新中国农村土地制度变迁研究
——基于辩证法的“否定之否定”视角

郑向东

(广东工贸职业技术学院 马克思主义学院，广东 广州 510510)

通过对新中国成立以来我国农地制度变迁历史的梳理，我们发现它的三次大变迁经历了肯定—否定—否定之否定的辩证发展过程。第一次变迁：新中国成立之初通过土地改革确立土地农民所有制(肯定阶段)，这一阶段实行土地农有、农户个体经营；第二次变迁：经过农业合作化确立土地集体所有制，实行土地统一经营，这是对土地农民所有制的否定(否定阶段)；第三次变迁：改革开放后实行家庭承包责任制，是对人民公社制的否定(否定之否定阶段)，但家庭承包责任制并没有全盘否定集体所有制，而是保留土地集体所有制，否定土地集体统一经营，实行家庭承包分散经营，此次农地制度变迁克服了前两个阶段地权制度弊端，特别是家庭承包责任制由“两权分离”发展为“三权分置”，承包户拥有的土地承包经营权获得准所有权的地位，使公平和效率、农民利益和国家利益得到更好的兼顾，是我国农地制度又一次创新性发展。否定之否定“是一个极其普遍的，因而广泛地起作用的，重要的自然、历史和思维的发展规律”[1](P181)。因此，我国农地制度三次变迁符合否定之否定规律不是偶然巧合，而是否定之否定这一辩证法的普遍规律在我国农地制度发展过程中的具体体现。通过揭示我国农地制度的辩证发展历程，从中探索农地制度发展规律，为我国农地制度未来发展提供一种启示。

一、农村土地农民所有制的确立(1949—1953年)

(一)土地改革运动及土地农民所有制的确立

新中国成立之初，为了兑现民主革命时期对广大农民“耕者有其田”的承诺，以及尽快恢复国民经济、巩固新生政权，中国共产党决定在新解放区开展土地改革运动。1949年11月，中央召开专门会议讨论新解放区的农村土地改革问题。1950年6月28日，中央人民政府委员会讨论通过了《中华人民共和国土地改革法》,确立“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，藉以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路为土地改革的总则”。此后在新解放区展开了大规模土地改革运动。到1953年春，除了新疆、西藏等少数民族地区及台湾，全国基本完成了土地改革。“贫农、中农占有的耕地占全部耕地的90%以上，原来的地主和富农占有全部耕地的8%左右”[2](P29)。真正实现了“耕者有其田”，解决了中国历史上一直存在的地权不公的问题。“在整个土改过程中，共将约7亿亩的土地分给了约3亿无地和少地的农民，免除了土改前农民每年给地主交纳的高达3000万吨以上粮食的地租，获得经济利益的农民约占农业人口的60%到70%”[3]。通过土地改革大大减轻了农民负担，使他们拥有了产品支配权，成为土地的真正主人。

《土地改革法》明确规定：“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”土地改革完成后，地主土地所有制被彻底废除，确立了农民土地所有制。新中国第一部《宪法》于1954年9月20日颁布，其中明确规定，“国家遵循法律保护农民的土地与其它生产资料所有权”，以根本法的形式确认农民土地所有权，农民拥有完全的土地所有权和使用权，对自己的土地充分享有占有、使用、收益、处分等权能。农民具有完全的生产经营自主权，使土地等生产资料和劳动者直接结合，激发了农民生产积极性，使农村生产力获得大解放，促进了农村经济的迅速恢复和发展。“据统计，1952年全国主要农产品产量显著增加，粮食比1949年增长44.8%,比历史最高水平增加9.3%；棉花产量比1949年增长193.7%，比历史最高水平增加53%”[4](P95)。土地改革后农民收入增加，生活也得到较大改善。1951 年全国农民购买力比上年增长25%左右[5](P113)。

