判中，最高人民法院(2017)最高法行申281号行政裁定书首次回应了行政领域中投诉、举报的概念问题。该裁定书中首先表明了对投诉、举报的认识：“投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。” 从该表述来看，最高法并未将其视为两个完全不同的概念，而是视为两个功能高度相同的概念，即二者同时具有行政参与、权利维护、行政监督和线索提供四项功能。裁定书中还论述道：“再审申请人提出的投诉，既包括作为劳动者对于用人单位侵犯其劳动保障合法权益的投诉，又混杂着反映非法用工、套取工资等与其本人合法权益没有直接关系的一般性举报。”从该表述中至少可以得到以下两项观点：其一，秉承裁定书开始的论述，投诉与举报并非两个截然不同的制度，其表现形式存在竞合的情形。再审申请人虽然形式上是以“投诉”的名义向山西省人社厅提出申请，但该投诉中包含了两种性质的申请，必须予以区别对待。其二，投诉与举报的区分标准。从上述认定来看，最高法认为投诉与举报的内涵还是存在着差异，并以“是否与自身合法权益相关”作为区分标准，即请求维护自身合法权益向行政机关反映情况的属于投诉，与自身合法权益无关的情况反映属于举报。

(二)法律规范中两种主要的投诉举报模式

虽然法律并未对投诉、举报的概念直接进行界定，但可从法律术语的使用情况进行分析。目前法律规范中对投诉、举报的使用较为混乱，有两者皆使用的情况，如《广告法》；有单一使用“投诉”的，如《妇女权益保障法》；有单一使用“举报”的，如《大气污染防治法》。虽然多数法律在术语的使用上错综复杂，但消费者权益保护和环境保护领域经过较长时间的发展，投诉、举报的使用已经形成了较为稳定的范式。其一，以“自身权益相关”为区分标准。2019年《暂行办法》明确以“是否涉及自身权益”作为投诉与举报的区分标准。在此之前，原《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》(国家工商行政管理总局令第62号，以下简称“《投诉办法》”)将“申诉”一词变更为“投诉”，以此与《消费者权益保护法》的修改保持一致。在官方的办法解读中提出了要明确区分“投诉”与“举报”[3]，并以保护消费者自身合法权益作为区分标准。其二，以“对事”和“对人”为区分标准。原环境保护部以《环保举报热线工作管理办法》(环境保护部令第15号，以下简称“《管理办法》”)集中管理举报事项，并规定未尽事宜依据《信访条例》和《环境信访办法》处理，而《环境信访办法》继续使用了“投诉请求”的概念。《管理办法》中所指的举报是指：向各级环境保护主管部门举报环境污染或者生态破坏事项，即以事项为内容的举报。从两个文件的关系上来看，《环境信访办法》中的投诉并不包含举报，且与举报形成了两个不同概念，其实质上是形成了以对事监督的举报制度和对人监督的投诉制度。

(三)法律规范中投诉举报相关术语的混用

通说认为《宪法》第41条规定是投诉举报的宪法依据，然而《宪法》中所用的词汇并非是投诉与举报，而是与其具有密切关联的词汇：申诉、控告、检举。这些术语的使用一直被沿用在一些法律中，并且多与投诉举报相互关联使用。如《野生动物保护法》中使用的是“举报或者控告”；《水污染防治法》第11条中使用了“检举”一词，而在其第80条又突兀地使用了“举报”一词；《劳动法》也存在相同的情形，其上文使用的是“检举和控告”，下文则变成了“举报”等。在《治安管理处罚法》的法律释义中对报案、控告与举报三者进行了详细地区分[4]。释义以提供违法线索的程度为标准，将报案与控告、举报进行区分，然后以是否与自身权益相关为标准对控告与举报进行二次区分。但从其概念区分来看，报案与举报之间的区别仅在于提供的线索是否精确到个人，这种区分不仅在线索功能方面意义不大，在制度建构方面也缺乏法律意义。无论是报案还是举报，公安机关的处理流程和法律义务并无不同。而对比控告和投诉，《治安管理处罚法》中的控告含义和以“自身权益相关”为标准的投诉并无二致，这是否意味着《宪法》或《治安管理处罚法》中控告一词等同于投诉，只是由于《治安管理处罚法》带有强烈的管制色彩和社会秩序维护的立法目的，而采取语气更为强烈的措辞以符合治安管理的语境。

值得注意的是，不仅存在沿用《宪法》法律术语的情况，还存在着术语使用流变的情况。该流变大致可以分为两种情形：其一，不同位阶法律之间的流变。如《劳动法》依旧沿用《宪法》中的检举和控告，而其下位法《劳动保障监察条例》中所使用的是投诉与举报，并将检举与控告的对象限缩于对劳动保障监察员的违法违纪行为。其二，相同法律规范修订前后的流变。如1987年《海关法》采用的是“检举”一词，2000年修法之后采用“举报”代替旧法的“检举”。这些流变在一定程度上说明了投诉举报的适用与行政法更为契合，也为投诉举报概念研究提供了新的视角。

