广西高层次人才集聚路径与政策创新研究

吴凡 卢旭军　

[摘 要] 高层次人才集聚是区域经济社会发展的重要智力支撑。通过梳理当前广西国家级和地方级高层次人才集聚项目，总结出广西高层次人才集聚的四种路径：产业（学科）型、平台型、项目型、国际型。针对这四种强政府主导型集聚路径探讨广西高层次人才集聚政策启示，提出重视产业规划与人才规划的政策协同、厘清人才治理中政府与市场关系、加大人才政策创新研究、提升高层次人才集聚效能等建议，以促进广西高层次人才政策创新，集聚更多高层次人才向吸引力弱的地区流动，为广西经济社会发展提供智力动能。

[关键词] 高层次人才项目;集聚路径;政策创新;广西

[中图分类号] C96    [文献标识码] A    [文章编号] 1673-8616（2020）06-0107-10

一、问题的提出

（一）问题的提出

我国一直高度重视高层次人才管理和人才政策的实施，注重高层次人才集聚的引导。近年来，国家从中央到地方，从东部到西部，正积极通过各种人才政策、项目（计划）吸引和培育人才，以实现国家和地区高层次人才聚集，为国家可持续发展提供强有力的动力支撑。党的十九大报告中，习近平总书记提出“聚天下英才而用之”的人才战略思想;在“十三五”规划中，也特别指出加快建设人才强国，以“高精尖缺”为导向开展战略性人才结构调整，更好发挥政府在引才、聚才方面的引导作用，提倡实施更加开放的引才政策[1]。2016年3月，中共中央出台《关于深化人才发展体制机制改革的意见》（以下简称《意见》），明确提出构建具有国际竞争力的引才与用才机制，以更加积极、开放、有效的人才引进政策吸引人才[2]。从国家视角来看，我国对高层次人才集聚的关注与重视，契合国家经济社会发展的良好态势，也取得了较好的成效。以我国回国海外留学人才为例，近11年来，回国人员比例逐步提升，连续几年保持在80%左右（见图1）。从地方视角来看，地区之间对于人才，特别是高层次人才的竞争也日趋激烈。北京、上海、广州、武汉、西安、杭州、成都、天津等诸多城市纷纷出台人才引进优惠政策，给予人才在户籍、补贴、住房等方面的政策优惠。以西安市为例，西安市政府在2017年3月至2018年4月期间，6次调整升级户籍政策，2018年西安市落户人数有79万多，是2017年度总落户人数的3倍。在2018年“新西安人”中，本科学历237543人，硕士学历26762人，博士学历1253人[3]。地方人才的集聚不再局限于一二线城市，许多三四线城市和县、区都在积极出台人才引进政策，以期实现地区高层次人才集聚。如江苏省昆山市的“头雁人才”工程、江阴市的“暨阳英才”计划、广西南宁市的“1+6”人才新政、青海同德县的“15151”人才政策、浙江长兴县的“人才新政二十条”等。

高层次人才是我国国家创新能力提升的核心资源，是我国专业技术人才队伍重要组成部分。但是，广西高层次人才总量少，地域吸引力低，人才集聚难度大，与全国整体水平相比还有很大差距。因此，分析广西现有高层次人才集聚项目，总结广西高层次人才集聚路径，创新地方政府人才管理工作机制迫在眉睫。

（二）文献讨论

人才集聚是人才流动的一种特殊现象，近年来成为学术界研究的重点和热点。它是指人才受到某种因素影响，从不同区域向特定区域流动的过程[4]。人才聚集思想源于经济学产业集群研究[5]，重大人才项目是国家落实人才发展规划，实施人才强国战略的重要手段[6]。国外人才集聚研究主要围绕人力资本理论、“推拉”理论等理论展开，多基于经济学视角研究。国内人才集聚研究从管理学、经济学视角研究居多，涉及人才集聚的影响因子、集聚效应、集聚环境评价、与产业集聚关系研究等多个方面，如牛冲槐等人（2007）[7]分析了科技型人才集聚环境和集聚效应;李刚、牛芳（2005）[8]，孙健、尤雯（2008）[9]和周均旭（2009）[10]对产业集聚与人才集聚关系进行了讨论;张美丽、李柏洲（2018）[11]对我国人才集聚的时间与空间变动进行了研究，并分析了影响人才集聚的因素;李昱、张城恺（2018）[12]从人才整合力、吸引力以及影响力三个方面出发对京津冀三地的人才集聚能力进行了分析与研究;宋本江（2019）[13]对中西部地区高层次人才集聚影响因素进行了研究和讨论。