(二)土地农民所有制亟须变革

土地改革废除了封建剥削的地主土地所有制，确立了农民土地所有制，满足了农民对土地的渴求，适应了新中国成立初期的生产力状况，具有较强的激励机制。土改后，以土地等生产资料私有为基础，实行家庭分散经营的耕作模式的小农经济成为我国农村的主要经济形式。在小农经济发展的同时，土地农民所有制度的局限性和弊端也日益凸显：第一，重新出现贫富分化地权集中的情况。土地改革以后，国家法律确认农民完全的土地所有权，但由于农户之间个体差异的存在，农村重新出现贫富分化的趋势；因为允许自由买卖土地，土地再次集中、重新出现地主阶级的情况不可避免。第二，小农经济严重阻碍社会生产力的发展。农民在土地改革后虽然获得了土地等生产资料，但是农民作为小生产者产能低下，积累率不高，资金贫乏，技术落后，工具简陋，这种情况在全国各地都普遍存在。由于个体经济土地和生产资料分散，难以扩大生产规模、提高劳动效率和生产水平，只能重复简单再生产，成为中国社会经济发展的桎梏。第三，小农经济阻碍国家工业化发展。新中国在开展土地改革运动的同时，面临发展大规模工业化的重大建设任务。发展工业需要大量资本积累，而国家工业化所需的原始资本主要来源于本国农业剩余，因此需要向农民征购大量的粮食和征收农业税。在农民土地私有制条件下，国家要为粮食征购和农业税征收付出难以承受的高额成本。可见，农民土地私有制下的小农经济，难以满足新中国的工业化发展和大规模经济建设需要。总之，在土地农民所有制度下，生产力与生产关系、公平与效率、国家利益(工业化)与农民利益之间的矛盾相互叠加，加之西方国家的封锁和苏联的影响等国际因素的作用下，使新中国面临极其错综复杂的国内国际局面及诸多挑战。为了应对这种复杂的局面和挑战，处理好各种矛盾关系，党和政府亟须进一步变革土地农民所有制。

二、农地集体所有制对土地农民所有制的否定(1953—1978年)

(一)农业合作化运动及“三级所有，队为基础”土地集体所有制确立

新中国成立初期，受国内、国际等诸多因素的影响，为防止重新出现地权集中、农民贫富分化以及解决国家工业化发展需要从高度分散的小农户中提取农业剩余作为工业化的原始积累，党和政府在完成土地改革后立即着手推动农业合作化运动。农业社会主义改造的合作化运动经过互助组、初级社、高级社和人民公社等四个阶段。互助组的特点就是土地及其他生产资料归农民私有，农民自愿结合，互帮互助进行生产；初级社的特点是“土地农民所有，统一经营”：土地入股、统一经营，分配按股分红和按劳取酬相结合，农户可自由退社，此时土地所有权仍归农户，但已包含社会主义因素；高级社特点是“土地集体所有，集体统一经营”：农民入社后土地等私有生产资料归社所有，取消土地报酬，按平均主义的工分分配方式进行分配，虽然保留了社员退社自由，但农业高级社实质是社会主义公有制的合作组织。1958年8月通过《中共中央关于在农村建立人民公社的决议》后，人民公社化运动在全国迅速掀起了高潮。到1958年年底，除了台湾、西藏以外，全国农村全部实现了人民公社化。

1959年3月，中共中央发表的《关于人民公社的十八个问题》指出，“生产队是基本的核算单位，生产队下面的生产小队就是包产单位，生产小队，对于土地、耕畜、农具和劳动力有固定的使用权，公社、生产大队和生产队都不能轻易调动”，赋予生产小队相对稳定的土地使用权。1962年的《农村人民公社工作条例修正草案》则进一步明确：“生产队范围内的土地，都归生产队所有：生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖。集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有。生产队可以把零星的树木，交给社员专责经营，并且订立收益分配的合同，或者划归社员所有。”至此，“三级所有，队为基础”的集体土地所有制便取代了农民土地所有制，土地私有制被彻底消灭。这一集体土地所有制也成为改革开放后实行家庭承包制的制度基础。

(二)“三级所有，队为基础”集体所有制地权特点及其弊端

“三级所有，队为基础”的土地集体所有制确立后，公社、生产大队和生产队成为土地所有权主体。农民私有的生产资料(土地、耕具、牲畜)被收归集体后，农民不再是依靠个体劳动而是通过参加集体劳动获取生活资料。因此，在农业集体化阶段，农民完全丧失了土地所有权，只保留了极为有限土地收益权。《农村人民公社工作条例》规定的生产队的“自主权”主要包括两类：一是公社和生产大队下达任务指标后，在生产管理过程中，有一定的自主组织、安排生产的权利；二是在完成上级下达的粮食生产任务前提下，可以自主安排其他农副产品的生产。因此，生产队的生产权利，只不过是服从公社、生产大队的生产劳动安排，并不拥有真正的生产经营自主权。总之，在人民公社化时期，国家实行高度的政社合一模式，此时农村地权最大特征就是农民失去土地所有权和自主经营权，只拥有极为有限的土地收益权，因此是对新中国成立初期通过土地改革确立的土地农民所有制的否定。