二、“投诉”与“举报”概念的结构分析

投诉举报概念具体可分为三个方面：主体要件，即谁可以提起投诉举报；对象要件，即以谁为投诉举报的对象；内容要件，即向行政机关反映什么问题。通过对这三个方面进行分析，以确定投诉举报的概念。

(一)投诉举报主体要件的“限定”与“不限定”

行政行为理论中以行政机关是否可以主动做出行政行为作为区分标准，将行政行为分为依职权和依申请行政行为[5]。简单地将投诉举报划入依申请行政行为确有不妥，但投诉举报在形式上与依申请行政行为十分雷同，即由公民向行政机关提起投诉举报，行政机关依法予以受理，并对投诉举报事项进行查处。通过这个过程可以发现，投诉举报主体中最为主要的问题是确定谁可以提起投诉、举报。

法律规范中对投诉、举报的提起者至少有以下四种规定：其一，以《劳动保障监察条例》中投诉举报同时使用为典型。以“自身合法权益”为标准并结合法律保护目的，将投诉限定在自身合法权益受损的特定人群；而对举报则不做限制，规定为任何组织或个人都可提起举报。其二，以《广告法》为典型。虽然同时使用了投诉举报，但其并未区分主体，而是统一规定任何组织(单位)或个人都有权提起投诉举报。其三，以《妇女权益保障法》单一使用投诉为典型。由于《妇女权益保障法》特有的保护妇女权益的立法目的，这种针对特殊人群的保护目的已经完全超越了社会秩序的维护目的。加之妇女权益与家庭伦理、个人隐私自由之间的密切关联，该法似乎不太需要遍及不特定人群的线索指引和秩序维护。因此，基于特定人群的权益保护，以投诉制度保护受害妇女的权益。其四，以《环境保护法》单一使用举报为典型。与《妇女权益保障法》恰好相反，《环境保护法》之立法目的在于维护环境秩序，而作为保护对象的环境是一个涉及不特定人群，或者说是涉及全国乃至全世界人民的概念。其影响范围的不特定性和抽象性决定了举报人不需要进行任何限制，以求尽可能多地维护生态环境。

从上述四种情况分析，除《广告法》之外，其余三种情形均倾向于对投诉举报进行严格区分，并从中抽象归纳出“自身权益相关”的区分标准。然而，这种严格区分的认识延伸至制度建构上却略显不足。如《妇女权益保障法》规定“受害妇女”可以投诉，那么当这些非法定投诉人向有关部门反映确实存在的侵害行为时，既不可能置之不理，又无法归之于投诉之渠道。在此情况下，既无法有效地依据法律法规进行处理，突显法律规制之不足，又将投诉主体之概念扩张为“私益投诉人”和“公益投诉人”，徒增法律解释之困境；而对于《广告法》的合并与《劳动保障监察条例》的分离情形，从立法技术上来说，所谓是否侵害“自身合法权益”人抽象上也是不特定的“潜在受害者”，任何个人或组织都有可能成为这一“潜在受害者”，两者并不存在本质上的冲突。因此，笔者认为投诉、举报的主体要件无须进行限定。

(二)投诉举报对象要件的“内部性”与“外部性”

如上文所述，我国《宪法》虽然未明确使用投诉举报，但第41条在对象要件上规定得十分明确，其针对的是国家机关和国家工作人员。而以《宪法》第41条为渊源的行政投诉、举报显然超越了这一范围，有学者将这种现象称为“溢出”的投诉举报[6]。这种溢出现象可以从两个方面得到验证：其一，法律规范方面。从《食品安全法》《广告法》等法律的规定来看，通常以“任何违反本法或相关法律法规的行为”进行表述。从该规定范围来看，其包含了行政机关及其工作人员的行政内部对象和相对于行政内部之外的社会对象，包括公民个人、社会团体和组织等，远远超越了《宪法》第41条规定的行政内部对象。其二，功能定位方面。宪法学者通常认为《宪法》第41条之规定乃是体现公民对于政府的政治监督和自身权益的救济[7]，其本质上乃是公民与公权力两者之间的“监督对抗”，但这种“监督对抗”正在逐步消解之中。投诉举报功能定位逐渐地演变成了公民向政府提供其他公民、组织等违法线索，并成了现今投诉、举报最基本的功能[8]。两造之间的关系演变成了“三角结构”的关系，公民群体之中开始分化为两个群体，与公权力之间形成了“参与管理”的关系。