实证研究方面，针对中央和地方一系列人才项目和人才政策，学者们在肯定其人才集聚效果的同时，也对存在问题展开了讨论：陈翔（2015）[14]认为各地人才政策文本缺乏更新，政策系统性弱，引进对象同质化;李晨曦（2014）[15]认为政府主导的引才模式存在较大缺陷;祝赞（2013）[16]认为人才引进要因地制宜，高层次人才的合理配置有待加强;李国君等（2013）[17]认为地方政府横向合作不足;赵琳、张辉（2014）[18]和徐志宏（2014）[19]认为应当实施人才引入补贴制度，加大企业扶持，尊重企业在人才引进的主体地位;李星云（2010）[20]认为人才项目操作方式有运动化倾向，引进人才“人职不匹配”。针对存在困境，刘正安（2016）[21]建议，区域经济发展需要完备的产业集群，产业集群的崛起，会给高层次人才提供更多机遇与挑战，集聚大量人才。毛军权、孙美佳（2015）[22]认为政府要优化资源程序，形成制度合力。探索高层次人才自助服务体系和政府购买服务，让更多机构和组织参与到高层次人才引进工作中。张永刚（2018）[23]认为在人才集聚过程中，人才集聚路径应该弱化对于政府主导的依赖，逐渐转向市场主导的集聚路径。这些研究为广西创新高层次人才集聚管理提供理论指导。

二、广西高层次人才集聚项目介绍

（一）国家级人才项目

1.博士后制度

20世紀80年代开始，我国设立了各类国家级人才项目进行高层次人才集聚和治理。1985年设立了“博士后制度”，该项目经历创立阶段（1985—1987年）、探索阶段（1988—1997年）、发展阶段（1998年至今）三大阶段，截至2019年，我国共有博士后科研流动站3332个，博士后科研工作站3719个，累计招收培养博士后科研人员23.3万人。广西的博士后科研工作站和流动站共计72个，在站工作博士后科研人员为784人，广西博士后“两站”全国占比仅为1%1。

2.国家“百千万”人才

1995年，国家实施“百千万人才工程”，是由我国人事部、科学技术部、教育部、财政部、国家发展计划委员会、国家自然科学基金会、中国科学技术协会等7个部门协同培养造就中青年学术技术带头人的人才项目。截至2019年，我国共选拔培养“百千万”人才6100多人。广西目前共有“百千万工程”人才45人，全国占比0.738%①。

3.其他国家人才项目

此外，国家人才项目中非常耳熟能详的“百人计划”“千人计划”“万人计划”“国家杰青”、国务院政府特殊津贴专家、“长江学者”人才项目，也是高层次人才集聚的重要路径和项目载体。截至2019年12月，广西共拥有这6类国家级项目人才1645名（其中包含35名高技能人才），以院士为例，广西在全国占比不足1%②。

（二）地方类人才项目

广西党委、政府非常重视高层次人才集聚，近年来，积极的人才政策（项目）已然成为广西高层次人才集聚过程的重要驱动力（见表1）。

1.“平台类”项目

广西院士工作站。该项目于2013年启动，参照《广西壮族自治区院士工作站管理办法（试行）》进行管理。该项目主要搭建高层次科技创新平台，引进高科技创新团队，培养创新型人才，加强产学研合作，建立新的技术创新体系，提升广西自主创新能力，充分发挥中国科学院和中国工程院对广西科技发展的推动作用。截至2019年，该项目实施5批1。

广西“人才小高地”。2004年开始实施，该项目是在面对自身经济实力和人才基础相对薄弱的情况下，采取集中力量、重点突破的方式，依托自治区重点产业、重点项目、重点学科以及优势企事业单位进行人才吸引、集聚和培养活动2。经过十多年的发展，“人才小高地”项目已经成为广西人才聚集和培养的品牌工程。2015年，为进一步提升广西“人才小高地”项目的服务能力和建设水平，广西实施了“人才小高地提升工程”3。截至2019年末，广西共建成76个自治区级人才小高地，集聚和培养了近5000多名人才4。

广西院士后备人选（广西壮族自治区院士后备人选培养工程）。2015年启动。旨在加快广西本地区科技创新领军人才引进与培养，实现地区院士级别高端人才突破，带动地区人才队伍建设与科学技术水平的提升。截至2019年，广西共有两批12名院士后备人选5。

2.“称号类”项目

院士顾问，全称“广西壮族自治区主席院士顾问”。2011年启动，面向中国科学院院士、中国工程院院士以及外国院士实施的项目，根据广西经济社会发展和科技创新需求，以自治区人民政府名义进行聘任。2017年，广西出台《广西壮族自治区主席院士顾问管理办法》，截至2018年，该项目已实施3批，累计聘任院士顾问168人6。