农业合作化运动的初衷是为了解决土地改革后农村重现的两极分化以及工业化积累问题，加快我国社会主义建设步伐，其出发点是好的，农业集体化初期也确实体现了积极的一面，在一定程度上改善了土地改革后农村落后的生产条件，但实际开展过程中却出现了偏差。国家对农民利益的忽视，使得农民生产积极性备受打击。人民公社化运动后，农民由个体农业劳动者转变为公社社员。公社社员名义上是集体土地所有权主体的成员，实际上是靠领取工分获得非常有限的生活资料的农业雇工。在这种机制下，实行统一经营、平均主义分配的集体经济，其效率反而不如之前的家庭分散经营的小农经济，农民的生活水平不但没有得到提高，甚至比农业集体化运动之前更低，农民普遍感到不满，滋生了对集体化消极抵抗情绪，消极怠工、出勤不出力成为常态。资料显示，从1957年到1978年，集体分配的人均收入由 40.5 元增加到 73.8 元，增量仅为33.3元，年均仅为1.17元[6]。人民公社制违背了生产力发展的客观规律，试图通过生产关系变革加速发展生产力，将人民公社制这种高级公有制形式强行建立在落后的生产力基础上，其结果反而束缚了农村社会生产力发展，广大农民群众不但不能实现共同富裕，反而是共同贫穷。可见，人民公社制并不适合中国国情，党和国家必须再次进行农地制度改革。

三、家庭承包责任制对人民公社制的否定(1978年至今)

(一)农村土地家庭承包责任制的形成及其意义

农业合作化后特别是人民公社制确立后，长期重工业优先发展战略导致农、轻、重比例关系严重失调，国民经济整体陷于停滞状态，农民生活普遍贫困。在20世纪五六十年代农业集体化时期，在农民生产生活异常困难的情况下，一些地方农村出现包产到户情况，但几次都被贴上了“走资本主义道路”的标签或被当作“右倾机会主义”遭受批判而被压制下去。1978 年党的十一届三中全会的召开，宣告中国开始实行改革开放政策。20世纪70年代末80年代初农村基层的自主实践、学界的理论探索以及中央地方的有效互动，使实践中产生了各种责任制形式得到了中央的肯定和支持，特别是包产到户、包干到户在全国范围内推行。1983年的《当前农村经济政策的若干问题》指出，家庭联产承包责任制“是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。就在同一年，《关于实行政社分开建立乡政府的通知》宣告了人民公社制的终结。到1983年年底，全国99.5%的农户实行家庭联产承包责任制[7]。《关于一九八四年农村工作的通知》明确提出，“土地承包期应在十五年以上”。1986年4月12日全国人大通过的《民法通则》以及同年6月25日全国人大常委会通过的《土地管理法》都明确规定：“土地的承包经营权受法律保护。”农户的土地承包经营权终于有了法律的保障。1993年《中共中央国务院关于当前农业和农村经济发展若干政策措施》规定：“为稳定土地承包关系，鼓励农民增加收入，提高土地生产率，在原定的耕地承包期到期后，再延长30年不变。”1993年、1999 年宪法修正案将农村家庭联产承包责任制以国家根本法的形式确定下来，2002年8月29日全国人大常委会通过了专门法律《农村土地承包法》，农村土地家庭承包经营权的法律保障得到进一步的巩固和加强。2008年中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步规定，“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。在此阶段，“土地所有权归集体、承包经营权归农户”的农地制度正式确立并不断完善。