面对宪法规定的“内外有别”和法律延伸的“溢出现象”，如何正确理解两者之间的关系成为关键。从各种变化来看，投诉、举报的发展大多未排斥《宪法》第41条确立的基本范围，对行政机关及其工作人员的投诉、举报几乎保留在了各种发展势态中。然而，以这类基本范围为对象的投诉举报在行政法中会被转化成为内部行政法律关系，即上级或本级行政机关基于行政隶属关系对下级或内部的层级管理[9]。但毋庸置疑的是，以行政机关及其工作人员为对象的投诉举报乃是最基本的情形。

最值得讨论的情形乃是“三角结构”的关系，从形式上来看，投诉举报所针对的其他公民，通过行政权力对社会的监管解决实际问题，从而达到投诉、举报的目的。回归至功能定位的角度，投诉举报的功能定位由“监督对抗”向“参与管理”的变迁，其直接目的是为了适应行政领域不断扩大和行政程度不断增加的困境。情报是燃料，没有它行政机器就无法发动[10]。面对空前扩大的行政管理，投诉举报顺应行政的需求而发展成为线索提供的重要机制，在现实层面上具有其合理性。通过仔细分析《宪法》条款，所谓的“溢出”现象并未违背宪法的意旨。回归至《宪法》层面，我国《宪法》第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。从该条款出发，投诉举报人认为其他公民、组织存在违反行政法的情形，并将该情形反馈给具有管辖权的行政机关时，实际上是行使宪法赋予公民参与行政管理的权利。因此，从“内外有别”的视角来看，公民投诉举报权利并非仅来自于《宪法》第41条规定的公民监督权，还来源于《宪法》第2条第3条款规定的参与管理权，并以此实现投诉举报在行政管理中的“参与合作”功能。

(三)投诉举报内容要件的“对人性”与“对事性”

《宪法》第41条在行政领域中不仅衍生出了投诉举报制度，还有适用范围更广的行政信访制度。信访制度正式成型于1951年[11]，有学者认为：举报就是在信访制度中分离出来的一项制度[6]，“脱胎”行政信访的投诉举报应当如何体现行政法的特征需要得到考量。仔细分析《宪法》第41条的用词，在批评、建议上使用的是“任何国家机关和国家工作人员”，而在申诉、控告、检举上使用的是“任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为”。作为一种常识性词汇使用，投诉往往出现在“对人”的情况下，如某一行政工作人员处理态度欠妥，向有关机关投诉其人；而举报则恰恰相反，惯常出现在反贪污腐败领域，举报对象看似直指某一行为人，但其实际对象乃是人之违法犯罪行为。在这种理解之下，环境领域确立的举报模式可以得到理解，即将违法行为作为举报的内容单独形成一种制度，将看法、建议作为投诉的内容归并入行政信访之中。

环境领域的模式提供了一个良好的思维路径，即将投诉举报以对人和对事进行区分。虽然对人与对事的边界十分模糊，毕竟单纯的对人情形并不常见，意识需要以行为表现出来才能对其判断，但这一边界在行政法上可以寻找到一个最基本的判断准则，即该行为可以得到行政法意义上的评价。结合投诉举报的功能变迁，作为最基本功能的线索提供，所谓“对事”的本意亦旨在提供能够由行政法律规范进行约束、评价的行为，由行政机关依据行政法律法规对应当管辖之违法行为进行及时的导正。

三、“投诉”与“举报”概念的理解适用

通过对投诉举报概念的构成要件进行分析，明确投诉举报是指公民为监督、促进政府依法行政向有关部门反映违法行为的活动。在此基础上，对“民对民”“民对官”投诉举报进行区分，明确“自身合法权益”在处理流程中的作用，以此构建行政法律规范上的投诉举报处理制度。

(一)整体性概念下区分两种不同类型的投诉举报

通过对投诉举报概念的构成要件进行分析，投诉举报可以定义为任何公民为监督、促进政府依法行政向有关部门反映违法行为的活动，这是投诉举报作为整体所具有的概念。然而，由于投诉举报对象不同，所依据的《宪法》规定、发挥的功能等也有所不同。因此，应当在投诉举报整体性概念下区分这两种不同类型的投诉举报：其一，公民以国家机关及其工作人员为对象，以其违反行政法律规范的行为作为内容，向有权管理的行政机关提起投诉举报(以下简称“民对官”投诉举报)。这一类型的投诉举报依据的是《宪法》第41条规定的公民监督权，引起的法律效果一般被纳入到特别权力关系进行处理，与普通公民的权利义务关系模式相区别[12]。其二，公民以其他公民为对象，以其违反行政法律规范的行为为内容，向有权管理的行政机关提起投诉举报(以下简称“民对民”投诉举报)。这一类型的投诉举报依据的是《宪法》第2条第3款规定的公民参与管理权。对于这一类型的投诉举报，行政机关的作为或不作为具有明显的外部性，对投诉举报人的权利义务产生直接的影响，这也是目前最需要规范的投诉举报类型。