优秀专家，全称“广西壮族自治区优秀专家”，2004年启动实施，旨在广西建设一批掌握学科发展前沿知识、代表广西最高专业技术水平，且结构合理的优秀专家队伍。该项目每三年评选一次，每次评选100人。2017年，广西出台《广西壮族自治区优秀专家评选管理办法》，规定广西优秀专家评选由自治区党委人才工作协调小组办公室负责牵头管理。截至2018年，广西共有9批100名专家获“广西优秀专家”的称号1。

八桂学者。2010年，广西为加强地区高层次领军人才队伍建设，实施“八桂学者”人才项目。该项目采用岗位聘任制度，有全职和非全职两种在岗形式，岗位聘期5年，聘任期内完成工作目标、承担工作职责，同时享受科研经费、生活津贴、子女教育等方面的支持与优惠。2017年，新增青年岗位。截至2019年，广西共有八桂学者156位2。

特聘专家是广西为完善地方高层次人才开发格局，吸引和培养学术技术带头人的一项人才计划。项目于2010年启动实施，意在服务广西地方经济与社会发展大局，重点支持自治区重点产业、重点项目、重要的科研创新平台或载体以及优势企事业单位设置特聘专家岗位。该项目每年申报一次，岗位设置周期为3年。为加快引进和培养高层次人才，2017年，广西印发《广西壮族自治区特聘专家制度实施办法》，截至2019年，广西共有自治区特聘专家182名3。

3.其他项目

“十百千”项目，全称广西“十百千”人才工程。它是国家“百千万”人才工程的地方对接性项目，1997年开始实施，旨在推进地区人才战略结构调整，培养服务于广西地方经济和社会发展的优秀中青年学术技术带头人，建设高质量的人才梯队4。截至2019年6月，广西开展了22批自治区“十百千”人才工程评选，入选人才650名5。

“东盟杰青”项目，全称“百名东盟杰出青年科学家来华入桂工作计划”。该项目是广西科学技术厅在科学技术部“发展中国家青年科学家来华工作计划”框架下，于2017年探索性实施的人才计划。本项目计划用3-5年时间，集聚100名东盟十国的青年科学家参与广西科研工作，促进广西同东盟国家人才、科技的互联互通，合作培养青年科技领军人才。截至2018年，广西已审核54个入桂岗位，31名东盟杰出青年科学家已得到接收6。

高校“百人计划”，全称“广西高校引进海外高层次人才百人计划”。2013年启动实施，计划至2020年，引进和重点支持100名具备国际水准、国内领先水平、高校急需的海外高层次人才来广西高校创新创业。截至2018年，高校“百人计划”共引进6批次125名高层次人才1。

“金繡球友谊奖”，是广西壮族自治区人民政府表彰为广西经济社会发展做出突出贡献的国（境）外专家及友好人士所设立的奖项。“金绣球友谊奖”的表彰周期为两年一次，每次10人2。

三、广西高层次人才项目集聚路径分析

从广西高层次人才集聚项目和成效来看，以广西自身重点产业、项目、学科以及优势企事业单位为基础和依托，以政府主导的人才集聚路径是广西高层次人才集聚的核心路径，广西高层次人才集聚路径模式有以下几种。

（一）产业（学科）路径

产业（学科）导向型路径是广西高层次人才集聚的核心路径。广西有12种矿产资源的探明储量位居全国首位，是全国十大有色金属的重点产区之一3;广西在工程机械制造、制糖工业等产业领域具有较好基础与条件。广西人才引进与培育政策在极大程度上依托于这些具有较好基础与发展优势的产业、项目或学科，同时针对具有较好发展前景的重点项目、学科和产业进行前瞻性的布局。广西本土11个高层次人才项目中，“广西十百千”“广西人才小高地”、八桂学者、特聘专家都与产业发展密切相关。例如，广西第一批“人才小高地”就设置在工程机械制造、制糖生态工业以及亚热带生物等产业或学科领域，这些产业与学科在广西都具有良好的基础与优势。2004年出台的《广西人才小高地建设实施办法》中明确指出了“人才小高地”的实施范围是“三重一优”（广西经济和社会发展的重点产业;国家或广西国民经济和社会发展规划的重点项目;处于科技前沿的国家或广西重点学科;在国内、广西同行业、同领域中具有明显竞争优势的各种所有制企事业单位）。“八桂学者”项目的实施办法中针对学者岗位的设置也是着眼于广西的“三重一优”和新兴产业。