实行农地家庭承包责任制后，极大激发了农民的生产积极性，农业经济加快了发展步伐，全国粮食生产上新台阶，农业生产结构得到调整和优化，农民生活水平显著提高。根据相关统计，从1979 年至1984 年，全国农业生产总值增长了355.4%，平均每年递增 7.9%，是 1978 年前 26 年平均 2.7%的增长速度的1.8倍[8](P94)。农村人均收入从 1979 年的 179.8元/人，增加到 1984 年的 475.7 元/人，到 1995 年更是上升为 2337.9 元/人，是1978 年的13 倍[9](P195)。随着农地家庭承包责任制的推行，农业税和农村其他税收持续增加，大大改善了国家财政状况。农村土地制度改革就是要赋予农民土地经营权、收益权，提高农民生产积极性，使他们从土地上获得更多利益。农村土地承包责任制否定了人民公社的土地产权制度，使土地的所有权与使用权分离，农民重新获得了土地经营自主权，即土地承包经营权，可以自主支配土地，同时也获得了对自己劳动力的支配权，可以从事农业及其以外的其他行业，农户逐渐成为独立的财产主体，拥有对自己劳动产品的控制权，并且农民家庭私有财产权也得到了尊重和承认。农村土地制度的这一次改革，是在保持土地集体所有制不变的前提下，调整生产经营体制，使农民获得了土地使用权、收益权和部分处分权利，农民的生产积极性大大提高，农村生产力得到了极大的发展，农民生活得到了明显改善。

(二)家庭承包责任制进一步发展——农地“三权分置”

自实行“两权分离”的家庭承包制度以来，伴随着工业化和城镇化的不断发展，大量农民进城务工，农村出现土地撂荒等问题，农地经营权自发流转也渐渐成为一种趋势。同时，随着农业技术的不断进步与经营规模的不断创新与突破，家庭经营的小农经济模式已无法满足现代农业的发展需求。因此，需要调整农地制度，改变农业经营模式，使个体小生产渐进地过渡到社会大生产，进一步促进农业生产力发展。20世纪80年代后全国各地先后出现了两田制、反租倒包、股份制、四荒地拍卖等不同形式的农地流转形式，但都是零散的、小规模的，都是农民的自发行为，并没有得到官方的认可。当时的《宪法》以及《民法通则》《土地管理法》都规定，任何单位(组织)和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。直到1988年《宪法》修正案中才明确规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”同年修改的《土地管理法》也规定：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。”这使农地使用权的转让有了法律依据。90年代之后，各地农地流转速度加快且粗具规模。1993年党的十四届三中全会通过的《建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出: “允许土地使用权依法有偿转让。” 同年颁布的《农业法》也规定，经发包方同意，承包方可以转包所承包的土地给第三者。进入新世纪后，农地使用权流转继续加快。2002年制定的《农村土地承包法》通过专门法律保障农户的土地承包经营权和农地流转权利。2005年，农业部颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》使农地承包经营权流转更加规范。在农地流转实践过程中，逐渐出现了承包权和经营权分离的情况，农民保留土地承包权不变，只是流转承包地的经营权，即把土地经营权分离出去并从中获得经济收益。此时，土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的现象开始在农村出现。

为了进一步完善和发展家庭承包责任制，中央于2014年11月20日颁布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，指出要“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”。“三权分置”政策的出台，国家顺应了农民意愿，对农村土地承包经营权进行分割，允许农民保留土地承包权，流转土地经营权，这是农村地权制度改革又一重大创新。2016年10月30日中共中央颁布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，旨在进一步健全农村土地承包责任制度，完善农村承包地“三权分置”办法，促进新型工业化、城镇化、农业现代化更快发展。2017年10月，农村承包地“三权分置”又被写进了党的十九大报告中。至此，农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”政策基本形成。2019年修改的《土地承包法》以及2020年新出台的《民法典》则以法律形式将农地“三权分置”确定下来，并赋予土地承包权、经营权以用益物权，使之得到更加稳定的物权保护。农地“三权分置”这一新政策允许农民将承包地的经营权转让给新型经营主体，从而可以比较好地解决困扰农村多年的土地撂荒问题，消除了农民的后顾之忧，促进土地流转的进程，引导社会资本参与乡村建设。农民通过流转承包地经营权，进一步释放农村土地承包经营权的转让、出租、入股及抵押等权能，不仅可以提高农民土地财产收益，还可以把分散的土地合并，扩大生产经营规模，进一步提高农村生产力水平，促进农业现代化发展。