(二)“自身合法权益”理解上的误区勘破

纵观上文对概念的结构分析，笔者并未将该标准视为投诉举报的结构要件，但这不意味着该问题不需要进行讨论，并将其排除在投诉举报概念的分析之外。所谓的“自身合法权益”，其关联的乃是该违法行为所侵犯之对象是否就是投诉举报者本人，而任何公民的定义当然的包含了被侵犯者。因此，处于结构性分析之下的投诉举报并不排斥对“自身合法权益”的讨论，但这种讨论应该是有维度的讨论。在整体制度的构建意义上，投诉举报是一种整体性的概念，无论是否与自身权益相关，只要是公民以违法行为作为监督对象均应纳入投诉举报的范畴。以制度整体为视角的投诉举报并不存在区别，这也回答了实践中投诉与举报为什么存在高度的重叠性。当进入投诉举报处理流程之后，“自身合法权益”的讨论才显现出意义。作为权益争议的当事人和非权益争议者在行政处理流程中势必存在着不同的处理方式，以实际解决争议、保障当事人之合法权益为出发点，行政处理过程中调解制度之设计便具有了正当性。

因此，当以投诉举报作为行政管理中的整体制度时，是否与自身合法权益相关并不成为其概念的构成要件。在处理流程中，为方便适用和尊重传统使用习惯，可将举报定义为：公民向行政机关反映他人侵害公共利益的违法行为的活动。将投诉定义为：公民向行政机关反映他人侵害公共利益的违法行为，且该违法行为对其私人权益已经或可能造成损害的活动。

(三)建立行政法律规范上的投诉举报处理制度

由于投诉举报对象不同形成的“民对官”“民对民”投诉举报，两者调整法律关系以及所产生的法律效果完全不同。因此，两者之间应当予以明确区分，并分别以不同的法律规范进行规制。对第一种类型的投诉举报，可以通过《信访条例》《监察法》《公务员法》等法律进行调整，无须另行规范。而对第二种类型的投诉举报，则应当建立行政法律规范上统一的投诉举报制度。

“民对民”投诉举报处理制度至少包含以下几个机制：其一，受理机制。在受理上应当紧扣投诉举报的基本意涵。目前，投诉举报以涉及“自身合法权益”作为是否可诉的重要标准之一，基于行政诉讼的外部监督作用，与自身权益相关的问题更加容易得到行政机关的重视，而与自身权益无关的问题往往流于形式，甚至不了了之。投诉举报并不以“自身合法权益”为其基本要件，这便是整体性的重要体现。其二，调查机制。公民提供的线索类型虽不尽相同，或已为行政机关所掌握，或有初步之证据予以说明，抑或根本不为行政机关所知晓，但线索之证明，必定以查明核实为前提。公民向行政机关提供的违法行为线索，一经受理后，在未经调查明了情形下所做的决定皆不可能谓之真。因此，行政调查是投诉举报处理的必经环节。其三，处理机制。投诉举报中，违法行为之处理并不能简单地以“私益”与“公益”划分。所谓之“私益”是相对于具体受害人而言；而当视角扩张至不特定的潜在受害人时，所谓解决私益争端的行政处理亦成了“公益”。因此，对违法行为的处理才是投诉举报制度的本有之意。其四，答复机制。当行政机关对投诉举报所反映的违法行为进行处理后，应当将处理结果告知投诉举报人，以满足投诉举报人对于权利行使的知情需要。其五，辅助性机制。违法行为之处理并不必然的达到了化解纠纷的效果，因此，应当设置除基本处理程序以外的其他程序进行辅助。以消费投诉为例，商家售假行为在行政法上予以处罚后并不意味着商家与消费者之间的赔偿问题完全得到的解决，为达到高效、实际解决纠纷的目的，可以采取调解、裁决等其他辅助性措施彻底解决与之相关的民事纠纷。

四、结语

由于投诉举报并未形成统一的法律规范，各单行法规虽使用了投诉举报，却呈现出“各行其道”的现状，致使行政执法和司法裁判不得不依据实际情况修正并延伸这一制度。在此过程中，投诉举报的内涵得到了发展，但也陷入混乱的局面。行政立法、行政执法和司法审查均有其各自的见解和认定，但这些理解认定均不能超脱出“监督”“参与”的框架去发展行政投诉举报。以《宪法》第41条公民监督权为基础的“民对官”投诉举报，以及以《宪法》第2条第3款公民参与管理权为基础的“民对民”投诉举报，共同组成了现今行政领域中的投诉举报制度。