（二）引育平台路径

以项目和事业平台为基础引育人才项目是广西高层次人才集聚的动力路径。国家级平台项目“广西博士后工作站”“广西博士后流动站”;地方政府平台项目“广西院士工作站”“广西人才小高地”“广西十百千”和“广西院士后备人选”等，都是通过人才项目和事业平台为基础，采用“引育共举”（即引进和培育）和“刚引和柔引”（即全職引进和兼职引进）结合的方式，对高层次人才进行集聚。以第六批131位特聘专家为例，12名为广西在岗专家，8名为区外专家;以现有的104位八桂学者为例，区外学者58人，占比55.8%;以“人才小高地”为例，该项目10年来集聚博士和正高专业技术人员4000多人，柔性引进人才6500人次;针对国家“百千万”人才工程培育的“广西十百千”人才工程中，650位广西“十百千”人才中有20多人入围国家“百千万人才项目”1。

（三）专项路径

专项引才项目是广西高层次人才集聚的优化路径。为了应对广西高端人才总量不足，对广西经济社会发展急需的紧缺人才和重点人才，广西制订了系列专项引才项目。如以个人荣誉和技术称号为主的“八桂学者”“特聘专家”“自治区优秀专家”“广西金绣球奖外国专家”等项目;如以专项引才项目为主的“广西高层次人才认定”项目、“广西高校百人计划”;如以留学人员创业为主的“留学人员创业园”（现有4个）、“国家博士后创新实践基地”（现有32个）、“广西专家服务基地”（现有14个），这些都是专项引才集聚人才的典型案例。以“广西高层次人才认定”项目为例，从2017年文件颁布至今，已经接受高层次人才申报3批共500多人，第一批已认定335人②。

（四）国际路径

高层次人才集聚国际化进程加剧，国际性人才集聚项目是广西人才集聚的创新路径。广西人才招募视野从广西到全国，从全国到东盟，从东盟到全球。2013年启动的“高校百人计划”、2017年出台的“广西海外引才办法”、“东盟杰青”计划及“金绣球友谊奖”等项目，都是广西人才集聚国际化的实践。2017年聘任的31位广西“高校百人”专家中，有15人所属单位为国外单位③。

四、广西高层次人才集聚政策启示

总之，广西高层次人才集聚是以产业（学科）路径、平台路径、专项路径、国际路径四种路径的政府主导型集聚模式，这些人才集聚项目和政策，为广西经济社会发展提供了强有力的智力驱动。然而，面对激烈的人才争夺，广西应当因地制宜，从自身资源和经济基础出发提升广西高层次人才集聚效能和效率，全面提升和优化地方政府人力资源管理水平。

（一）重视产业规划与人才规划的政策协同

地区人才集聚离不开地方产业基础，人力资本集聚与产业飞速发展密不可分。广西应紧紧围绕广西地方资源和现有产业基础，因地制宜，强优重优，集中优势产业集聚人才。人才集聚与产业发展最好的抓手就是重视产业规划与人才规划的政策协同，提升人才管理对地方经济社会发展的贡献率，储备和布局好人才，特别是高层次人才，保障地方产业发展过程中人力资源要素的可持续动能支持。

（二）厘清人才治理中地方政府与市场关系

如何处理好政府和市场的关系，是地方政府人才管理工作机制可持续性和科学性问题。广西高层次人才集聚路径均以政府主导为主，市场力量薄弱，建议政府在推动人才集聚过程中，重视培育和发展市场力量，激活高层次人才载体单位（企业、事业单位）活力，激活社会组织和人力资源服务业活力，政府以监管和服务为主，用人单位拥有更大人才选拔权和使用便利度，快速高效用人，释放高层次人才活力，推动地方经济社会发展。

（三）重视人才政策创新研究

人才集聚效能提升需要人才政策的创新，人才政策创新需要加大人才理论研究和实践的探索与总结。对于高层次人才吸引力弱的广西，在理论层面，应当加大人才政策创新研究;在实践层面，应对现有人才项目和政策进行阶段性成效总结和规律探索。总结具有典型本土特色的人才项目，如“人才小高地”、八桂学者、特聘专家和“东盟杰青”等进行重点研究，总结高层次人才集聚规律，对同质化政策和项目进行整合，提升地方政府人才管理能力，出台更科学有效的人才集聚政策。

（四）提升高层次人才集聚效能

重引重用，双管齐下，在加大高层次人才引进力度同时，盘活存量高层次人才，提升现有高层次人才集聚和使用效能，发挥已有已引高层次人才的作用，以用为本，以实际效果为导向。可以参照国外和深圳等地“项目悬赏、课题悬赏、科技悬赏”等奖励制度办法，重视高层次人才团队的建设和培育，重视形成专业领域合力和健康人才梯队，最大限度地发挥现有高层次人才效能。

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[责任编辑：李 妍]