四、结论

(一)新中国农地制度变迁是一个辩证发展过程

自新中国成立以来，我国农村土地制度经历了三次大变迁，这是一个肯定—否定—否定之否定的辩证发展过程。新中国成立初期的第一次土地制度变迁即土地改革，废除了地主土地所有制，确立了土地农民所有制(肯定阶段)，这一阶段的地权特点是“土地农民所有，家庭分散经营”，满足了广大农民对土地的渴求，调动了农民的生产积极性，促进了农村生产力发展，但小农经济的缺陷带来的农民贫富分化再现以及无法满足国家工业化发展需要农业提供的原始积累，从而促使国家引导农民走合作化道路。土地制度的第二次变迁即农业合作化，合作形式依次从低级到高级经过互助组、初级社、高级社和人民公社的发展，最终确立“三级所有，队为基础”的人民公社制，土地从农民所有变为集体所有，这是对土地农民所有制的否定(否定阶段)，此阶段的地权特点是“土地集体所有，集体统一经营”，最大的成就是为我国工业化发展提供了原始积累，但是人民公社制的低效率和平均主义的分配方式，使农民的生产积极性遭到重大打击，严重阻碍了农村生产力的发展，农民普遍处于贫困状态，国民经济濒临崩溃边缘，于是改革开放成为拯救我国经济的必由之路；第三次农村土地制度变迁是改革开放后从“三级所有，队为基础”的人民公社制到家庭承包责任制的变迁，家庭承包责任制的特点是“土地集体所有，家庭自主经营”，是对人民公社制的否定(否定之否定阶段)。在这种制度安排下，农民拥有土地自主经营权和产品支配权，大大激发了农民生产积极性，农村经济得到了迅速发展，农民生活水平和生活质量也大大提高。特别是农地家庭承包责任制由“两权分离”发展为“三权分置”，最大限度地释放农村地权权能，并使之更多倾向承包户，承包户的土地承包经营权获得了准所有权地位。至此，农村地权似乎又回到新中国成立之初土地改革时期的土地农民所有的状态，但实际上并非完全回到原点，不是恢复土地农民所有制，而是在土地集体所有制的基础上赋予农民最大限度的土地经营使用权。我国农地制度经过二次“辩证否定”，既克服了前两次变迁确立的土地制度的缺陷和弊端——土地农有(私有)制带来的贫富分化重现以及人民公社制的低效率，又保留了前两个阶段土地制度的合理因素，即家庭经营、人地紧密结合的高效性及土地集体所有制的公平性，是对前两个阶段土地制度的“扬弃”，从而使我国农地制度发展到更高阶段。“每一种事物都有它的特殊的否定方式，经过这样的否定，它同时就获得发展”[1](P182)。

(二)我国农地制度未来走向将更加完善

在新中国农村土地制度发展过程中，国家始终努力兼顾公平与效率、国家利益与农民利益。1954年的新中国第一部《宪法》明确规定，“国家遵循法律保护农民的土地与其它生产资料所有权”，以确立、保护农民土地所有权，同时还规定，“国家为了公共利益的需要，可依照法律规定的条件，对城乡土地和其它生产资料实行征购、征用或者收归国有”。这表明国家又拥有将土地收归国有的权力。我国现行《宪法》以及《土地管理法》、新出台的《民法典》等法律均规定农户的土地承包经营权受法律保护，同时也明确规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用。也就是说，经济意义上的“土地所有权”归地权主体享有，终极意义上的“土地所有权”则由国家掌控[10]。就当前及未来相当长一段时期，国家在掌控终极土地所有权的同时，做实农地“三权分置”，赋予农民更加完整的土地财产权，以稳定农民及经营主体的预期，消除他们的后顾之忧，加快农地流转，从而增加农民收入，推动农业规模化经营，促进农业现代化发展。

“三权分置”的农地制度当然不是我国农地制度的终点，它仍然遵循辩证发展规律继续下一个发展周期。在这里我们不妨做一个预测：随着我国社会生产力不断提高，城镇化以及第二、第三产业不断发展，农村大量劳动力将向城镇和第二、第三产业转移，而伴随着农业农村现代化发展，农业生产将走向规模化经营和机械化智能化耕作，必然导致农村土地再次集中，土地公有(国有)、统一经营将不失为一种富于效率的制度安排，因为它不同于建立在生产力落后基础上的人民公社制，而是建立在社会生产力相当发达的社会化大生产基础上。无论是从生产关系必须适应生产力状况规律，还是从我国社会主义道路的选择、以人民为中心的价值追求来看，土地公有制是我国不可动摇的基础性制度。土地公有公营是我国农村土地制度未来发展的方向。